Morgunblaðið - 06.04.1993, Blaðsíða 40

40 MORGUNBLAÐIÐ ÞRIÐJUDAGUR 6. APRÍL 1993
TILLOGUR NEFNDAR UM MOTUN SJAVARUTVEGSSTEFNU
Rætt var um úthlutun
hluta aflaheimilda til
langs tíma gegn gjaldi
Heildarkvótar að
verða regla í fisk-
veiðum heimsins
í greinargerð með tillögum
nefndar um mótun sjávarút-
vegsstefnu er eftirfarandi kafli
„um veiðigjald og þjóðareign á
fiskistofnunum":
„Eitt allra viðkvæmasta umfjöll-
unarefni nefndarinnar var hvaða
afstöðu hún ætti að taka til hug-
mynda um veiðigjald. Með afla-
markskerfi er verið að úthluta
nýtingarrétti til einstakra aðila úr
sameiginlegri auðlind. Lög um
stjóm fiskveiða gera ráð fyrir þjóð-
areign á fískimiðunum.
Það er ekki fyrr en með ákvörð-
un stjómvalda um að breyta opn-
um, fijálsum almennum aðgangi
að miðunum í lokaðan, sérnýtan-
legan rétt sem krafan um veiði-
gjald kemur upp. Þó má rekja
hugmyndir um auðlindagjald í
efnahagslegum tilgangi til sjöunda
áratugarins. Um þetta mál hafa
verið skiptar skoðanir meðal þjóð-
arinnar og deilur risið hátt. Nefnd-
in fjallaði ítarlega um þetta mál.
Inn í málið blandast umræða
um skiptingu arðsins af auðlindinni
og það er samofíð spurningunni
um eignarrétt á fískistofnunum,
framsalsrétt aflaheimilda og hver
gæti verið handhafí að aflahlut-
deild.
Öll þessi mál hafa skapað óvissu
fyrir útgerðaraðila, sérstaklega
vegna þess að forsendur fyrir lang-
tímáviðskiptum milli aðila í sjávar-
útvegi hafa ekki verið traustar.
Kvóti hefur fengið verð í viðskipt-
um, bæði kvóti sem notaður er
innan viðkomandi fískveiðiárs sem
og varanleg aflahlutdeild. Verð á
skipum sem gengið hafa kaupum
og sölum hefur tekið mið af þeim
aflahlutdeildum sem skipin hafa
haft. í langtímaviðskiptum, s.s.
kaupum á skipi með aflaheimildum
eða við varanlegt framsal á afla-
heimildum er nauðsyniegt að kaup-
endur og seljendur búi við þokka-
legt öryggi um forsendur fyrir við-
skiptum.
Viðskipti með aflaheimildir bæði
innan hvers fískveiðiárs og varan-
leg yfírfærsla milli skipa eru for-
senda hagræðingar og framleiðn-
iaukningar í útgerðinni. An slíkra
viðskipta er aflamarkskerfíð
ósveigjanlegt og hemill á framfar-
ir. Slík viðskipti verða því að vera
heimil. Viðskipti með aflaheimildir
hafa þó verið sérstaklega umdeild,
m.a. vegna þess að forsendan fyrir
þeim — eignarrétturinn — orkaði
tvímælis. Þannig hefur iðulega
verið gagnrýnt að handhafár afla-
heimilda gætu gert sér verðmæti
úr þeim með sölu eða Ieigu. Þeirri
skoðun er haldið fram að réttlæt-
ingu skorti fyrir hagnaði af þessum
toga enda sé skýrt í lögum að físki-
miðin séu þjóðareign og því óðeðli-
legt að þjóðin fái ekki beina hlut-
deild í viðskiptunum. Er þá álitið
ósanngjamt að tiltekinn hópur
manna geti notið fjárhagslegs
ávinnings af sölu eða leigu verð-
mæta sem hann hefur fengið ráð-
stöfunar- og nýtingarrétt á án
nokkurs endurgjalds. Enn fremur
er það ekki endilega hinn fjárhags-
legi ávinningur sem talinn er sið-
ferðislega vafasamur við sölu á
kvóta á milli aðila, heldur er ekki
síður amast við ráðstöfunarréttin-
um sem slíkum hjá útgerðaraðilum
þar sem verið er að fjalla um
grundvöll fyrir atvinnu fjölda fólks.
Siðferðisleg rök hafa því frá
upphafí vegið þungt í umræðu um
eignarhald á auðlindinni. Þeir sem
þessum rökum beita, telja það óás-
ættanlegt að heimild til að veiða á
íslandsmiðum færist til fárra „útv-
alinna" í gegnum kvótakerfið, og
þeir nái með því tangarhaldi á ís-
lensku efnahagslífi.
