Morgunblaðið - 29.08.1992, Page 13

13
___________________MORGUNBLAÐIÐ LAUGARDAGUR 29. AGUST 1992_
Nokkrar athugasemdir við skrif
Jóns Steinars Gunnlaugssonar
eftir Jónas Haraldsson
Hinn 18. ágúst sl. birtist í blað-
inu grein eftir Jón Steinar Gunn-
laugsson hæstaréttarlögmann, þar
sem hann fjallar um álitsgerð Sig-
urðar Líndals lagaprófessors um
stjórnskipulegt gildi 3. gr. laga nr.
38/1990 um stjórn fiskveiða.
í grein sinni tekur Jón Steinar
undir skoðun Sigurðar Líndals í
meginatriðum, að framsal löggjaf-
ans á valdi til sjávarútvegsráðherra
til að ákvaða heildaraflann brjóti í
bága við 69. gr. stjórnarskrárinnar
og ólögfesta meginreglu í stjórnar-
farsrétti (lögmætisregluna, legalit-
etspincipet). Þá bendir Jón Steinar
á dóma Hæstaréttar í skattamál-
um, sem hann telur hafa fordæmis-
gildi varðandi þetta ágreiningsefni.
Þá fullyrðir Jón Steinar í grein
sinni, að beiti menn hlutlausum og
eðlilegum lagarökum (hans rök-
um?), þá komist menn að réttri
niðurstöðu, þ.e. að 3. gr. kvótalag-
anna brjóti í bága við lög. Á hinn
bóginn sé sá hængur á, að slík rök
dugi ekki dómstólunum, því þeir
iðki pólitíska lögfræði í mannrétt-
indamálum stjórnarskrárinnar og
dæmi vitlaust, enda rammskakkir
undir stjórnvöld. Þess vegna þurfi
alltaf að gefa út tvenns konar lög-
fræðiálit. Annars vegar með eðli-
legum og réttum lögfræðiskýring-
um. Hins vegar annað, sem segir
hvemig dómstólar muni dæma, þ.e.
vitlaust. Þess vegna varar Jón
Steinar við dómstólunum.
Ég hef tvær athugasemdir fram
að færa varðandi þessi skrif. í
fyrsta lagi tel ég engan vafa leika
á því, að niðurstaða Jóns Steinars
og Sigurðar Líndals er lögfræðilega
röng, eins og ég mun nefna hér á
eftir, til viðbótar því, sem segir í
minni fyrri grein í blaðinu hinn 13.
ágúst sl. í annan stað kastar Jón
Steinar slíkri rýrð á störf dómstól-
anna, sérstaklega Hæstaréttar, að
ekki er hægt að láta vera að fjalla
um þessi ummæli hans. Hef ég það
sterklega á tilfínningunni, að Jón
Steinar hafi hér notað tækifærið
fýrst og fremst til að hnýta í
Hæstarétt, varðandi dóma hans er
fjallað hafa um mannréttindaá-
kvæði stjómarskrárinnar. Má líta
á þessi ummæli hans, sem beint
framhald af gagnrýni hans í bók
hans „Deilt á dómarana“, sem hann
hefur síðan bætt við með nokkrum
tímaritsgreinum.
Lagaboð og lagastoð
Samkvæmt 69. gr. stjórnar-
skrárinnar þarf lagaboð, ef skerða
á atvinnufrelsi manna. Með orðinu
lagaboð er átt við, að í lagatexta
sé veitt heimild til skerðingar á
atvinnufrelsinu. Útfærslan á sjálfri
skerðingunni þarf ekki af laga-
nauðsyn að standa í sjálfum laga-
_____________Brids___________________
Umsjón Arnór Ragnarsson
Sumarbrids í Reykjavík
Minnt er á að framvegis verður
einnig spilað á föstudögum í Surn-
arbrids og hefst spilamennska í kvöld
kl. 19. Spilaður er Mitchell.
Fram til 12. september verður því
spilað á mánudögum (hefst kl. 19),
þriðjudögum (hefst kl. 19), fimmtu-
dögum (fyrsti riðill hefst kl. 17 og
síðasti riðill kl. 19), föstudögum (hefst
kl. 19) og laugardögum (hefst kl.
13.30).
