Morgunblaðið - 07.05.1996, Blaðsíða 36

36 ÞRIÐJUDAGUR 7. MAÍ 1996
MORGUNBLAÐIÐ
AÐSENDAR GREIIMAR
Erlend eignaraðild
í sjávarútvegi
FJARFESTING er-
lendra aðila á íslandi
hefur ávallt verið við-
kvæmt mál og tor-
tryggni ríkt í garð út-
lendinga hvað það
varðar. Varkárni við að
rýmka reglur um er-
lenda fjárfestingu hér
á landi er því að mínu
áliti eðlileg og sjálfsagt
að taka þau skref að
vel athuguðu máli.
Undirritaður ásamt 3
öðrum þingmönnum
Sjálfstæðisflokksins
lögðum fram fyrir
páska frumvarp um að
heimila 49% beina
Kristján Pálsson
eignaraðild erlendra aðila í sjávarút-
vegi. Þetta frumvarp var til umræðu
um leið og frumvarp frá viðskipta-
ráðherra um að heimila 49% óbeina
eignaraðild erlendra aðila að sjáv-
arútvegsfyrirtækjum. Á þessum
tveimur frumvörpum er verulegur
munur sem almenningur áttar sig
ekki strax á enda málið lagalega
flókið.
Erlend eignaraðild í
útgerð var heimil í 69 ár
Ef litið er fyrst á reynslu okkar
af fjárfestingum erlendra aðila í
sjávarútvegsfyrirtækjum er rétt að
líta á heimildir til þess í fyrri lögum.
Með lögum nr. 33/1922 var erlend-
um aðilum heimil 49,9% bein eigna-
raðild að útgerðarfyrirtækjum, en
öll fjárfesting erlendra aðila bönnuð
bein eða óbein í fiskvinnslu og öðrum
fyrirtækjum. Þessi lög voru í gildi
til ársins 1991 eða í 69 ár. Þá tóku
ný lög gildi en með nýju lögunum
er öll fjárfesting erlendra aðila í sjáv-
arútvegi bönnuð. Lögin 1991 heimil-
uðu afturámóti fjárfestingu erlendra
aðila frá EES-svæðinu í öðrum fyrir-
tækjum með ákveðnum takmörkun-
um_ í orkufyrirtækjum og flugi.
Ástæðan fyrir breytingunni að
banna fjárfestingu í sjávarútvegi
hefur lítið verið rökstudd enda ekk-
ert í fortíðinni sem benti til þess að
erlend áhrif í íslenskri útgerð yrðu
yfirgnæfandi þó heimildir til erlendr-
' ar aðildar í útgerð hefðu verið fyrir
hendi. Sannleikurinn er sá að útlend-
ingar hafa yfirleitt sýnt lítinn áhuga
á því að fjárfesta á íslandi nema
með sérkjörum, sbr. í áliðnaði. Það
er sérstakt rannsóknarefni hvers
vegna útlendingar vildu ekki fjár-
festa í útgerðinni í þau tæpu 70 ár
sem það var heimilt. Það má gera
ráð fyrir því að ein ástæða sé að
verulegur hluti útgerðarinnar var í
eigu fískvinnslunnar og hún rekin
með miklu tapi þar til í upphafi þessa
áratugar. Einnig hafa óðaverðbólga
og gengisfellingar sligað útgerðina
í áratugi og gert þennan fjárfesting-
arkost lítt eftirsóknarverðan.
Erlend fjárfesting með
EES-samningnum
Með EES-samningnum voru ýms-
ir sem töldu að erlend íjárfesting
og áhrif hennar ykjust stórlega og
var þess vegna settur þröskuldur í
lögin 1991 að ef erlendur aðili ósk-
aði fjárfestingaryfir 250 millj. króna
þyrfti sérstakt leyfi ráðherra.