Frjálst staðarval er ein megin-
forsenda fyrir þróun hagkvæms
atvinnulífs og kvótakerfíð sem slíkt
hefur ekki aukið það frelsi. Einnig
er bent á að sala á kvóta eða skip-
um sé fyrst og fremst komin vegna
fjárhagslegra erfíðleika, þ.e. að
söluhagnaðurinn af kvótasölunni
fari fyrst og fremst til að greiða
skuldir sem hafa orðið til við lang-
varandi taprekstur sjávarútvegs-
fyrirtækja. Þá er nefnt að þó að
aflamark hafí fengið sjálfstætt
verð í viðskiptum hafí jafnframt
komið fram mikil verðlækkun á
skipunum sjálfum í viðskiptum án
aflaheimilda. Astæðan er sú að
verð á skipum var óeðlilega hátt
vegna takmörkunar á aðgangi
þeirra að fískveiðum áður en nú-
verandi kvótakerfi komst á svo og
að ekki var markaður erlendis fyr-
ir þann flota meira og minna sér-
hæfðra skipa sem reyndust um-
fram þarfír við upptöku kvótakerf-
isins.“
Markaðsverð kvótanna gefur
ýkta mynd af hagnaðinum
„Nefndin reyndi að meta hvort
og í hvaða mæli ókeypis úthlutun
á kvóta hefur fært aukin verð-
mæti í hendur útgerðarmanna.
Þessir útreikningar eru miklum
örðugleikum háðir en þó er ljóst
að markaðsverð kvótanna gefur
ýkta mynd af hagnaðinum af sölu
á ókeypis úthlutuðum kvótum.
Þau rök hafa verið færð fram
fyrir veiðigjaldi að slík skattlagn-
ing væri beinlínis æskileg í því
skyni að knýja fram hagræðingu
í veiðunum. A móti er því haldið
fram að ekki skorti tilefíii til þess
að knýja lakast settu sjávarútvegs-
fyrirtækin í gjaldþrot. Oftar sé
vandamálið að skuldugum fyrir-
tækjum sé haldið gangandi af opin-
berum aðilum.
Bent hefur verið á að gengis-
skráningu hafí í reynd verið beitt
áratugum saman til að beina arði
af sjávarútvegi til allrar þjóðarinn-
ar. Gengisskráningin hafí í besta
falli miðast við að halda afkomu
sjávarútvegs í jámum. Á móti til-
tölulega háu gengi sem myndast á
þennan hátt voru lengst af lögð
há aðflutningsgjöld á innflutning.
Þannig hafí veiðigjald í raun verið
lagt á með háu gengi en innheimt
með tollum. Nú sé öldin önnur þar
sem aðflutningsgjöld hafí lækkað
verulega. Veiðigjaldið sé í reynd
enn lagt á í gegnum gengisskrán-
inguna en innheimta í ríkissjóð sé
horfín. í stað þess njóti allur al-
menningur þessa veiðigjalds í
formi ódýrs innflutnings. Þetta
skapi aftur á móti fölsk. lífskjör
og stuðli þar með að skuldasöfnun
þjóðarinnar. Til viðbótar séu nú
komnar til fleiri útflutningsgreinar
en sjávarútvegur og fleiri atvinnu-
greinar búi við beina erlenda sam-
keppni. Talsmenn þessara sjónar-
miða telja að með þessu móti sé í
raun lagt veiðigjald jafnt á sjávar-
útveg sem og aðrar greinar. Þessu
verði að brevta á þann veg að skrá
gengið út frá almennum efnahags-
legum forsendum, og þar með fella
það í raun, en leggja í þess stað
beint veiðigjald á fískveiðar. Staða
sjávarútvegs þurfi ekki að breytast
við slíka kerfísbreyt.ingu, en traust-
ari stoðum yrði skotið undir aðrar
útflutningsgreinar. Efasemdar-
menn um þetta samhengi veiði-
gjalds, gengis og afkomu sjávarút-
vegs benda á að verð á erlendum
gjaldmiðlum marki grundvöllinn
fyrir verkaskiptinguna í atvinnulíf-
inu milli útflutnings-, innflutnings-
og heimamarkaðsgreina. Ekki sé
ljóst hvemig heildareftirspum eftir
innflutningi og þörfín fyrir útflutn-
ing breytist við að leggja veiði-
gjald á sjávarútveg samhliða lækk-
un annarra skatta. Ekki sé heldur
ljóst hvort afkoma í sjávarútvegi
eigi að vera óbreytt miðað við sama
eða minna framleiðslumagn.
