Morgunblaðið - 10.03.1977, Blaðsíða 20

20
MORGUNBLAÐIÐ, FIMMTUDAGUR 10. MARZ 1977
Tollvernd
og óbein
skattakjör
iðnaðar
Ahrif tollalækkana
Ef litið er til áranna fyrir EFTA-aðildina
má sjá, að verulegar breytingar hafa orðið á
íslenzkri tollalöggjöf fyrst og fremst vegna
þess fríverzlunarsamstarfs, sem ísland hef-
ur gengið tii við flest lönd Vestur-Evrópu.
Lækkun tolla á undangengnum árum hefur
þannig orðið til þess, að hlutur aðflutnings-
gjalda í heildartekjum rikissjóðs hefur
minnkað að mun. Þótt hlutur aðflutnings-
gjalda i heildartekjum ríkissjóðs sé enn
mjög hár samanborið við helztu nálæg lönd,
hefur hlutfallið þó lækkað frá því að nema
um þriðjungi ríkistekna í um fimmtung og
horfur á enn frekari lækkun á árunum
fram til 1980 niður í 10—12%.
Til þess að ná þvi marki að heildartoll-
vernd iðnaðarins breyttist ekki á fyrstu
fjórum árum EFTA-aðiIdarinnar voru toll-
ar á efnivöru til iðnaðar lækkaðir verulega
þegar i upphafi auk þess sem vélatollar
voru almennt lækkaðir i 7%. EFTA-aðildin
leiddi þannig til þess, að verðlag innfluttrar
vöru lækkaði og framleiðslukostnaður inn-
lendra framleiðenda einnig, þar sem aðföng
urðu ódýrari.
Þegar meta á heildaráhrif toilabreyting-
anna þarf að hafa í huga, að lækkun tolla á
fullunnum vörum svo og vélum og hráefn-
um rýmkar jafnframt hag þeirra innlendu
framleiðenda sem ekki eiga i beinni er-
lendri samkeppni. Heildaráhrif tollalækk-
ananna eru þvi nokkuð vandmetin, en
tekjutap ríkissjóðs á þessum árum vegna
tollalækananna gefur þó nokkra vísbend-
ipgu um þær fjárhæðir, sem hér um ræðir.
Til þess að fá raunhæfan samanburð milli
ára hafa allar fjárhæðir verið færðar til
verðlags í ársbyrjun 1977.
Á árinu 1970 er tekjutap ríkissjóðs vegna
lækkunar tolla á fullunninni vöru þannig
áætiuð 2.400 milljónir króna, þar af um
1.300 milljónir vegna tollalækkunar á
verndartollum. Tekjutap vegna lækkunar
tolla á hráefnum og vélum er áætlað um
1.000 milljónir króna, þar af um 750
milljónir til samkeppnisgreina iðnaðar.
1 ársbyrjun 1974 tók gildi annar áfangi
verndartollalækkunar samkvæmt ákvæðum
EFTA- og EBE-samninga Islands. Jafnhliða
þessari samningsbundnu tollalækkun voru
vélatollar til iðnaðarframleiðslu yfirleitt
felldir niður og hráefnatollar lækkaðir enn
eða um helming eins og gert var árið 1970.
Áætlað heildartekjutap ríkissjóðs vegna
þessara tollalækkunar varð um 2.0 milljarð-
ar króna vegna lækkunar verndartolla og
1.1 milljarður vegna lækkunar tolla á hra-
efnum og vélum, en um helming þeirrar
Iækkunar má rekja til samkeppnisgreina
iðnaðar.
1 nýjum lögum um tollskrá, sem tóku
gildi í ársbyrjun 1977, voru tollar á efnivör-
um til iðnaðar enn lækkaðir, auk þess sem
tollar á ýmsum vélarhlutum voru lækkaðir,
þar sem misræmis hefur þótt gæta við þá
meginreglu, að vélar til iðnaðarframleiðslu
skuli að fullu tollfrjálsar. Við þessa toll-
skrárbreytingu er einnig gert ráð fyrir, að
tollar af ýmsum almennum fjárfestingar-
vörum öórum en vélum og tækjum lækki í
áföngum fram til ársins 1980, auk þess sem
gerðar eru ýmsar breytingar til samræm-
ingar á tollum í því skyni að koma í veg
fyrir óeðlilegan tollamun og misfellur í
tollskránni. Áætlað tekjutap ríkissjóðs
vegna þessara tollabreytinga er um 1
milljarður króna og vega hér jafn mikið
tollalækkanir á verndarvörum annars vegar
og hráefnum, vélum og öðrum fjárfesting-
arvörum hins vegar.
