Morgunblaðið - 22.03.1988, Side 60

Morgunblaðið - 22.03.1988, Side 60
60 MORGUNBLAÐIÐ, ÞRIÐJUDAGUR 22. MARZ 1988 Þjóðfundur: Stjórnlagaþing um nýja stj órnarskrá Jómfrúræða Jóns Braga Bjarnasonar Jón Bragi Bjarnason (A/Rvk) mælti fyrir frumvarpi til laga um þjóðfund um nýja stjórnar- skrá síðastliðinn þriðjudag. Framsaga hans fer í heild hér á eftir: „Mér er það mikill heiður að í fyrsta skipti sem ég tek til máls á hinu háa Alþingi skuli ég fá að tala um stjómarskrá lýðveldisins íslands. Ég mæli hér fyrir frum- varpi um þjóðfund um nýja stjómar- skrá. Síðast var þjóðfundur um stjómarskrá fyrir Island haldinn árið 1851 og var þeim fundi slitið án þess að viðunandi niðurstaða fengist, eins og alkunna er. Þessu mótmælti Jón Sigurðsson forseti einarðlega og aðrir þjóðkjörnir full- trúar, eins og þingheimur er minnt- ur á daglega með því stóra mál- verki, sem hangir hér í forsal al- þingishússins. Þannig mistókst okkur á miðri síðustu öld að ná fram hugmyndum okkar um stjórn- arskrá fyrir Island og enn hefur ekki verið gengið í það verk af fullri einurð og á þann hátt sem sæmir þessari frelsiselskandi þjóð. Að vísu hafa nefndir á vegum Al- þingis unnið í rúmlega 40 ár að endurskoðun stjómarskrárinnar í þeim tilgangi að færa þjóðinni nýja stjómarskrá. Svo virðist sem Al- þingi telji sig þar í hlutverki kon- ungs, sem á sínum tíma færði þjóð- inni stjómarskrá, sem rómuð er í ljóðum. í slíkri afstöðu felst lítils- virðing á hugmyndum nútímafólks um uppruna valds og um hlutverk þjóðkjörinna þinga í nútímanum. Það er auðvitað ekki hlutverk Al- þingis að færa þjóðinni nýja stjóm- arskrá, eins og útlendur einvalds- konungur forðum, þó svo að núver- andi stjómarskrá mæli svo fyrir. Það er þjóðin sjálf, sem á að velja sér stjómarskrá. Með henni ákveður hún hvers konar stjómarfar hún vill hafa og hvaða grundvallaireglur eigi að gilda í samfélaginu. Á sama hátt og það er hlutverk Alþingis að setja þegnunum reglur er það hlutverk þegnanna að setja Alþingi reglur. Þetta gerir þjóðin með því að kjósa til sérstaks stjórnlaga- þings, hér nefnt þjóðfundur, sem hefur einungis það hlutverk að semja stjómarskrá, sem síðan yrði lögð undir dóm kjósenda með bein- um hætti í þjóðaratkvæðagreiðslu. Stjómarskrá kallast lög sem geyma meginákvæði um stjómskip- an ríkisins og réttindi og skyldur þegnanna. í lýðræðisríkjum gilda sérstakar reglur um setningu þeirra sem miða að því að betur sé til vandað en almennra laga og að góð eining sé um þau meðal þegnanna, enda er stjómarskrá ætlað varan- legt gildi. Efni'flestra stjómarskráa lýtur einkum að tvennu: Stjóm- skipulagi ríkisins og afstöðu ein- staklinga til samfélagsins. Stjómarskrár í nútímaskilningi eiga rætur að rekja til miðalda. Þá var almennt litið svo á að lögin sameinuðu landsfólkið í félagsskap af ýmsu tagi: Gildi, þorp og önnur sveitarfélög, bæi og svo samfélög sem náðu yfir víðuáttumikil svæði og lutu konungi. Hin síðastnefndu eru einna helst sambærileg við ríki nútímans. Þegar nálgaðist hámiðaldir tók það viðhorf að ryðjá sér til rúms að konungur gæti sett lög að eigin viljavog án samráðs við landsfólkið. Til gmndvallar lá sú hugmynd sem rekja má til Rómarréttar að kon- ungur væri alvaldur og óbundinn af lögum. Þessari skoðun óx ásmeg- in