Síðasti þriðjudagur var fjölsóttur
að venju. 44 pör mættu til leiks. Úr-
slit urðu (efstu pör);
Norður/suður
ÞórirLeifsson-ÓskarKarlsson 514
María Ásmundsd. - Steindór Ingimundarson 481
BjömTheodórsson-GísliHafliðason 478
Kjartan Jóhannsson - Jón Þór Daníelsson 461
MagnúsAspelund-SteingrimurJónasson 458
Jón ViðarJónmundsson - Eyjólfur Magnússon 445
Austur/vestur
Hallgrímur Hallgrimss. - Sveinn Sigurgeirss. 562
textanum, heldur venjulega falin
stjórnvaldi. Eingöngu er gerð sú
krafa að skerðingarheimildin sé
skýr og ótvíræð í lögum, hafi laga-
stoð. Mætti hér nefna fjölmarga
dóma þessu til stuðnings.
Stjórnlagafræðingar deila ekki
um það, að réttarlegt gildi 69. gr.
stjórnarskrárinnar sé lítið, nánast
stefnuyfirlýsing stjórnvalda, sbr.
Ólaf Jóhannesson í bók hans
Stjórnskipun íslands. Hann segir á
bls. 461: „í 69. gr. stjórnarskrár-
innar felst þó almenn stefnuyfirlýs-
ing stjórnarskrárgjafans. Sú
stefnuyfirlýsing getur skipt máli
við lögskýringu. Hún leiðir til þeirr-
ar túlkunarreglu, að í vafatilvikum
beri að telja líkur fyrir atvinnufrels-
inu.“ I sjálfu sér skipta umræður
um gildi þessarar greinar ekki
máli hér. Eftir sem áður stendur
eftir grundvallarreglan í stjórnarf-
arsrétti og áður gat og fyrir löngu
er venjuhelguð af dómafordæmum
um öll Norðurlönd.
Þessi regla, lögmætisreglan,
segir, að þær ákvarðanir stjórn-
valda, sem bjóði mönnum eitthvað
eða banni, takmarki frjálsræði eða
atvinnufrelsi, þurfi að eiga heimild
í lögum, eiga lagastoð. Því meira
og alvarlegra sem inngrip stjórn-
valda er í þessi réttindi borgar-
anna, því skýrari verði lagaheimild-
in að vera. Að öðrum kosti telst
vera um ólögmætt framsal valds
að ræða og ákvarðanir stjórnvalda
á grundvelli slíkra ófullnægjandi
ákvæða, eða skorts á þeim, ólög-
mætar og marklausar.
í þessu máli snýst spurningin
um það, hvort reglugerð sjávarút-
vegsráðherra nr. 290/1992, sem
ákvarðar heildaraflann 205 þúsund
tonn, standist lög, hafi skýra heim-
ild í lögum. Reglugerðin styðst við
3. gr. kvótalaganna, en lagaboðið
orðast svo:
„Sjávarútvegsráðherra skal að
fengnum tillögum Hafrannsókna-
stofnunar ákveða með reglugerð
þann heildarafla, sem veiða má á
ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim
einstöku nytjastofnum við ísland
sem nauðsynlegt er talið að tak-
marka veiðar á“.
Þarna segir berum orðum, að
ráðherra, þ.e. ríkisstjórnin, skuli
taka þessa óvínsælu og örlagaríku
ákvörðun. Þetta er fortakslaus vilji
löggjafans. Með þessu lagaboði er
bæði skilyrðum 69. gr. stjórnar-
skrárinnar og lögmætisreglunnar
fullnægt. Heimildin til ákvarðana-
töku er lögmæt. Þetta telja þeir
Jón Steinar og Sigurður Líndal
ekki nóg. Þeir viljafá sjálfa tonna-
töluna inn í lagatextann og vísa
þeir í dóma um lögmæti framsals
á skattlagningarvaldi máli sínu til
stuðnings. Þar sem skattaprósent-
an skuli vera í lögum, þá verði
tonnatalan að vera í lögum. Þessir
Guðlaugur Nielsen - Ólafur Lárusson 503
Anna ívarsdóttir - Gunnlaug Einarsdóttir 466
Erlendur Jónsson - Oddur Jakobsson 464
Aðalsteinn Jörgenscn - Sverrir G. Ármannsson 453
DanHansson-ElvarGuðmundsson 449
Og eftir 56 kvöld í Sumarbrids er
staða efstu spilara þessi: Lárus Her-
mannsson 693, Þröstur Ingimarsson
649, Guðlaugur Sveinsson 643, Þórður
Björnsson 461, Erlendur Jónsson 415,
Óskar Karlsson 369, Björn Theodórs-
son 300, Gyifi Baldursson 300, Guðrún
Jóþannesdóttir 293, Jón Viðar Jón-
mundsson 287, Jens Jensson 232, Al-
bert Þorsteinsson 228, Jóhannes Guð-
mannsson 227, Gísli Hafliðason 220,
Sveinn Sigurgeirsson 220, Magnús
Sverrisson 220.
