Morgunblaðið - 23.05.1984, Blaðsíða 8

56
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 23. MAÍ 1984
Eðlilegt að hverfa frá
ríkisverndaðri einokun
— eftir Geir H. Haarde
Hér fer á eftir erindi, sem
Geir H. Haarde flutti á ráð-
stefnu Stjórnunarfélags ís-
lands fyrir skömmu um
einkarekstur og opinberan
rekstur.
Alls staðar í nálægum löndum
velta menn fyrir sér í vaxandi
mæli spurningum er varða stærð
og umfang ríkisrekstrar og verk-
efnaskiptingu ríkis, sveitarfélaga
og einkaaðila. Þessi umfjöllun er
einnig vel þekkt hér á landi þar
sem mikill áhugi hefur vaknað
fyrir sölu ríkisfyrirtækja og til-
flutningi verkefna frá ríki til ann-
arra aðila.
Það er því tímabært framtak
hjá Stjórnunarfélagi íslands að
efna í dag til ráðstefnu um efnið
„Einkarekstur — Opinber rekst-
ur“ og reyna að kryfja þetta efni,
sem löngum hefur verið tilefni
deilna, til mergjar út frá hagræn-
um og viðskiptalegum sjónarmið-
um.
Ég hef hugsað mér að fjalla
nokkuð almennt um þetta um-
ræðuefni og nokkur þau sjónarmið
sem helst koma til álita þegar
fjallað er um mismunandi eign-
arhaldsform í atvinnurekstri og
verkefnaskiptingu milli opinberra
og einkaaðiia.
Afstaða manna til aðildar ríkis-
valdsins af atvinnulífi og fyrir-
tækjarekstri hefur löngum valdið
deilum og jafnvel skipt mönnum í
stjórnmálaflokka hér á landi sem
annars staðar. Ugglaust er upphaf
þessara deilna að rekja til þeirrar
kenningar Karls Marx að einka-
eign á framleiðslutækjum væri
forsenda arðráns manns á manni í
skipulagi séreignar og markaðs-
kerfis, kapitalisma. Því vær það
forsenda fyrir arðránslausu sam-
félagi sósialismans að útiloka sér-
eignarréttinn og breyta um eign-
arhald á framleiðslutækjunum,
þ.e. hverfa frá séreignarskipulag-
inu yfir í skipulag sameignar,
ríkiseignar.
Þessi fræði eru flestum vel kunn
en þau birtast okkur í dag í því að
flestir þeir sem vitandi eða óafvit-
andi rekja hugmyndalegan grund-
völl sinn til marxismans eru
talsmenn ríkiseignar og ríkisaf-
skipta af atvinnulífi, þótt hin upp-
haflegu tengsl við „arðránið" séu
mörgum óljós.
Andstæðingar og stuðnings-
menn ríkisrekstrar hafa löngum
deilt á íslandi, þótt menn deili
ekki lengur að marki um það
hvernig rekstrarform í atvinnulíf-
inu tengjast gerð og uppbyggingu
þjóðfélags okkar eða hvort afnema
skuli hinn stjórnarskrárverndaða
eignarrétt.
Markaðskerfi og
miðstjórnarkerfi
Nú er það þannig að um fræði-
lega yfirburði hins svonefnda
markaðskerfis yfir hið miðstýrða
hagkerfi er ekki lengur deilt.
Þeirri deilu Jauk á síðum
hagfræðitímaritanna fyrir nokkr-
um áratugum þegar síðustu
málsvarar miðstjórnarkerfisins
játuðu sig í raun sigraða. Meðal
almennings og stjórnmálamanna
á Vesturlöndum hafði miðstjórn-
arkerfið þó beðið ósigur löngu
fyrr, þegar afleiðingar þessa kerf-
is í því ríki, þar sem það var fyrst
skipulega upp tekið, Sovétríkjun-
um, komu í ljós með ruddalegum
hætti.
En segja má að með haglíkani
pólska sósíalistans og hagfræð-
ingsins Oscars Lange 1936 hafi
andstæðingar markaðskerfisins í
raun lagt árar í bát. í líkani Lang-
es var það að vísu svo að fyrirtæk-
in voru formlega í eigu hins opin-
bera, en stjórnendum þeirra var
uppálagt að haga sér við rekstur-
inn eins og um einkafyrirtæki í
samkeppni við önnur slík á mark-
aði væri að ræða? Eftirlíkingin er
aðdáun í sinni einlægustu mynd,
var einhvern tíma sagt. Það sem
átti að sanna yfirburði hins mið-
stýrða hagkerfis yfir markaðs-
kerfinu gerði hið gagnstæða og
sigur Langes yfir talsmönnum
markaðarins breyttist í fræði-
legan Pyrrhosarsigur.