þegar á leið uns hún náði mjög almennri viðurkenningu á 17. og 18. öld þegar einveldisskipan komst á víða í Evrópu. En andstæðingar einveldis leituð- ust við að tryggja fom lýðréttindi með því að skrá þau í einn bálk. Enn fremur voru festar á bók þær grundvallarreglur sem þjóðfélagið skyldi almennt lúta. Hér var farið inn á þá braut að bókfesta samfellt regluverk þar sem kveðið væri á um réttarstöðu landsfólksins og stjómskipan samfélagsins. Með þessu var hafínn nýr áfangi í stjóm- skipunarsögunni. I stjómmála- og trúarbragða- átökum í Englandi á fyrri hluta 17. aldar tóku minnihlutahópar sig upp og hófu landnám í Norður-Ameríku, e.t.v. af svipuðum ástæðum og við sem byggjum þetta land fluttum út til Islands átta öldum áður. Landnemamir fluttu með sér fomar frelsishugmyndir sem þeir töldu best tryggðar í samfelldum stjómlögum ejns og Englendingar höfðu reynt. Ibúar hinna einstöku nýlenduríkja settu sér slík lög — stjómarskrár — þar sem kveðið var á um meginatriði stjómskipunar- innar og ákvæði sett til að tryggja réttindi þegnanna, einkum gegn alræði löggjafans. Réttindi manna voru þó stundum bókfest í sérstök- um réttindaskrám og er sú frægust sem Virginíumenn samþykktu 12. júní 1776. Var hún m.a. fyrirmynd mannréttindayfírlýsingar Frakka 1789. Stjómarskrár einstakra ný- lenduríkja — og þá ekki síst stjóm- arskrá Bandaríkjamanna 1789 — urðu síðan fyrirmynd stjómarskrár Frakka 1791, en eftir henni voru sniðnar flestar stjómarskrár Evr- ópu á 19. öld. Þannig skiluðu Bandaríkjamenn Evrópu hinum foma arfi. Stjórnarskrá um hin sérstöku málefni íslands frá 5. janúar 1874 var sniðin eftir grundvallarlögum Dana frá 5. júní 1849. Helsta fyrir- mynd þeirra var stjómarskrá Belgíu frá 1831 sem átti rót að rekja til frönsku stjórnarskrárinnar 1791. Þannig á hún rætur í andófí gegn einveldinu á 18. og 19. öld og setur það svipmót á hana. Það var raun- ar einvaldskonungur sem gaf Is- lendingum hana yaf ftjálsu full- veldi" án þess að Islendingar ættu neitt atkvæði þar um. Þessari stjómarskrá var breytt með stjómskipunarlögum nr. 16/1903 þegar komið var á heima- stjóm, embætti innlends ráðherra stofnað og stjórnarráðið flutt frá Kaupmannahöfn til Reykjavíkur. Aftur var stjómarskránni breytt með stjómskipunarlögum nr. 12/1915 en aðalatriði þeirra breyt- inga voru rýmkun kosningaréttar — m.a. það að konur fengu kosninga- rétt. Með sambandslögunum frá 1. desember 1918 varð sú breyting á réttarstöðu íslands að setja varð nýja stjómarskrá. Henni — stjóm- arskrá konungsríkisins Islands nr. 9/1920 — var breytt með stjóm- skipunarlögum nr. 22/1934 og nr. 78/1942 sem bæði lutu að lagfær- ingu á kjördæmaskipan og kosn- ingafyrirkomulagi. Enn var gerð á henni breyting með stjómskipunar- lögum nr. 97/1942, þar sem heimil- að var að gera þær breytingar á stjómarskránni sem leiddu af sam- bandsslitum við Dani og stofnun lýðveldis með sérstökum hætti. Var lýðveldisstjórnarskráir. sett á grundvelli þessara laga. Við lýðveldisstofnunina 17. júní 1944 var samþykkt ný stjómarskrá nr. 33/1944. ekki voru aðrar breyt- ingar gerðar á stjómarskrá kon- ungsríkisins en þær sem beint leiddu af stofnun lýðveldisins. Stjómarskránni nr. 33/1944 hfur svo verið breytt þrisvar. með stjórn- skipunarlögum nr. 51/1959 