Alls hafa um 250 spilarar hlotið
stig í Sumarbrids. Meðalþátttaka á
kvöldi er komin í tæp 35 pör eða 140
pör á viku. Þátttaka í Sumarbrids
hefur aldrei verið meiri frá upphafi.
Búast má við góðri þátttöku 1 Sum-
arbrids næstu daga í ljósi góðs árang-
urs landsliðsins okkar á OL á Ítalíu.
Áfram ísland.
dómar í skattamálum hafa hér
enga þýðingu að mínu mati, eins
og ég vík að síðar, enda óskylt mál.
Heimildin fyrir ríkisstjórnina til
ákvörðunartöku er fyrir hendi og
ákvörðunin verður ekki ólögmæt,
ef og þegar hún er tekin. Spurning-
in sem ríkisstjórnin stendur frammi
fyrir er þessi. Á að fara nákvæm-
lega eftir tillögum fiskifræðing-
anna og freista þess að byggja upp
hrygningarstofnaha, eða á- ríkis-
stjórnin að taka áhættuna og bæta
einhveijum þúsundum tonna við,
til þess að draga úr skellinum, sem
þjóðarbúið stendur frammi fyrir.
Þetta hafa síðustu ríkisstjórnir gert
og dregið þannig úr tekjutapi
landsmanna og skerðingu á at-
vinnufrelsi. Ríkisstjórnin hefur
þingmeirihluta á Alþingi. Hún kaus
að hafa þennan háttinn á, að taka
sjálf ákvörðunina, þegar tillögur
fiskifræðinga lægju fyrir.
Þessi tonnatala hefði ekki orðið
önnur á Alþingi, ef það hefði verið
kallað sérstaklega saman í sumar,
né heldur ef ríkisstjórnin hefði gef-
ið út bráðbirgðalög. Það er sama
í hvaða formi þessi ákvörðun ríkis-
stjórnarinnar hefði verið tekin, því
vilji löggjafans, þ.e. þingmeirihlut-
ans, kæmi alltaf fram, þ.e. ríkis-
stjórnarinnar í raun. Það var
ákvörðun ríkisstjórnarinnar að afl-
inn yrði skertur sem þessu næmi.
69. gr. stjórnaraskrárinnar verður
ekki túlkuð þannig að hún leggi
skyldur á löggjafann að tryggja
atvinnugreininni tiltekna aðstöðu í
þjóðfélaginu, svo sem óbreyttar
'aflaheimildir.
Framsal á valdi
Helztu almennu ástæður þess
að amast er við framsali Iöggjafans
á valdi til stjórnsýsluaðila eru m.a.
þessar: Löggjafanum ber skylda
að móta meginreglurnar, en ekki
fela stjórnvöldum þetta eftir, oft
og tiðum með nánast opnu fram-
sali. Stjórnvöld eru iðulega að taka
mjög mikilvægar ákvarðanir er
snerta borgarana. Ákvaðanir þess-
ar eru oft og tíðum teknar af einum
aðila, án samráðs við nokkurn, án
vitundar almennings og oft póli-
tískt litaðar eða verið er að hygla
einhveijum o.s.frv.
Beri menn saman þessar al-
mennu athugasemdir gegn fram-
sali valds við ákvörðun sjávarút-
vegsráðherra í þessu máli kemur
þetta í ljós. Sjávarútvegsráðherra
er lögskylt að byggja ákvörðun sína
á grundvelli tillagna færustu vís-
indamanna á þessu sviði. Bæði inn-
lendir sem erlendir fiskifræðingar
og stofnvistfræðingar fjalla um þol
fiskistofnanna og leggja til há-
marksafla í samræmi við það. Eft-
ir að tillögur fiskifræðinga hafa
verið kynntar hefst almenn og víð-
tæk umræða um tillögurnar um
allt þjóðfélagið vítt og breytt. Ekk-
ert mál fær slíka umfjöllun, enda
stærsta hagsmunamál þjóðarinnar.
