Morgunblaðið - 27.11.1994, Blaðsíða 15

MORGUNBLAÐIÐ
SUNNUDAGUR 27. NÓVEMBER 1994 15
MAGNÚS Pétursson ráðunej'tisstjóri í fjármálaráðuneytinu.
gagnvart borgurunum, viðhafa
góða stjórnsýsluhætti og það sem
er algerlega ómótað í okkar stjórn-
sýslu, upplýsingaskyldunagagnvart
fjölmiðlum og almenningi.
Sagt hefur verið að síðasta ald-
arfjórðunginn hafi slaknað á aðhaldi
embættismanna gagnvart stjórn-
málamönnum. Hvað finnst Magnúsi
um það? Er t.d. minni formfesta í
afgreiðslum stjórnarráðsins en áður
var?
„í sjálfu sér fínnst mér þessi
spurning um aðhald embættismanna
með stjórnmálamönnum röng,“ svar-
ar Magnús. „Embættismenn í ráðu-
neyti eru ekki í starfi til þess að
veita ráðherra aðhald eða hefta hann
í störfum sínum og ákvörðunum,
þvert á móti. Ég hef verulegar
áhyggjur ef þetta er almennt ríkj-
andi skoðun. Hlutverk ráðuneytis-
stjórans og æðstu embættismanna
er að aðstoða og upplýsa ráðherra
um þau lög, -þær reglur og stjórn-
sýsluvenjur sem gilda við meðferð
mála og að vinna að úrlausn þeirra
málefna sem ráðherrann kýs að séu
tekin til umfjöllunar.
Gætt hefur nokkurs
misskilnings um það
hvort ráðuneytisstjórar
séu æðstu stjórnendur
ráðuneyta eða ekki. Á
því er enginn efi. Ráðherra er sam-
kvæmt stjórnskipun landsins yfír-
maður ráðuneytisins, hann tekur
ákvarðanir en í reynd framselur
hann ákvörðunarvald í ýmsum mál-
um til starfsmanna ráðuneytisins.
Þeir starfa þess vegna í hans um-
boði. Þetta er sú meginskýring sem
gildir um stjórnskipunarrétt landsins
og er vel lýst í bók Ólafs heitins
Jóhannessonar prófessors, Stjórn-
skipan íslands. Um það hvort emb-
ættismenn hér áður fyrr voru fastari
fýrir og meðvitaðri um skyldur sínar
en nú er skal ég ekkert fullyrða.
Samjöfnuður að þessu leyti er ávallt
erfiður og getur aldrei verið annað
en tilfinning. Um þetta vil ég segja.
Stjórnsýslan hefur breyst mjög mik-
ið, segjum á síðustu tveimur áratug-
um. Að ýmsu leyti tel ég að hún
hafi batnað, eins og ég hef komið
inn á. Ég fullyrði t.d. að stórbót
hafi orðið á stjórnsýslunni hvað
jafnræði borgaranna varðar. I því
sambandi nefni ég
skattheimtu og skatt-
meðferð. Fyrir ekki svo
allmörgum árum var
það háð geðþótta-
ákvörðun ráðherra
hvort aðila sem skuldaði skatta var
veittur greiðslufrestur eða ekki. Hér
sitja menn ekki við sama borð og
ég tel að það hafi orðið mikil bót á
þegar festar voru í lög og ákveðnar
reglur settar um þetta, þar sem eitt
skal yfir aila ganga. Þá tel ég það
mikilvæga umbót að svokallaðar
aukafjárveitingar eru nú aflagðar
og útgreiðslur úr ríkissjóði eiga sér
ekki stað án áður fenginnar heimild-
ar Alþingis."