þega nýskipan var gerð á kjördæmum landsins — þeirri sem enn stendur —, stjómskipunarlögum nr. 9/1968, er kosningaaldur var lækkaður í tuttugu og fímm ára, búseta felld niður sem skilyrði fyrir kosninga- rétti, og stjómskipunarlögum nr. 65/1984 um fjölgun þingmanna, lækkun kosningaaldurs og kjör- gengi. Þegar breytingar hafa verið gerðar á íslensku stjómarskránni hefur umræðan snúist mest um ein- stök atriði, einkum um kosningafyr- irkomulag og kjördæmaskipan. Oft- ast hefur kveðið mest að alþingis- mönnum og öðmm fulltrúum stjórn- málaflokkanna, sem eiga þar beinna hagsmuna að gæta umfram aðra menn. Þessi umræða virðist öll hafa byijað á skökkum stað og verið miðuð við rangar forsendur; svo virðist að nær hefði verið að spyija um grundvallaratriðin sjálf: hver er eðlileg skipan íslenskra stjóm- laga? Við hvað þarf hún að miðast? Hvaða atriði skipta þar mestu máli? Vart er ofmælt þótt sagt sé að grundvallarumræða um skipan íslenskrar stjómarskrár hafi raunar aldrei farið fram. Hvemig er stjórnarskrá íslenska lýðveldisins til komin? Að megin- stofni tjl stafar hún frá þeim tíma, þegar ísland var í ríkjasambandi við Danmörku og Danakonungur fór hér með völd þjóðhöfðingja. , Danakonungar höfðu þá um aldir ákveðið stjómskipan Islands sem og Danmerkur sjálfrar. Einveldi konungs lauk í Danmörku árið 1849. Hins vegar lauk einveldi kon- ungs á íslandi raunverulega ekki fyrr en 1874. Þegar íslendingar höfnuðu uppkasti Dana að stjómar- skipan fyrir hönd íslands á þjóð- fundinum 1851, framlengdist ein- veldi konungs hér á landi. Það var því Danakonungur sem setti íslandi stjómarskrá 1874; við tókum við henni úr konungs hendi. Eins og nærri má geta var sú stjóm- arskrá alls ekki samin út frá íslenskum sjónarmiðum og hags- munum fyrst og fremst, þótt þar væri tekið nokkurt tillit til ýmissa þeirra atriða sem deilum höfðu vald- ið með Islendingum og Dönum fram að þeim tíma um stöðu Islands í danska ríkinu. Þessi stjórnarskrá var fyrst og fremst samin út frá dönskum hagsmunum með það fyr- ir augum að tryggja áframhaldandi samband landanna um ófyrirsjáan- lega framtíð. Og grundvallaratriði hennar fjallaði um stöðu konungs sem erfðaþjóðhöfðingja á Islandi. Svo fór sem alkunna er, að sam- bandi íslands og Danmerkur var að fullu slitið 1944, þótt þau sam- bandsslit yrðu með talsvert öðrum hætti en búist hafði verið við. Að- stæður voru þá þannig að lítill tími gafst til þess að heQa grundvalla- rumræður um gerð og innihald íslenskrar stjórnarskrár sem tæki mið af óskum og þörfum þjóðarinn- ar sjálfrar og miðuð væri við gjör- breyttar aðstæður, m.a. stöðu íslensks þjóðhöfðingja, er forseti kom í stað konungs. Auðvitað voru breytingar gerðar á íslensku stjómarskránni, en þær voru aðeins hugsaðar til bráða- birgða þar til betra tóm gæfist til þess að undirbúa nýja stjórnarskrá frá grunni. Fæstum hefur þá til hugar komið að þessi umbreytta bráðabirgðastjómarskrá mundi gilda jafnlengi og raun ber vitni. Þetta ber að harma. Við hljótum Morogunblaðið/Ól.K.M. Jón Bragi Bjarnason. að geta ætlað okkur tíma til þess að setjast niður til grundvallarum- ræðna um íslenska stjómarskrá út frá því sjónarmiði, hvem veg íslensk þjóð best hyggur sér fært að skipa meginatriðum stjórnskipunar sinnar. Og