Hagsmunaaðilar, sveitarstjórnir,
sjávarútvegsnefnd Alþingis og bók-
staflega allir tjá sig um heildarafl-
ann. Að lokum verður ríkisstjórnin
að taka ákvörðun, þar sem reynt
er að draga úr aflaskerðingunni,
þótt fiskifræðileg rök mæli til ann-
ars. Að forminu til er það sjávarút-
vegsráðherra, sem tekur þá
ákvörðun, sem veldur öllu þjóðar-
búinu tekjutapi og mörgum skerð-
ingu á atvinnufrelsi.
Af eðlilegum ástæðum var ekki
hægt að setja tonnatöluna um há-
marksaflann fiskveiðiárið 1992-
1993 í kvótalögin, sem sett voru
árið 1990, enda spá fiskifræðingar
ekki fyrir um þol fiskistofnanna
mörg ár fram í tímann. Þær koma
fram þegar Alþingi er ekki að störf-
um. Einnig má nefna hér, að sam-
tök útgerðarmanna, þeirra aðila
sem taka á sig aflaskerðinguna,
hafa talið að fara eigi eftir tillögum
Jónas Haraldsson
„Jón Steinar hefur með
þessum ummælum sín-
um gerst að mínu mati
offari í taumlausri og
ósanngjarnri gagnrýni
sinni á störf dómstóí-
anna. Ummæli sem
hann ætti að biðjast af-
sökunar á, enda hefur
hann farið með þeim
út fyrir öll velsæmis-
mörk.“
fiskifræðinganna. Á hveijum er
sjávarútvegsráðherra þá að níðast,
þegar hann heimilar meiri afla? Ég
spyr. Er sú fullyrðing Sigurðar Lín-
dals rétt í grein hans hinn 25. ág-
úst sl. að hagsmunaaðilar, í þessu
tilviki samtök útgerðarmanna, sjái
sér best borgið með því að gefa
stjórnvöldum lausan tauminn, opið
framsalsvald, til að stjórna frá degi
til dags á grundvelli óskýrra laga?
Getur nokkuð haldið því fram
með réttu, að með ákvörðun sjávar-
útvegsráðherra, ríkisstjórnarinnar,
sé verið að misfara með vald og
verið sé með geðþóttaákvörðun að
taka ákvörðun án samráðs og án
vitundar borgaranna.
Meint reglugerðarfargan í land-
búnaðargeiranum og meint mis-
notkun valds þar má hvorki rugla
menn í ríminu eða ergja, þegar
fjallað er um þetta ákveðna atriði
í sjávarútveginum. Við erum hér
ekki að fjalla um landbúnaðarmál
eða skattamál. Eigum við ekki að
halda okkur við leistann?
Dómar í skattamálum
Jón Steinar segir í grein sinni,
að nær hefði verið fyrir Sigurð Lín-
dal að styðja skoðun sína við dóma
Hæstaréttar í skattamálum, heldur
en vitna í dóm Hæstaréttar varð-
andi leigubílstjórann, þar sem dóm-
ar í skattamálum hafi fordæmis-
gildi í þessu ágreiningsmáli. Þetta
tel ég að standist engan veginn.
í fyrsta lagi er það rétt hjá Jóni
Steinari, að önnur og strangari
ákvæði gildi um ákvörðun skatta
en skerðingu atvinnufrelsis. Skatta
verður að leggja á með lögum, þ.e.
standa í lögunum sjálfum, sbr. 40
gr. stjórnarskrárinnar, en skerða
má atvinnufrelsi með lagaboði, sbr.
69. gr. stjórnarskrárinnar, þ.e. með
heimild í lögum, lagastoð. Með
lagaboði þýðir ekki að skerðingar-
ákvörðunin varðandi atvinnufrelsið
verði að standa í sjálfum lagatext-
anum, eins og Sigurður Líndal telur
greinilega, þegar hann vitnar í mál
leigubílstjórans.
I öðru lagi er hér ólíku saman
að jafna, annars vegar ákvörðun
skatta og hins vegar ákvörðun
heildaraflans. Með skattheimtu er
verið að færa peninga úr vasa borg-
aranna í ríkissjóð, með einhliða
ákvörðun, til þess að standa undir
fjárþörf ríkisins á hvetjum tíma.
Þar er annar aðilinn að auðgast á
kostnaða hins. Allt annað er upp á
teningnum varðandi ákvörðun
heildaraflans.