Fleiri reglur um
upplýsingaskyldu
Á sjðasta ári voru sett sérstök
stjórnsýsluiög, bættu þau ekki
nokkuð úr? „Jú, þau voru stór fram-
för, því þau skilgreina réttarstöðu
einstaklinga gagnvart stjórnkerf-
inu. Lögin eru bæði bót
fyrir einstaklinginn, því
hann getur rekið mál
gagnvart ríkinu frá einu
stjórhsýslustigi til ann-
ars, eins og það heitir á
fagmáli. Þau hafa líka haft töluverð
áhrif í stjórnsýslunni, vegna þess
að embættismenn þurfa að um-
gangast ákvarðanir og skjöl þar að
lútandi með þeim hætti að einstakl-
ingar geta gert kröfu til að sjá þau
og jafnvel fá. Þetta er nýbreytni
sem stjórnsýslan var ekki vön. Við
þetta vil ég bæta, að þessi lög taka
engan veginn á upplýsingaskyldu
stjórnvalda gagnvart almenningi og
ijölmiðlum. Ég tel mjög þarft að
haldið verði áfram með þá vinnu
sem hafin var hér fyrir nokkrum
árum, þ.e. að setja reglur um þetta.
Nú á tímum þykir sjálfsagt að ríkis-
stjórn veiti upplýsingar um hvaða
málefni eru þar á dagskrá, að ráð-
herrar upplýsi um þau efni sem
þeir hyggjast beita sér fyrir og ég
tel tímabært að settar séu reglur
um hvaða skyldu og rétt stjórnsýsl-
an og fjölmiðlar hafa í sínum sam-
skiptum. Það er sannast sagna
stundum óþægilegt að vera í þeirri
stöðu að þurfa að meta
hvort veita eigi fjölmiðli
upplýsingar um mál
sem hann hefur nasaþef
af en ekki nægar og
stundum rangar. Fyrir
vikið verða fréttirnar misvísandi og
ekki eins efnisríkar og þær gætu
verið.“
Forvitnilegt væri að vita skoðun
Magnúsar á því hvort stjórnmála-
menn hafí, ef má orða það svo, styrkt
stöðu sína í ráðuneytunum? Hefur
það komið niður á embættisfærsl-
unni? „Það er kunnugt t.d. í fjár-
málaráðuneytinu að fjármálaráð-
herrar hafa stundum haft fleiri en
einn aðstoðarmann sér til fulltingis.
Pólitískir ráðgjafar eru ráðherrum,
eins og embættiskerfinu, mjög gagn-
legir. Eg lít þannig á hlutverk þeirra
að það sé að koma pólitískum áhersl-
um ráðherrans á framfæri bæði inn
í embættiskerfið, og þá fyrst og
fremst við ráðuneytisstjóra og yfir-
menn ráðuneytis, og út á við til al-
mennings og ýmissa hagsmunahópa
sem ráðherra á samskipti við. Mín
reynsla er sú að aðstoðarmenn ráð-
herra átta sig yfirleitt rújög fljótt á
því að þeir eru ekki í starfi til þess
að móta hinar formlegu starfsreglur
stjórnsýslunnar. Því er það svo, að
það er algjör undantekning ef þeir
árita bréf sem felur í sér úrskurð
eða afstöðu ráðuneytisins til máls.
Starf pólitískra aðstoðarmanna hef-
ur að mínu viti því ekki komið niður
á embættisfærslu."
Völd embættismanna
Fór áður, eins og oft heyrist,
meira fyrir embættismönnunum
heldur en gerir í dag og voru völd
þeirra og áhrif þar af leiðandi meiri
en stjórnmálamannanna?