mér fínnst vafalaust að fyrri reynsla hafi kennt okkur, að atriði eins og kosningafyrirkomulag og kjördæmaskipan séu betur kom- in í almennum lögum en stjórnar- skránni, nema aðeins í aðalatriðum, svo að við neyðumst ekki til þess á tiltölulega fárra ára fresti að endur- skoða og breyta stjómarskránni. Stjómarskrá lýðræðisríkis er ekkert einnar nætur tjald. Henni er ætlað að lýsa veigamiklum þátt- um í hugarfari, lífsskoðunum og markmiðum þjóðar; hver hún telur meginréttindi sín og skyldur; hvem- ig hún telur sig best mega búa í sátt og samlyndi og með hvaða hætti samstjóm sé best borgið; m.ö.o. vitnar hún um það á hvern veg þjóð vill lifa lífí sínu sem þjóð. Rökstuðnings fyrir breytingum á stjómarskránni má helst leita í tvennu. Annars vegar í almennum rökum þess efnis að aðstæður séu nú allt aðrar en þegar stjórnarskrá- in var sett og hún hæfí okkur því ekki í heild við núverandi aðstæð- ur, en hins vegar í afmarkaðri rök- um þess efnis að við búum nú við sérstök vandamál og úrlausnarefni sem stjómarskráin nái ekki til. Þetta hvort tveggja á við um báða höfuðþætti stjórnarskrárinn- ar, þ.e. stjómskipulag ríkisins og afstöðu einstaklinga til samfélags- ins. Eins og áður var getið, er það eina mikilsverða breytingin á stjómarskrá okkar allt frá upphafí, að 1944 var þjóðkjörinn forseti sett- ur í stað erfðakonungs. Þótt þessi grundvallarbreyting á stjórnar- skránni hafí verið svona einföld í sniðum og svo farsæl sem raun ber vitni, er það einkum hún sem ræður því að stjómarskráin er nú í heild úrelt. Stjómarskráin 1874 afmark- aði valdstofnanir okkar gagnvart stöðugu veldi konungs, og miðaði að því að skapa jafnvægi milli þess- ara valda. Þegar konungur er tek- inn burt og í stað hans settur vald- laus forseti sem aðeins situr skamman tíma er þessu jafnvægi raskað, og þar sem því valdi sem konungur hafði um langan aldur er ekki fundinn staður eða forsvar hefur það dreifst án skipulags, umhugsunar eða ábyrgðar. I þessu er að fínna rótina að því sem menn hafa oft kvartað um hjá okkur — að framkvæmdavaldið sé of veikt. Hvarf konungsvaldsins hefur valdið því að þingið, sem upphaflega átti að veita framkvæmdum aðhald, hefur í raun yfírtekið framkvæmda- hlutverkið, svo illa sem það er til þess fallið að allri gerð. Þegar sá formlegi aðskilnaður valdþáttanna þriggja, sem mælt er fyrir um í stjórnarskránni 1944, styðst ekki lengur við raunverulegar aðstæður, er borin von að ákvæðin virki eins og til er ætlast. Þegar enginn einn sterkur aðili er í forsvari, eins og hlýtur að vera með nýsjálfstæðum ríkjum, er nánast óhjákvæmilegt að hin fjölmenna löggjafarsam- kunda hrifsi til sín framkvæmda- valdið sem áður var sjálfstætt. Lög- gjafanum hefur reynst framkvæmd og valdið sem henni fylgir svo heill- andi að hann er nánast með öllu horfínn frá störfum að þeim efnum sem hann á í eðli sína að gegna og honum eru falin í stjórnar- skránni. Ákaflega lítið fer fyrir al- mennum löggjafarstörfum þingsins. Það fjallar nánast einvörðungu um framkvæmdir og rekstur ríkisins og gleymist þá oft að sérhver ný- mæli í framkvæmd, hvort heldur er í umfangi eða aðferðum, eru íþyngj- andi fyrir borgarana. Eftirlits- og aðhaldshlutverk þingsins eru þann- ig líka horfín og enginn hefur tekið við þeim. Þetta