Mat á tollvernd
idnaðar
Sú þróun sem hér hefur verið rakin gefur
þó aðeiris takmarkaða vísbendingu um
raunverulega tollvernd, þar sem sú áætlun
um tekjutap ríkissjóðs vegna tollalækkana
á fullunninni vöru, sem hér er sýnd, er reist
á forsendu um óbreytt innfiutningsmagn.
Fyrstu áhrif almennra tollalækkana, hvort
sem um er aó ræða aðföng eða fullunna
vöru, eru þau að verðhlutföllin breytast
þeim vöruflokkum I hag, sem hafa mikið
innflutningsinnihald og njóta þannig tolla-
lækkunarinnar og leiðir þessi breyting til
aukinnar eftirspurnar eftir þessum vörum.
Tollabreytingar þær sem orðið hafa á
síðari árum hafa fært verðhlutföll innan-
lands heldur til samræmis við alþjóðleg
verðhlutföll og þannig leitt í ljós, hvaða
iðngreinar geta mætt aukinni erlendri sam-
keppni án hárrar tollverndar, auk þess sem
minnkandi tollvernd beinir framleiðslunni
óhjákvæmilega inn á hagkvæmari brautir.
Innflutningseftirspurn færist í átt til auk-
innar hagkvæmni, þar sem jafnan er þó
miðað við þarfir innlendrar framleióslu.
Þessi þróun, sem telja verður æskilega frá
þjóðhagslegu sjónarmiði, getur þó þvi að-
eins orðið, að auk samningsbundinna tolla-
lækkana verói jafnframt til samræmis
lækkaðir tollar á vörum, sem framleiddar
eru utan frfverzlunarsvæðisins, þannig að
innlendir framleiðendur geti nýtt þær efni-
vörur, sem falla bezt að innlendri fram-
Ieiðslugetu, án tillits til upprunalands. Við
mat á heildartollvernd verður að horfa til
þessa þáttar auk þeirra áhrifa, sem toll-
breytingarnar valda í einstökum greinum
iðnaðar. Hér á eftir verður nánar fjallað um
áhrif minnkandi tollverndar á afkomu
hinna ýmsu iðngreina og verður þá jafn
litið á þær greinar, sem áður nutu mikillar
tollverndar í skjóli hárra tolla á innfluttum
samkeppnisvörum, sem og iðngreinar, sem
aðeins nutu óverulegrar tollverndar en
njóta nú aukins hagræðis vegna lækkunar
tolla og annarra gjalda á aðföngum og auk-
inna útflutningsmöguleika.
Tollvernd felst í því hagræði, sem álagn-
ing tolla á innflutta samkeppnisvöru eða
verndarvöru, veitir innlendri framleiðslu
og sem þannig styrkir samkeppnisstöðu
.innlends iónaðar. Tollverndin gefur þannig
innlenda framleiðandanum möguleika til
þess að verðleggja framleiðsluvöru sína
hærra en ella, svo framarlega sem verðlags-
yfirvöld og samkeppnin við aðra innlenda
framleiðendur leyfa. Því hærri sem toll-
verndin er þeim mun meira svigrúm hefur
innlendi framleiðandinn til þess að mæta
erlendri samkeppni. Á sama hátt og tollar á
innfluttar verndarvörur styrkja stöðu inn-
Iendrar framleiðslu, hljóta tollar á innflutt
aðföng að rýra samkeppnishæfnina. Sama
máli gegnir um önnur gjöld, sem leggjast á
aðföng innlendrar framleiðslu í þeim mæli,
sem þau eru ekki lögó á innflutta verndar-
vöru. Vió mat á heildartollvernd einstakra
iðngreina verður að taka tillit til allra þess-
ara þátta. Þannig væri um jákvæða toll-
vernd að ræða, ef sá kostnaðarauki, sem
tollgreiðslur valda innlendum framleiðend-
um, er lægri en sem nemur tollum á inn-
fluttri samkeppnisvöru.