Hver hefur svo raunin orðið? Hafa
erlendir aðilar streymt hingað með
l'iármagn til að fjárfesta? Nei svo
• i ekki. Erlend fjárfesting var árin
I'.»93-1995 eftirfarandi miðað við
taiidsframleiðslu: Á íslandi 0,1% , á
Norðulöndunum 1% og í OECD-ríkj-
unum 1,5-2% samkvæmt upplýsing-
um iðnaðarráðherra í Alþingi ný-
lega. Það verður að vísu tímabundin
aukning í ár hér á landi vegna mjög
sérhæfðra framkvæmda hjá ÍSAL,
en að undanskildum fjárfestingum í
áliðnaði er um mjög litlar erlendar
fjárfestingar að ræða.
í erlendum saman-
burði eru íslendingar
frekar aftarlega á mer-
inni hvað opin viðskipti
varðar. Það hefur að
mínu mati leitt til þess
að við höfum dregist
aftur úr öðrum þjóðum
varðandi útflutning
miðað við verga lands-
framleiðslu, en árið
1960 eru Islendingar í
3. sæti af OECD-ríkj-
unum en 1993 í 10
sæti. Varðandi sam-
keppnisstöðu erum við
í 18. sæti miðað við
sömu ríki. Það má einn-
ig benda á það að fram-
leiðni íslenskra fyrirtækja er með
því lægsta sem þekkist í Evrópu.
Reynsla okkar af þátttöku er-
lendra aðila í atvinnurekstri er góð,
en hún er víða í okkar þjóðfélagi þó
í smáum stíl sé og má þar benda á
sjónvarpsrekstur, olíufélög, fiskeldi,
tölvufyrirtæki, svo eitthvað sé nefnt.
I stóriðjurekstri er hún mikil eins
og þekkt er. Fjárfesting Islendinga
erlendis hefur skilað góðum árangri
og ber það hæst starfsemi físksölu-
fyrirtækjanna í Bandaríkjunum og
Evrópu. Af nýlegum fjárfestingum
íslendinga erlendis má nefna kaup
Samheija og ÚA í þýskum útgerð-
um.
Allt bendir því tii þess að fjárfest-
ing erlendra aðila á íslandi sé ekki
Fjárfesting erlendra að-
ila í sjávarútvegi má
ekki, segir Kristján
Pálsson, vera tilviljana-
kennd og ómarkviss.
hættuleg heldur eftirsóknarverð á
sama hátt og íjárfestingar okkar
erlendis hafa verið farsælar fyrir
íslenskt þjóðarbú.
Óbein fjárfesting
skapar óvissu
Grundvallarmunur er á beinni og
óbeinni fjárfestingu. í öðru tilfellinu,
þ.e. óbeinni fjárfestingu, er oftast
um fjárfestingu að ræða sem þvæl-
ist með kaupum aðila í öðrum fyrir-
tækjum og skapar því óvissu hjá
þeim fyrirtækjum sem eru hálfgerð-
ur bastarður í kaupunum. Bein fjár-
festing er aftur á móti gagngert til
að taka þátt í viðkomandi starfsemi.
Ef skoðaðir eru fleiri ólíkir þættir
þessara tveggja aðferða getur óbein
fjárfesting leitt til óeðlilegra fjárfest-
ingarleiða sem gætu iýst sér eftirfar-
andi: Erlendur aðili af EES-svæðinu
kaupir íslenskt byggingarfyrirtæki,
byggingarfyrirtækið kaupir 49% í
íslenskri matvöruverslun, sem kaup-
ir síðan 100% í stóru sjávarútvegs-
fyrirtæki. Þar með væri óbein erlend
eignaraðild 49% í sjávarútvegsfyrir-
tækinu. Hvar lægju hagsmunir þessa
erlenda aðila helst í þessari keðju
fyrirtækja? Að mínu mati liggja
hagsmunir hans í fyrirtækinu sem
þeir eiga 100% sjálfir, þ.e. í bygging-
arfyrirtækinu. Tilhneigingin yrði því
sú að hagnaðurinn safnaðist frekar
í fyrirtækið í þriðja lið keðjunnar og
rýrði þar með afkomumöguleika
sjávarútvegsins.