Því hefur verið haldið fram að
sjávarútvegurinn skili þjóðarbúinu
mestu þegar hann fær skilyrði til
þess að eflast og standa undir háu
gengi krónunnar og góðum lífs-
kjömm. Það fyrirkomulag sem
þjóðin velur við stjórnun fískveiða
eigi fyrst og fremst að taka við
af því hvað sjávarútvegurinn og
þjóðinni í heild sé fyrir bestu. Þann-
ig fáist mestur arður af auðlind-
inni. Ekki eigi að einblína á hver
græddi hvað og hver sendi hvaða
óveiddu físka sem hann átti eða
átti ekki, heldur hvort viðskiptin
hafí stuðlað að enn öflugari at-
vinnugrein og framföram sem
hækki kaupmátt almennings. Enn-
fremur hefur komið fram það sjón-
armið að veiðigjald verði í reynd
sérstakur skattur á landsbyggðina
vegna þess að þar er sjávarútveg-
urinn hlutfallslega mikilvægur í
atvinnumynstrinu.
Þá hefur því verið haldið fram,
að jafnframt því sem réttlætisrök
mæli með því, að sjávarútvegur
greiði samfélaginu hluta fískveiði-
arðs, verði þó fyrst að gefa útgerð-
armönnum kost á að bæta sér upp
fyrri taprekstur, sem m.a. stafí af
rangri skráningu á gengi krónunn-
ar. Auk þess verði að hafa í huga,
að margir hafí keypt skip með
veiðiheimildum undanfarin ár og
greitt fyrir veiðiheimildimar, í
sumum tilvikum til opinberra aðila,
og sé eðlilegt að taka tillit til þessa
við ákvörðun um hvenær álagning
veiðigjalds skuli heíjast.“
Hugmynd að málamiðlun
„Hér að framan hafa verið rakin
ýmis sjónarmið með og á móti
upptöku veiðigjalds. Nefndin leit á
það sem verkefni sitt að leita leiða
um fyrirkomulag þessara mála sem
gæti skapað sem víðtækasta sátt
milli mismunandi sjónarmiða.
I störfum nefndarinnar komu
fram ýmsar hugmyndir með hvaða
hætti mætti brúa bilið milli and-
stæðra sjónarmiða. Sú hugmynd
sem lengst var staldrað við var að
skipta aflaheimildum í tvo flokka,
þar sem annar var með óvissan
gildistíma og óframseljaniega afla-
hlutdeild en hinn með mjög langan
gildistíma sem gengið yrði frá í
veiðisamningi sem gerður yrði við
ríkið. Þessi flokkur aflaheimilda
lyti algjörlega fijálsu framsali og
fyrir hann yrði greitt samnings-
gjald. Gjald þetta yrði ekki virkt
fyrr en tilteknu aflcomustigi yrði
náð í sjávarútvegi, sem síðan yrði
notað sem e.k. grandvöllur fyrir
upphæð gjaldsins.
Þegar hér var komið sögu náði
ríkisstjórnin samkomulagi um Þró-
unarsjóð sjávarútvegsins þar sem
m.a. er gert ráð fyrir gjaldtöku í
sjávarútvegi. Gerðist það í tengsl-
um við efnahagsráðstafanir í nóv-
ember sl.“
NEFND um mótun sjávarút-
vegsstefnu gerði úttekt á fyrir-
komulagi og árangri stjórnunar
fiskveiða í öðrum löndum. Tek-
in voru fyrir þau lönd sem hafa
verið I fararbroddi í fiskveiði-
stjórnun í heiminum, en einnig
aðrar helstu fiskveiðiþjóðir
heims.
í þessari úttekt kemur fram að
eftir útfærslu fískveiðilögsagna í
200 mflur hafa flestar fiskveiði-
þjóðir tekið upp víðtæka fískveiði-
stjómun. Með það fyrir augum að
tryggja viðgang fískistofnanna era
heildarkvótar nú regla fremur en
undantekning í fískveiðum heims-
ins. Margar þjóðir beita auk þess
veiðarfæratakmörkunum, tíma-
bundnum veiðistöðvunum og svæð-
islokunum í sama skyni. Svo mikl-
ar framfarir hafa orðið í hinni líf-
fræðilegu stjómun fiskveiðanna,
að tiltölulega lítil hætta er nú á
því, að fískistofnun, sem halda sig
að mestu innan 200 mflna físk-
veiðilögsagna, verði útrýmt með
ofveiði, segir í skýrslu nefndarinn-
ar.