Því nefni éj? þetta hér að mikil-
vægt einkenni á markaðskerfinu
er einmitt séreignarskipulagið,
þar sem einkaeignarhaldi fylgja
yfirráð yfir eignum þ.m.t.
framleiðslutækjum og afurðum
þeirra eftir almennum reglum,
sem samfélagið setur. Og það er
svo, að þeir menn á Vesturlöndum,
sem aðhyllast þjóðnýtingu og
ríkisrekstur innan þess ramma
sem vestrænt lýðræði og mark-
aðskerfi setur, ætlast til þess að
ríkisfyrirtækin starfi sem einka-
fyrirtæki væru. Þau eiga að starfa
eftir sömu markmiðum, hámarka
hagnað sinn o.s.frv. Þetta var t.d.
sérstaklega tekið fram þegar rík-
isstjórn Mitterrands í Frakkandi
þjóðnýtti banka og stórfyrirtæki
eftir kosningarnar þar í landi
1981.
Eini munurinn á ríkis- og einka-
fyrirtækjum ef þau eru eins rekin
er þá sá að í hinum fyrrnefndu er
það ríkið sem eigandi, sem ráð-
stafar hagnaðinum ef einhver
verður. Það er svo í sjálfu sér um-
deiit, eins og ég kem að á eftir,
hvort ríkisfyrirtæki séu jafnlíkleg
og önnur til að skila hagnaði. Það
er heldur ekki aðalatriðið. Aðalat-
riðið er það að talsmenn ríkis-
rekstrar hafa ekki lengur önnur
efnisrök en þau að með ríkis-
rekstri sé þó að minnsta kosti
tryggt að hagnaður af rekstri
fyrirtækja renni til ríkisins og sé
þar með hægt að dreifa til allra
landsins þegna í samræmi við
réttlætiskröfur. En einnig þessi
röksemd er haldlaus og stenst ekki
þegar nánar er að gáð, því ríkið
getur sem skattheimtuaðili náð í
þann hluta hagnaðarins sem það
kærir sig um og fært þannig milli
þegnanna að vild. Ríkisrekstur er
ekki nauðsynlegur í því skyni.
Aðild ríkisins að atvinnurekstri
er heldur engin forsenda fyrir
hinu svokallaða blandaða hag-
kerfi. „Blandan" felst ekki í því að
blanda saman rekstri ríkis og ein-
staklinga, eins og ýmsir halda.
Þvert á móti þá er með blönduðu
hagkerfi aðeins átt við mismikil
inngrip hins opinbera, oftast með
óbeinum efnahagsaðgerðum, í
þann almenna ramma efnahags-
lífsins sem fyrirtæki starfa innan
og þau starfsskilyrði sem þeim eru
búin. „Blandan" er því milli hag-
kerfis með sáralitlum eða engum
opinberum afskiptum af efna-
hagslífinu og hagkerfis þar sem
ríkið tekur allar meiriháttar efna-
hagsákvarðanir. Stuðningsmenn
blandaðs hagkerfis geta því með
góðri samvisku gert það sjálfstætt
upp við sig hvort þeir vilja ríkis-
rekstur með öðrum rekstri eða
ekki. Þeir þurfa ekki að halda að í
slíku hagkerfi eigi hluti af fyrir-
tækjum að vera í ríkiseign.
En hvers vegna hafa stuðn-
ingsmenn ríkisrekstrar viljað að
slík fyrirtæki starfi eins og einka-
fyrirtæki og séu rekin eftir sömu
rekstrarlögmálum og þau? Ástæð-
an er augljós þótt hún sé mörgum
þungbær: Með hvatningakerfi
einkarekstrarins verður rekstur-
inn hagkvæmastur, meira er
framleitt með minni tilkostnaði,
hagnaður hámarkast, óháð þvi
hvað síðan er gert við hann. Hið
alkunna dæmi um þetta kemur úr
sovéskum landbúnaði þar sem
einkabúskapur er stundaður á ör-
litlum hluta alls ræktanlegs lands
en afraksturinn er talinn nema
allt að þriðjungi allrar landbúnað-
arframleiðslunnar. Svo mikil eru
áhrifin á afköst þegar fólkið fær
sjálft beint að njóta árangurs erf-
iðis síns að með ólíkindum er. Og
þetta dæmi er frá Sovétríkjunum,
þar sem ríkisreksturinn og mið-
stjórnarkerfið eru allsráðandi.