Þegar rætt er um áhrif tollalækkana á
hag innlendrar framleiðslu verður jafnan
að hafa í huga, að með þátttöku Islands í
fríverzlunarsamstarfi Vestur-Evrópulanda
var jafnframt að verulegu leyti afsalað
þeim rétti aó beita tollum í almennu vernd-
arskyni. Því var vitaskuld Ijóst, að innlend
framleiðsla, sem notið hafði verulegrar
verndar í skjóli hárra tolla auk eðlilegs
aðstöðumunar á heimamarkaði, yrði að laga
sig að breyttum markaðsaðstæðum með
bættum framleiðsluháttum og aukinni hag-
kvæmni 1 rekstri. Með aðgerðum af þessu
tagi er miðuðu að því að auka framleiðni
iðnaðar bæði í útflutningsgreinunum og
einnig í þeim greinum, sem mættu aukinni
erlendri samkeppni, yrði þannig unnt að
varna því að minnkandi tollvernd leiddi
jafnframt til rýrari afkomu.
Þótt ekki sé unnt að skoða i einangrun
heildaráhrif tollalækkana á afkomu inn-
lends iðnaðar á undanförnum árum, þar
sem hér koma einnig til áhrif annarra
þátta, sem afkomuna varða, virðist einsýnt,
að hagur þeirra iðngreina, sem bjuggu við
háa tollvernd fyrir EFTA-aðildina, hefur
yfirleitt verið nokkuð góður á þessu tíma-
bili.
I fyrsta kafla þessarar skýrslu er fjallað
nánar um afkomu helztu greina iðnaðar á
árunum 1968—1975. Þar kemur fram, að
hagur samkeppnisgreina iðnaðar hefur ver-
ið þokkalegur, þegar á heildina er litið. I
þeim greinum sem framleiða til útflutn-
ings, hefur afkoman í heild verið nokkuð
góð, einkum hin síðari ár. Jafnframt virðist
augljóst, að áhrif tollalækkana á hráefnum
og vélum til greina, sem einungis nutu
óverulegrar verndar fyrir EFTA-aðildina,
svo sem veiðarfæraiðnaður og hreinlætis-
vöruiðnaður hljóta að stuðla að aukinni
samkeppnishæfni þeirra. Hagur þessara
greina hefur einnig ótvírætt verið mjög
góður á undanförnum árum. Eins má nefna,
að sum stærstu iðnfyrirtæki landsins svo
sem Áburðarverksmiðjan og Sementsverk-
smiðjan eiga ekki í neinni erlendri sam-
keppni en telja verður að þessi fyrirtæki
njóti góða af þeim almennu tollalækkunum,
sem orðið hafa á síðari árum. Þá eru einnig
nokkrar iðngreinar svo sem slátur- og kjöt-
iðnaður, niðursuðuiðnaður, mjólkuriðnaður
og smjörlíkisgerð, sem ekki lúta ákvæðum
EFTA-samningsins, en hafa vitaskuld gagn
af lækkun gjalda af aðföngum og vélum.
Nokkrar iðngreinar hafa auk beinnar toll-
verndar á þessum árum notið verndar í
formi beinna innflutningshafta auk þess
sem ýmsar vörur hafa verið háðar innflutn-
ingsleyfum á þessu tímabili. Þannig var
ekki leyfður innflutningur á sælgæti fyrr
an á árinu 1972, en síðan hefur innflutning-
ur þess verið takmarkaður með kvótum.
Innflutningur húsgagna var einnig háður
kvótum fram til ársins 1975, en hefur síðan
verið frjáls. Þá sættu einnig nokkrar teg-
undir veiðarfæra innflutningstakmörkum
fram til ársins 1972 og á árinu 1976 voru
ýmsar kex- og kökutegundir gerðar háðar
innflutningseftirliti.
Þegar litið er á helztu þætti tollalækkana
bæði á hráefnum til samkeppnisgreina iðn-
aðar og á verndarvörum á árunum 1968—
1977, er ljóst að jafnframt þvl að eiginleg
tollvernd hefur lækkað hefur tollbýrði
greinanna einnig verulega minnkað frá því
að tsland varð aðili að Frlverzlunarsamtök-
um Evrópu við upphaf áratugarins. Tollar á
efnivöru til framleiðslu í þeim greinum sem
eiga í erlendri samkeppni, voru lækkaðir í
áföngum á árunum 1970—1976 og hafa nú
að mestu verið felldir niður. Lækkun tolla á
verndarvörum hefur hins vegar verið til
muna hægari á þessu tímabili og nema
verndarvörutollarnir að meðaltali i ársbyrj-
un 1977 enn um 20—25% en voru fyrir
inngöngu íslands 1 Fríverzlunarsamtökin
að meðaltali um 70%. Hráefnatollar til sam-
keppnisgreinanna hafa þannig lækkað mun
hraðar á þessu tímabili en sem nemur tolla-
lækkun á innfluttri verndarvöru, eða að
meðaltali um 20% ár hvert frá 1970 saman-
borið við um 10% lækkun hjá samkeppnis-
vörum.