Ríkið, þ.e. þjóðin á fiskinn í sjón-
um, en ekki einstaklingarnir. Ríkis-
stjórnin ákvarðar heildaraflann eft-
ir þoli fiskstofnanna. Hámarksafl-
inn er byggður á náttúrulegum,
þ.e. líffræðilegum forsendum og
málefnalegu mati. Ekki fjárþörf
ríkisins, þvert á móti. Allir verða
fyrir tekjumissi, þegar skerða þarf
afla. Ekki bara útgerðarmenn,
heldur allir og ekki sízt ríkið sjálft,
þ.e. þjóðarbúið. Ákvörðun skatta
og ákvörðun heildarafla byggist á
ósambærilegum forsendum. Afla-
skerðingin er sameiginlegt skip-
brot, en skattarnir ekki. Því lægri
sem heildaraflinn er, því minni
verða tekjur allra viðkomandi ein-
staklinga og ríkisins sérstaklega,
þ.e. þjóðarbúinu og öfugt. Sömu
lögmál gilda ekki, ef um ákvörðun
skatta er áð ræða.
Ráðist á dómstólana
í grein sinni segist Jón Steinar
taka undir með Sigurði Líndal,
þegar hann vari við dómstólunum
(gerði Sigurður Líndal það?). Sjálf-
ur segist Jón Steinar vilja ganga
lengra í gagnrýni sinni á dómstól-
ana, varðandi túlkun þeirra á
mannréttindaákvæðum stjórnar-
skrárinnar. Heldur Jón Steinar því
fram, eins og hann orðar það, að
Hæstiréttur beiti ekki hlutlausum
og eðlilegum lögfræðilegum rökum
í dómum sínum í slíkum málum.
Þvert á móti iðki Hæstiréttur póli-
tíska lögfræði með stundlega hags-
muni ríkissjóðs og atvinnulífsins
að leiðarljósi og víki að sama skapi
til hliðar grundvallarréttindum,
sem hafa ber í heiðri.
Þessi orð Jóns Steinars verða
ekki skilin öðru vísi en svo, en að
hann telji að dómarar Hæstaréttar,
annaðhvort dæmi gegn betri vitund
eða kunni ekki lögfræði. Lesi mað-
ur eftirfarandi ummæli Jóns Stein-
ars um dómara í tímariti laga-
nema, Úlfljóti, árið 1991 má ætla,
að hann sé að meina það síðar-
nefnda. Hann segir orðrétt: „Ég
hef oft fengið sterkt á tilfinninguna
að eitthvað allt annað en einlæg
leit að réttri lögskýringu ráði niður-
stöðu. Stundum eru niðurstöður
jafnvel þannig, að mér er nær að
halda að menn (dómararnir) hefðu
fallið á lagaprófí með því að sýna
slíkar úrlausnir".
Jón Steinar hefur með þessum
ummælum sínum gerst að mínu
mati offari í taumlausri og ósann-
gjarnri gagnrýni sinni á störf dóm-
stólanna. Ummæli sem hann ætti
að biðjast afsökunar á, enda hefur
hann farið með þeim út fyrir öll
velsæmismörk.
Fagleg og hlutlæg umræða um
hlutverk dómstólanna í réttarríki á
að sjálfsögðu alltaf rétt á sér.
Ummæli eins og þessi hjá Jóni
Steinari bæta ekki þá umræðu, en
eru til þess eins fallin að skapa
vantrú hjá almenningi á störf dóm-
stólanna í landinu og til að draga
í efa hæfni eða heilindi dómara
landsins.
Niðurstaða
Fullnægt er skilyrðum 69. gr.
stjómarskrárinnar og lögmætis-
reglunnar um skýra heimild í lögum
til að sjávarútvegsráðherra geti tek-
ið ákvörðun um heildaraflann.
Ákvæði 3. gr. laga nr. 38/1990
felur ekki í sér ólögmætt framsal
valds. Ekki bar laganauðsyn til að
setja ákvörðunina, þ.e. heildar-
tonnatöluna, í lagatextann. Dómar
í skattamálum hafa hér ekkert forr
dæmisgildi. Skoðun Jóns Steinars
Gunnlaugssonar og Sigurðar Lín-
dals um ólögmæti þessarar ákvörð-
unar sjávarútvegsráðherra er röng.
Höfuadur er skrifstofusljóri og
lögfræðingur Landssambands ísl.
útvegsmanna.