Það sjónarmið, að í ríkisreksti
megi ekki vænta sömu hagkvæmni
og í einkarekstri, hafa hinir vitr-
ari stuðningsmenn ríkisrekstrar
viðurkennt í framkvæmd eins og
ég vék að aðan, með því að uppá-
leggja ríkisfyrirtækjum að starfa
eins og þau væru einkafyrirtæki.
Ég las fyrir skömmu frásogn í
erlendu blaði af fyrsta kínverska
smábóndanum sem heimilaö hafði
verið að eignast eigin bíl. Þessi
bóndi, sem reyndar var kona,
hafði hagnast svo vel á búskap
sinum, sem hún bar sjálf ábyrgð á

Geir II. Haarde
og rak fyrir eigin reikning, að yf-
irvöld töldu sjálfsagt að heimila
henni að kaupa lítinn innfluttan
bíl frá Japan. Ég sagði áðan að
eftirlíkingin væri aðdáun í sinni
einlægustu mynd. Þau skref sem
Kínverjar og ekki síður sumar
þjóðir Austur-Evrópu hafa tekið
til að innleiða markaðslæga hugs-
un og efnahagsleg hvatningakerfi
eru kannski sú stærsta viðurkenn-
ing sem markaðskerfinu og sér-
eignarskipulaginu hefur hlotnast.
Ákvörðunarvald og
ábyrgð fari saman
Ég hef nú vikið að nokkrum at-
riðum, sem e.t.v. snerta meira
fræðilegar hliöar þessa máls en
þann raunveruleika sem að okkur
snýr hér á landi nú um stundir.
Ég hef þegar komist að þeirri
niðurstöðu að ekkert réttlæti
ríkisrekstur á fræðilegum grund-
velli, hvorki hagkvæmnissjónar-
mið né sjónarmið um sanngjarna
dreifingu hagnaðar, og að ríkis-
rekstur sé heldur ekki nauðsynleg-
ur þáttur í hinu blandaða hag-
kerfi.
Nú er rétt að víkja að hlutum
sem ekki eiga skylt við fræðileg
efni og þá fer viðfangsefnið mjög
að færast á kunnugar slóðir hér á
okkar heimavígstöðvum.
Sannleikurinn er nefnilega sá
að til ríkisrekstrar á íslandi hefur
sjaldnast verið stofnað af hug-
myndafræðilegum ástæðum, held-
ur miklu fremur af praktískum
ástæðum og oftast þeirri einni að
ríkið hefur haft yfir að ráða fjár-
magni, skattpeningum eða lánsfé,
í þeim mæli, sem aðra hefur skort
er til viðkomandi atvinnurekstrar
hafa viljað stofna.
Þetta þekkja allir hér inni. Og
sömuleiðis það, að í þjóðfélagi
smæðarinnar og návígisins hafa
stjórnmálamenn átt mjög erfitt
með að standast þýsting í þessa
veru og ásælni í opinbert fé í
formi ríkisaðildar að fyrirtækjum.
beinnar eða óbeinnar. Sumir
stjórnmálamenn hafa raunar þá
bjargföstu trú að það sé „skylda"
ríkisins að taka þátt í fjárfrekum
fyrirtækjum, þó ekki væri nema
til að koma í veg fyrir erlenda að-
ild að þeim. Þessi skoðun á að
sjálfsögðu meira skylt við hjátrú
eða önnur frumstæð trúarbrögð
en efnahags-, atvinnumál eða
viðskipti. Þá áhættu sem fjárfrek-
um rekstri, t.d. stóriðju, getur
fylgt á auðvitað miklu fremur að
minnka með samstarfi við erlenda
eignaraðila en að velta henni yfir
á íslenska skattgreiðendur.