Svo dæmi sé tekið um þá tollvernd, sem
nokkrar greinar iðnaðar bjuggu við fyrir
EFTA-aðildina, voru tollar á innfluttum
samkeppnisvörum um 100% 1 sælgætisiðn-
aði, 81 % i húsgagna- og innréttingasmíði og
80% í kex- og kökugerð. Hráefnatollar voru
hins vegar milli 30 og 40% i sælgætisgerð
og húsgagna- og innréttingasmiði og tollur á
innfluttum vélum um 25%. Að teknu tilliti
til þessara tolla er áætlað, að innlend sæl-
gætisgerð hafi notið 80—90% tollverndar,
þ.e. að flutningskostnaði frátöldum hefði
þessi iðngrein getað selt vöru sína á 80—
90% hærra verði en erlendir keppinautar.
Tollvernd í húsgagna- og innréttingasmíði
var á sama mælikvarða um 70%. Flest
hráefni í þessum greinum eru hins vegar
innflutt og þar sem markmið tollverndar
felst ekki í því að vernda innflutt hráefni
heldur innlenda virðisaukann er fróðlegt að
líta á áhrif tollverndar með tilliti til
vinnsluvirðis þessara greina. Þannig var
hlutfall tolla af innfluttri samkeppnisvöru
umfram hráefna- og vélatolla greinanna um
180—200% af vinnsluvirði 1 sælgætisgerð
fyrir EFTA-aðild þ.e. miðað við hráefnis-
nýtingu og að fiutningskostnaði frátöldum
gat innlendur framleiðandi eytt nær þrefalt
hærri fjárhæð í vinnslu vörunnar en er-
lendir keppinautar hans, en 1 húsgagna- og
innréttingasmlði nam þetta hlutfall um
140%.
Þegar litið er á samkeppnisstöðu innlends
iðnaðar gagnvart erlendum keppinautum
verður jafnan erfitt að meta, hvaða þættir
framleiðslukostnaðar ráða mestu um þann
aðstöðumun, sem hér kann að ríkja. Þar
sem nýting hráefnis og annarrq aðfanga
getur verið mismunandi, þarf að huga að
öðrum þáttum en vinnsluvirðinu, jafnvel
þótt sú stærð sé mælikvarði á framlag inn-
lendra framleiðsluþátta, sem verndarinnar
njóta. Þar sem mat á heildartollvernd iðn-
greina tekur ekki til þess, hvernig almennri
nýtingu framleiðsluháttanna er háttað,
heldur gefur vísbendingu um samkeppnis-
stöðu innlendra framleiðenda og það svig-
rúm, sem tollbreytingarnar veita innlendri
framleiðslu, virðist eðlilegra að mæla toll-
verndina fremur í hlutfalli við heildarfram-
leiðslukostnað.
Nokkrar vísbendingar um áhrif tollbreyt-
inganna á samkeppnisstöðu þessara iðn-
greina má fá með því að líta annars vegar á
þá tollalækkun, sem verður á innfluttri
verndarvöru og áhrif þessa á verð innlendu
framleiðslunnar og hins vegar á lækkun
innlends framleiðslukostnaðar vegna tolla-
lækkunar á hráefnum og vélum. Hér er
byggt á þeirri forsendu, að innlendi fram-
leiðandinn verði að lækka verðið í hátt við
lækkun á innfluttri verndarvöru og jafn-
framt að tekjur hans breytist i samræmi við'
það. Þessi forsenda er væntanlega ekki að
fullu uppfyllt, þar sem telja verður líklegt,
að innlendi framleiðandinn njóti eðlilegs
aðstöðumunar á heimamarkaði og sé því í
beinni tengslum við markaðinn og geti jafn-
vel selt vöruna hærra verði en innflytjandi.