Jafnframt hinni líffræðilegu
vemdun fískistofnanna hafa ýmsar
þjóðir tekið upp hagræna stjómun,
þ.e. sérstök stjómkerfí, sem hafa
það að markmiði að auka arðsemi
veiðanna. Á meðal slíkra stjóm-
kerfa má nefna sóknarhömlur,
aðgangstakmarkanir, veiðileyfí og
aflakvóta af ýmsum gerðum. Á
síðari áram hafa margar af helstu
fískveiðiþjóðum heims í vaxandi
mæli tekið upp aflakvótakerfí í
fískveiðistjórn sinni.
Þau kerfí fískveiðistjómunar
sem nefndin tók til sérstakrar at-
hugunar, era í Ástralíu, Bandaríkj-
unum, Evrópubandalaginu,
Kanada, Noregi og Nýja-Sjálandi.
Auk þess er fjallað nokkuð um fisk-
veiðistjómun í Japan, fyrram Sov-
étríkjunum, Kína, Chile, Perú og
Færeyjum.
Víðtæk og árangursrík
stjórnun fiskveiða
Þegar litið er yfir reynslu þessara
þjóða er eftirfarandi mest áberandi
að mati nefndarmanna:
1. Að frátöldum veiðarfæra- og
svæðatakmörkunum var lítið um
líffræðilega fiskveiðistjórnun fyrir
útfærslu fískveiðilögsagna í 200
mflur á áttunda áratugnum.
2. Fyrir útfærslu fiskveiðilög-
sagna í 200 mflur var það aðeins í
Kanada og Bandaríkjunum, sem
alvarlegar tilraunir voru gerðar til
hagrænnar fiskveiðistjómar. Þær
tilraunir fólust fyrst og fremst í
aðgangstakmörkunum og veiði-
leyfakerfí í tilteknum afmörkuðum
fískveiðum, einkum lax- og skel-
fiskveiðum.
3. Eftir útfærslu fiskveiðilög-
sagna sinna í 200 mflur hafa öll
þessi lönd tekið upp víðtæka og
árangursríka líffræðilega stjómun
í fískveiðum sínum.
4. Þessi lönd hafa jafnframt reynt
mikinn fjölda hagrænna stjórnunar-
aðferða í fískveiðum sínum. Þeirra
á meðal má nefna sóknartakmark-
anir, fjölmörg afbrigði aðgangstak-
markana, veiðileyfa og fjárfesting-
artakmarkana auk eignarréttar-
skipulags af ýmsu tagi, þ. á m.
aflakvóta.
5. Reynslan af þessari tilrauna-
starfsemi er í stóram dráttum sú,
að sóknartakmarkanir, aðgangs-
takmarkanir og veiðileyfí hafí kom-
ið að litlu haldi sem tæki til að
skapa hagkvæmni í fiskveiðum.
Eignarréttarskipulag í fiskveiðum
hefur gefíð betri raun. Einkum hef-
ur kerfí framseljanlegra, varan-
legra aflakvóta reynst árangursríkt.
6. Á síðustu áram hefur orðið
veruleg þróun í átt að aflakvótum
í fískveiðistjórn þessara landa. Sum
löndin, eins og Bandaríkin og ríki
Evrópubandalagsins, hafa þó aðeins
tekið upp takmarkað aflakvótakerfí
í fáum fiskveiðum. Önnur, eins og
Noregur og Kanada, hafa aflak-
vótakerfi í meirihluta fískveiða
sinna, en oft með talsverðum höml- j
um á framsal kvótanna, sérstaklega
Noregur. í Ástralíu er hins vegar
tiltölulega fullkomið aflakvótakerfi
í meirihluta fiskveiðanna og á Nýja-
Sjálandi er fullkomið aflakvótakerfí
í öllum fískveiðum.
7. Þróun í hagrænni fískveiði-
stjórn annarra stærri fiskveiðiþjóða
virðist einnig heldur vera í átt að
aflakvótakerfí. Segja má að Chile
hafí þegar markað þessa stefnu og
Perá er líklegt til að fylgja í kjölfar-
ið. í Japan hefur lengi gilt sérkenni-
legt kerfi eignarréttar í fiskveiðum,
í miðstýrðum hagkerfum eins og
Kína er vandamál samkeppnisfisk-
veiða ekki fyrir hendi. Fiskveiði-
stjórn í fyrram Sovetlýðveldum er
enn ómótuð.