En hvað þýðir það á íslandi þeg-
ar ríkið tekur að sér að reka fyrir-
tæki eða eiga hlutdeild í atvinnu-
rekstri? Hver er „ríkið" í þessu
tilfelli? í flestum tilfellum eru það
embættismenn í ráðuneytum sem
gegna hlutverki „ríkisins", en
stundum menn í stjórnum, til-
nefndir af ráðherrum eða kjörnir
af Alþingi. Allir vita að við val í
slíkar stjórnir er ekki alltaf farið
eftir faglegum sjónarmiðum.
Öllum hlýtur að vera ljóst að
önnum kafnir stjórnmálamenn og
embættismenn hafa hvorki tíma
né tök og oft ekki þekkingu til að
setja sig inn í eða fylgjast með
daglegum rekstri fyrirtækja ríkis-
ins. Þeim mun meiri vandi hvílir á
herðum stjórnenda þessara fyrir-
tækja, sem í flestum tilfellum eru
opinberir starfsmenn ráðnir af
stjórnmálamönnum, sem búa
hvorki við sömu efnalegu hvatn-
ingu og starfsbræður þeirra i
einkarekstri né sambærilegt
markaðshald. Því annað hvort eru
fyrirtækin sem þeir stjórna einok-
unarfyrirtæki (Áburðarverk-
smiðjan, Ríkisútvarpið, Póstur og
sími o.s.frv.) eða þau geta hlaupið
undir verndarvæng ríkiskassans
og notið þar ásjár ef á bjátar í
samkeppni á markaðnum (Lands-
smiðjan, Siglósíld, Skipaútgerðin
o.s.frv.) eða þá að þeim eru með
lögum eða í framkvæmd tryggð
forréttindi umfram önnur fyrir-
tæki eins og ýmis dæmi eru um.
Lendi slík fyrirtæki í vanda sem
daglegir stjórnendur ráða ekki við
kemur til kasta embættismanna
og stjórnmálamanna.
Þeir sem þekkja til stjórnmála
vita um þá tilhneigingu til stund-
arávinnings sem starfi stjórn-
málamannsins fylgir.
Þeim hættir mörgum til að falla
fyrir pólitískum freistingum. Og á
sama hátt og það er rangt að ota
áfengi að þeim sem eru veikir
fyrir víni, er rangt að ota pólitísk-
um freistingum að- stjórnmála-
mönnum. M.a. þess vegna er rangt
að fela þeim rekstur fyrirtækja,
alveg eins og það er rangt að fela
þeim forsjá peningastofnana.
í rekstri fyrirtækja þarf oft að
hafa skjót viðbrögð og taka
ákvarðanir í flýti. Slík vinnubrögð
eru ekki eiginleg stjornkerfinu,
þar sem sjónarmið óskyld rekstri
koma við sögu, pólitískir ráða-
menn koma og fara og enginn get-
ur tekið á sig raunverulega rekstr-
arábyrgð. I einkafyrirtæki ber
stjórnandi ábyrgð gagnvart stjórn
og eigendum. í ríkisrekstri, ég tala
nú ekki um í rekstri sem ráðuneyti
eru beint með aðild að, er mun
óljósara hvar hin endanlega
rekstrarábyrgð liggur.
En það er auðvitað lykilatriði,
bæði í rekstri fyrirtækja og í fjár-
málum ríkisins, að saman fari
ákvörðunarvald og ábyrgð á af-
leiðingum þeirra ákvarðana, sem
teknar eru. Við höfum hér á ís-
landi því miður allt of mörg dæmi
um það hvernig farið getur þegar
þetta tvennt fer ekki saman.
Hér ber því allt að sama brunni
og í hinni fræðilegu umfjöllun hér
að framan. Pólitísk stjórnsýsla og
rekstur fyrirtækja eru ólík svið og
á ekki að blanda saman, þótt
reynsla úr öðru sé oftast gagnleg í
hinu. Ef menn ætla að reka at-
vinnufyrirtæki eiga þeir að fara út
í viðskiptalífið en ekki út í stjórn-
mál. Og ef menn eru í stjórnmál-
um eiga þeir ekki að þurfa að vas-
ast í rekstri opinberra fyrirtækja.