Hér hefur einnig verið tekið tillit til áhrifa
söluskattsbreytinga og álagningar vöru-
gjalds, að svo miklu leyti sem mismununar
gætir í álagningu þessara gjalda á verndar-
vörur og hráefni og vélar til samkeppnis-
greinanna.
Þær tollabreytingar, sem urðu í upphafi
EFTA-aðildar rýmkuðu nokkuð hag þeirra
greina, sem áður nutu óverulegrar toll-
verndar eins og hreinlætisiðnaður og papp-
írsiðnaður og nutu þessar greinar jákvæðra
áhrifa fyrstu fjögur ár aðlögunartimans.
Hagur annarra samkeppnisgreina þrengd-
ist hins vegar nokkuð, enda nutu þessar
greinar mjög hárrar tollverndar fyrir
EFTA-aðildina. Slðari tollbreytingar hafa
hver um sig þrengt samkeppnisstöðu vernd-
uðu greinanna, en á heildina litið eru áhrif-
in þó til muna minni en á árinu 1970. 1
sælgætisgerð, húsgagna- og innréttinga-
smíði og kex- og kökugerð er áætlað að
svigrúmið hafi þrengst á árunum 1970—
1977 að meðaltali um sem nemur 6% af
vergum tekjum og í fatageró, pappírs-,
hreinlætis- og málingarvöruiðnaði voru
áhrifin neikvæð um 2%. 1 veiðarfæraiðnaði
urðu litlar breytingar á tollum á timabilinu
og áhrifin því óveruleg.
Þótt þannig megi álykta, að þegar á heild-
ina sé litið hafi áhrifa tollalækkananna
ekki séð greinilega stað í lakari afkomu
iðnaðarins á þessu tímabili, verður að hafa í
huga að lækkuninni var í upphafi mætt með
hækkun söluskatts úr 7!4% í 11%. Síðan
hefur söluskattsálagning þyngzt verulega
eða úr 11% í 20%. Söluskattur er ekki
lagður á hráefni en hefur hins vegae yfir-
leitt verið greiddur af vélum og tækjum,
svo og ýmsum aðföngum til iðnaðarfram-
leiðslu. Þótt söluskattur hafi nú verið felld-
ur niður af iðnvélum og hlutum i þær er
enn um nokkra uppsöfnun að ræða í iðn-
rekstri. Samkvæmt lauslegum áætlunum
má meta þessa uöpsöfnun nærri 2l/i% af
framleiðsluverðmæti iðnaðar við skilyrði á
ársbyrjun 1977. Þessi áhrif eru nokkuð
misjöfn milli iðngreina. Ennfremur er þess
að gæta, að uppsöfnun söluskatts á aðföng-
um verður einnig í sjávarútvegi og ládbún-
aði ekki siður en í iðnaði. Virðist ótvirætt,
að uppsöfnunaráhrif söluskatts rýra sam-
keppnisstöðu innlendrar framleiðslu, þar
sem erlendir keppinautar búa flestir við
skatt, sem lagður er á þann virðisauka sem
myndast á hverju framleiðslustigi. Greidd-
ur virðisaukaskattur er siðan dreginn frá
þeim endanlega skatti, sem skilað er við
sölu vörunnar. Með þessari aðférð er sneitt
hjá margsköttun, þvi skattur leggst aóeins á
virðisaukann hverju sinni og leiðir því ekki
til neinnar uppsöfnunar og þeirrar hækk-
unar vöruverðs sem henni fylgir.
Áhrif hins sérstaka vörugjalds, sem lagt
var á í júlí 1975 eru um margt hin sömu og
áhrif söluskatts og tolla. Gjaldstofn inn-
fluttrar vöru er cif. -verð að viðbættum
tolli, en verksmiðjuverð innlendrar fram-
leiðslu. Heimilt er að draga greitt vörugjald
af aðföngum frá því vörugjaldi, sem leggst
þá við sölu fullunninnar vöru. Þau áhrif
þessa gjalds, sem mestri gagnrýni hafa sætt
eru fólgin í því að framleiðandi kann að
þurfa að greiða vörugjald á aðföng til fram-
leiðslunnar, sem ekki fæst endurgreitt, ef
fullunna varan er ekki vörugjaldsskyld.
Þar sem bæði hráefni og fullunnar vörur
flestra samkeppnisgreinanna eru undan-
þegnar gjaldinu, varðar þessi þáttur sér-
Framhald á bls. 23