„Sagt er að mandarínarnir í Kína
hafi verið best skóluðu embættis-
menn í heimi og haft áhrif eftir
því,“ útskýrir Magnús. „Eitt er víst
að það voru gerðar mjög strangar
kröfur til hæfni þeirra og embættis-
verk þeirra byggðu á aldagamalli
hefð. Það er stundum sagt að emb-
ættismennska á íslandi eigi rót sína
að rekja til Danmerkur og sú danska
aftur til Þýskalands, Frakklands og
Belgíu vegna konungmægða. Það
má rifja upp til gamans að höfundur
æviráðningar opinberra starfs-
manna er e.t.v. Bismark Prússakeis-
ari. Það gerði hann með því að láta
herforingja sína, hermenn og stjórn-
endur sverja sér ævarandi hollustu-
eið og trúnað gegn því að tryggja
þeim afkomu til æviloka. í fáum ríkj-
um hefur í jafn ríkum mæli sem ei-
mitt í gamla Prússlandi þótt, allt til
okkar daga, meiri agi, formfesta og
reglusemi í embættisfærslum. Hér
get ég bætt við að einn finasti skóli
í Frakklandi er franski embættis-
mannaskólinn (L’Ecole National d’
Administration). Til þess skóla velj-
SJÁ NÆSTU SÍÐU
Embættis-
hefðin ekki
fastmótuð
Jafnræði ríki
gagnvart
borgurunum
Góðu gömlu
ráðuneytin
IUMRÆÐUM undanfarinna
daga um stjórnsýslu hefur
mikið verið vísað í hina góðu
gömlu ráðuneytisstjóra, sem
höfðu meiri styrk og festu í stjórn
sinna ráðuneyta en nú þekkist.
Einn af þeim er Baldur Möllér,
ráðuneytisstjóri í dóms- og kirkju-
málaráðuneytinu í yfir 20 ár og
starfsmaður stjórnarráðsins miklu
lengur. Við bárum undir Baldur
hvort rétt sé að slaknað hafi á
aðhaldi embættismanna síðan
hann var þarna og hvort ráðu-
neytisstjórarnir hafi þá haft meiri
styrk í stjórnsýslunni.
Baldur var ekki frá því að svo
hafi verið, en sagði að
ýmislegt kæmi þar til,
ef hann miðaði við árin
tíu síðan hann hætti.
„Samfélagið hefur
breyst mjög mikið.
Fjölmiðlarnir hafa orðið miklu
ágengari. Mönnum þótti nóg um
Mánudagsblaðið áður fyrr, en nú
er gengið harðar fram af „pen-
ustu“ blöðum. Stjórnkerfið hefur
líka breyst, það er orðið svo út-
þanið. Þegar Bjarni Benediktsson
og Jónatan Hallvarðsson gerðu
breytingar á stjórnskipuninni og
fjölguðu ráðuneytunum, töldum
við embættismennirnir að það
yrði ákaflega dýrt, kostnaðurinn
við ríkiskerfið mundi aukast
miklu meira en menn renndi grun
í. Teóretískt er æskilegt fyrir
vinnubrögðin að ráðuneytin séu
deildarskipt og skiptist í fagráðu-
neyti. En á mínum fyrstu árum
þarna, voru stærstu og dýrustu
ráðuneytin sem nú eru, heilbrigð-
is- og menntamálaráðuneytið,
deildir hjá okkur í dóms- og
kirkjumálaráðuneytinu. Nú eru
þau hvort um sig stór eins og fjár-
málaráðuneytið. Við þessa stækk-
un verður yfirsýnin erfiðari og
vegna stærðarinnar
býst ég við að festan
verði minni. Stóru
ráðunéytin eru orðin
svo stór að ekki verður
þessi gamla festa sem
varð í þröngu stjórnunarkerfi.
Fólk er líka farið að heimta ítar-
legri frásagnir, bæði sannar og
óvissar, um stjórnunarhætti. Það
er gengið harðar að þessum nýtís-
kuráðuneytum, sem ekki hafa lif-
að við sama aðhald. Það verður
erfiðara að festa hönd á hlutunum
þar sem fleiri stjórna og vita
kannski ekki alltaf hvað hinir eru
að gera. Það verður því minni
festa þar, alveg eins og er í öllu
samfélaginu. Útþenslan gerir
bæði ráðherra og embættismönn-
um erfiðara fyrir að halda festu.