Ég ætla ekki lengra út á þann
hála ís að fjalla um veikleika hins
íslenska stjórnkerfis, þegar kemur
að rekstri fyrirtækja eða ræða um
einstök ríkisfyrirtæki, þótt þar
séu umræðuefnin næg. Ég vil í því
sambandi aðeins vísa mönnum á
ítarlega grein prófessors Árna
Vilhjálmssonar í 1. hefti tímarits-
ins Frelsisins 1983 um samdrátt
ríkisins, en í þeirri grein er einnig
vitnað til yfirlitserindis Höskuld-
ar Jónssonar, ráðuneytisstjóra,
um sama efni sem birt var í Mbl.
23. jan. 1982.
Tvíþætt verkefni
Að öllu þessu sögðu kem ég þá
að því sem eflaust verður megin-
efni þessarar ráðstefnu það sem
eftir er dagsins. Hvaða breytingar
eru æskilegar í þessum efnum á
íslandi í dag?
Ég hygg að við stöndum frammi
fyrir tvenns konar verkefnum á
því sviði sem hér um ræðir. Annað
verkefnið er að draga eins og auð-
ið er úr aðild ríkisins að almenn-
um atvinnurekstri, þ.m.t. banka-
starfsemi, ekki síst þar sem um er
að ræða beina samkeppni við
einkafyrirtæki. Um þetta tel ég að
sé í raun og veru lítill pólitískur
ágreiningur á íslandi í dag. Það
hefur t.d. komið í ljós í þeim und-
irtektum sem hugmyndir fjár-
málaráðherra um sölu ríkisfyrir-
tækja hafa hlotið, og þeim stuðn-
ingi sem frumvarp um sölu Lag-
metisiðjunnar Siglósíldar hefur
hlotið á Alþingi. Alþýðubanda-
lagsmenn hafa einir lagst gegn því
máli.
Hitt verkefnið er nýstárlegra og
því eflaust umdeildara, en það
snýr að endurskilgreiningu á þvi
hvað sé eðlilegt verksvið ríkis-
valdsins og hvort hagkvæmt geti
verið að fela einstaklingum og fy-
rirtækjum einhver þau verkefni
sem ríkið annast nú, t.d. á sviði
heilbrigðis- og menntamála. Hér
kemur einnig við sögu endurmat á
því hvaða þjónustu sé eðliiegt að
ríkið greiði og hvort verið geti
eðlilegt að auka þátttöku einstakl-
inga í margháttaðri þjónustu sem
nú er veitt við vægu eða engu
gjaldi.
Hér er vissulega meiri háttar
mál á ferðinni en mín skoðun er
sú, að ekki sé bara eðlilegt vegna
hagkvæmnissjónarmiða að halda
inn á þessa braut, heldur óhjá-
kvæmilegt ef takast á að ná var-
anlegum tökum á fjármálum ríkis
og þjóðarbús.
Nú er það auðvitað svo að engin
ein eða endanleg skilgreining er til
á því hvað sé eðlilegt verksvið
opinberra aðila. Sum sveitarfélög
annast t.d. sorphirðu sjálf á með-
an önnur bjóða hana út til einka-
fyrirtækja með síst lakari árangri.
Óg alkunna er að útboð á ýmsum
verkum ríkisstofnana hafa skilað
mjög góðum árangri í lægri kostn-
aði.
Þetta viðfangsefni, þetta endur-
mat, er ein af þeim stóru skipu-
lagsbreytingum sem takast veður
á við í íslenskum þjóðarbúskap og
ríkisfiármálum á næstu misser-
um. I nágrannalöndum okkar er
víða tekist á við þetta viðfangs-
efni, „prívatiseringu", eins og það
er kallað, af mikilum krafti. Og
það er fróðleg staðreynd og raunar
engin tilviljun að í Noregi skuli
það einmitt vera ráðuneyti neyt-
endamála, sem hefur forystu um
þetta mál. Það segir óneitanlega
nokkra sögu.
í þessum málum öllum er um
það að ræða að ríkið hefur tekið að
sér víðtækt tekjudreifingarhlut-
verk. Það skattleggur þegnana
með annarri hendinni en greiðir
fyrir þá ýmsa þjónustu með hinni.
Allar spurningar um réttlæti
þessarar tekjudreifingar eru háð-
ar gildismati og verður því ekki
svarað með útreikningum og hag-
rannsóknum einum saman. En
óneitanlega vakna ýmsar fróðleg-
ar spurningar þegar mál þessi eru
krufin.
Hver er skattborgarinn, sem
látinn er greiða hina opinberu