hefur gerst þannig að framkvæmdavaldið — eða öllu heldur framkvæmdin og nauðsyn hennar — hafa yfírtekið löggjafar- samkunduna, svo að segja má að okkur skorti nú aðhaldssaman lög- gjafa fremur en sterkt fram- kvæmdavald. Þó er það líka á sinn hátt rétt að framkvæmdavaldið er veikt og þá einmitt af því að það er svo mjög í höndum löggjafans. Það gefur augaleið að sextíu og þriggja manna samkoma væri illa fallin til framkvæmdastjómar, jafnvel þótt menn væru til hennar valdir með sérstöku tilliti til kunnáttu. Þegar menn eru valdir til samkundunnar vegna þess að þeir njóta ótiltekinn- ar lýðhylli er lítil von til þess að þeir kunni sérstaklega til fram- kvæmda en mikil hætta á því að þeir noti framkvæmdir og vald sitt yfír þeim til að auka lýðhylli sína. Herra forseti. Af þessum ástæð- um og öðrum virðist auðsýnt að grundvallarbreytinga er þörf á stjómarskrá lýðveldisins íslands. Skilgreina þarf frá grunni um- fang og aðgreiningu valdaþáttanna þriggja, löggjafarvalds, fram- kvæmdavalds og dómsvalds, þar sem skýrt er kveðið á um það gagn- kvæma eftirlit og aðhald, sem þeir eiga að hafa hver með öðmm. í þessu fælist væntanlega einnig end- urskoðun á hlutverki forseta lýð- veldisins. Ymsa aðra þætti stjórn- skipunar og afstöðu þegnanna til samfélags og ríkis er brýnt að fjalla um á þjóðfundi og kveða á um í nýrri stjómarskrá. Læt ég hér nægja að nefna nokkra brýnustu og augljósustu þættina, svo sem starfshætti Alþingis og deildar- skiptingu þess; jafnræði þegnanna og almenn mannréttindi; hags- munaárekstra; þjóðaratkvæða- greiðslur og síðast en ekki síst breytingar eða viðbætur við stjóm- arskrána sjálfa og fmmkvæði þar um. Herra forseti. Okkur ber að end- urskoða frá gmnni þá bráðabirgða- stjórnarskrá, sem við nú búum við. Það er hvort tveggja í senn skuld okkar við fortíðina og skylda okkar við ókomna framtíð. En fyrst og síðast er skylt að þjóðin öll fái að taka þátt í því starfí, með því að kjósa til sérstaks stjómlagaþings, og með því að greiða atkvæði um stjómarskrártillögur slíks þings með beinum hætti í þjóðaratkvæða- greiðslu. Ég vil að lokum, herra forseti, þakka yður að leyfa mér að mæla fyrir þessu frumvarpi til laga hér í dag. Einnig vil ég þakka Guðmundi Einarssyni, fyrrverandi alþingis- manni, veitta aðstoð við undirbún- ing þessa frumvarps, en hann var fyrsti flutningsmaður er fmmvarp sama eðlis var áður flutt á tveimur þingum. Þá vil ég og geta þess að við undirbúning að máli þessu hefi ég að mestu stuðst við greinaflokk þann sem fylgir þessu fmmvarpi sem fylgiskjal og birtist í DV fyrri hluta ársins 1983 undir heitinu Um stjómskipun og stjórnarskrá. Grein- arnar vom birtar undir höfundar- heitinu Lýður, en að skrifunum stóðu Halldór Guðjónsson, Jónas Gíslason, Páll Skúlason, Vilhjálmur Ámason, Sigurður Líndal og Þórður Kristinsson.

x

Morgunblaðið

Direkte link

Hvis du vil linke til denne avis/magasin, skal du bruge disse links:

Link til denne avis/magasin: Morgunblaðið
https://timarit.is/publication/58

Link til dette eksemplar:

Link til denne side:

Link til denne artikel:

Venligst ikke link direkte til billeder eller PDfs på Timarit.is, da sådanne webadresser kan ændres uden advarsel. Brug venligst de angivne webadresser for at linke til sitet.