Baldur kvaðst í þessum efnum
sammála Sigurði Þórðarsyni ríkis-
endurskoðanda í viðtali í blaðinu
sl. sunnudag - nema um eitt, að
alþingi ætti að hafa styrkari stjórn
á embættismannakerfinu. „Ráð-
herra er ábyrgur fyrir stjórnsýsl-
unni fyrir hönd forseta, - sem er
ábyrgðarlaus. Ráðherrarnir bera
ábyrgð á sínu ráðuneyti. Ábyrgð
þeirra kemur fram í hegningarlög-
unum - orðað negatívt. Þar kemur
fram bæði hvernig þeir skuli vinna
sitt starf og hvers konar refsing
liggi við.“
Ætli sé eitthvað til í því að
ráðuneytisstjórarnir gömlu hafi
haft mun meiri starfsreynslu og
verið meðvitaðri um skyldurnar,
eins og fram hefur komið í um-
ræðunni? Baldur svarar því til að
í þrengra umhverfi verði menn
sér kannski meðvitaðri um skyld-
urnar. Og almennt hafi menn
haft mikla starfsreynslu þegar
þeir á góðum aldri komu í æðstu
störf í ráðuneytunum. Þeir settust
í þær stöður með 20 ára störf í
ráðuneytunum að baki, oft búnir
að þjóna mörgum ráð-
herrum.
Við ræðum um sam-
spilið milli'ráðherra og
ráðuneytisstjóra. Bald-
ur segir að ráðherrann
ráði hvað gert er, en siðferðilega
hafi ráðuneytisstjórinn skyldu til
að gera grein fyrir sínum viðhorf-
um. Óhjákvæmilega mótist sjónar-
mið ráðherra af pólitískum viðhorf-
um. En ef um er að ræða grátt
svæði og á mörkum þess sem lög
leyfa? Þá ræður ráðherra, ef það
er ekki beint lögbrot, að dómi Bald-
urs, sem bætir við að það hafi
hann raunar ekki upplifað í sinni
tíð. Þó minnist hann þess að ráð-
herra hafi þurft að taka á málum
sem voru sársaukafull fyrir hann.
Bjarni Benediktsson til dæmis, sem
hann starfaði lengst hjá og sem
einnig var kennari hans í Háskólan-
um, hafi verið ákaflega strangur
við sjálfan sig siðferðilega. Hann
man eftir málum sem voru ákaf-
lega sár fyrir Bjarna, en ekki kom
annað í hans huga en að farið yrði
að réttum reglum. Og Baldur tekur
undir með Sigurði Þórðarsyni að á
þessu sviði séu menn famir að leyfa
sér meira nú. y
Baldur er því sammála að oft
skorti reglur um fjármál og segir
að þær eigi fjármálaráðuneytið
og ríkisendurskoðun að setja. Al-
þingi sé löggjafastofnun en ekki
stjórnsýslustofnun. Því verði aðrir
að semja reglurnar. Þótt alþingis-
menn geti haft meiningar um
hvað gera eigi, skorti þá menntun
til þess að semja reglurnar. Til
þess þurfi fagkunnáttu og skipt-
ingin sé orðin það ör á alþingi
að menn komi þar inn reynslulitl-
ir. Þar sé því nýtt fólk sem ekki
hafi faglega kunnáttu á þessu
sviði og finni kannski ekki til
þess að það hafi hana ekki. Frá
stjórnunarlegu sjónarmiði segir
Baldur að alþingi sé
ákaflega veik stofnun,
sem þurfi stuðning frá
stjórnsýslunni.
„Ríkisendurskoðun
þyrfti að hafa líka
stöðu og umboðsmaður alþingis
og tjá sig með líkum hætti til al-
mennings um leið og hún tjáir sig
um fjárreiður og gerðir stjórnsýsl-
unnar við alþingi. Ríkisendur-
skoðandi þyrfti að tala með álíka
skýrum hætti og umboðsmaður
aiþingis til almennings," sagði
Baldur.
Samfélagið
hefur breyst
mjög mikið
Ráðherra
bera ábyrgð á
ráðuneytinu