Annar ókostur óbeinnar aðildar
er sá að erlendir aðilar sjá þetta
ekki sem fjárfestingartækifæri né
hagkvæman kost vegna tæknihindr-
ana og þeir fjárfesta því síður í þess-
ari atvinnugrein. Eftirlit með slíkri
fjárfestingu er einnig mjög erfitt
eins og dæmin sanna og eru kaup
Texaco á 33% hlut í OLIS þar ofar-
lega í huga, en OLÍS er'eigandi í
mörgum útgerðarfélögum. Sú eigna-
raðild varð til þótt erlend ijárfesting
væri óheimil með öllu í sjávarútvegi
á Islandi (og er enn) samkæmt lög-
unum frá 1991.
Bein fjárfesting
= markviss vinnubrögð
Kostir beinnar eignaraðildar um-
fram óbeina eru aftur þeir að eftir-
lit með henni er mjög auðveld í fram-
kvæmd, möguleikar á áhættufé
verða fleiri og auðveldara fyrir hags-
munaaðila að fylgjast með fjárfest-
ingunni og bein markaðstenging
verður auðveldari sem og aðgangur
að ýmsum tækninýjungum erlendis
frá.
Ótti manna við að erlendir aðilar
eignist kvótann ef tillaga okkar fjór-
menninganna nær fram að ganga er
ástæðulaus því að það eru aðeins ís-
lensk skráð fyrirtæki sem mega veiða
við íslandsstrendur og samkæmt til-
lögu okkar fjórmenninganna þá verð-
ur fyrirtækið að vera í meirihlutaeigu
íslendinga.
Að heimila 100% eignaraðild er-
lendra aðila í fiskvinnslunni er að
mínu mati óraunhæft, þar sem vinnsl-
an og útgerðin eru oftast eitt og
sama fyrirtækið og hugmyndin því
marklaus. Þar er einnig um að ræða
þann hluta sjávarútvegsins sem verst
stendur í dag og því óneitanlega í
anda þeirra sem vilja enga erlenda
fjárfestingu að bjóða þetta sem eina
fjárfestingarkost erlendra aðila í sjáv-
arútvegi.
Að binda í stjórnarskrá að fiski-
stofnarnir við strendur landsins séu
sameign þjóðarinnar er sjálfsagt.
Slíkt ákvæði er í lögunum um stjórn
fiskveiða. Ríkisstjómir Davíðs Odds-
sonar hafa sl. 5 ár unnið markvisst
að því að skapa stöðugleika í efna-
hagslífínu, lækka verðbólgu og vexti.
Allt þetta hefur tekist með ágætum
eins og öllum er kunnugt og sam-
keppnisstaða íslenskra fyrirtækja því
orðin góð. Erlend fjárfesting er því
orðin mun raunhæfari möguleiki en
nokkru sinni fyrr. Flestar þjóðir
leggja mikið á sig til að laða til sín
erlenda ijárfestingu og áhættufjár-
magn, það verðum við einnig að gera.
Að ganga ákveðnari skref að þessu
leyti í sjávarútveginum en gert er ráð
fyrir með frumvarpi viðskiptaráð-
herra er því að nauðsynlegt.
Fjárfesting erlendra aðila í þessum
mikilvægasta atvinnuvegi þjóðarinn-
ar má ekki verða tilviljunarkennd og
ómarkviss.
Höfundur er alþingismaður.
Er heimild til útgáfu bráða-
birgðalaga tímaskekkja?
Seinni grein
RÍKISSTJÓRNIR hér á landi
hafa á undanfömum áratugum
mjög oft gripið til útgáfu bráða-
birgðalaga. Vafasamt verður að
telja að útgáfa bráðabirgðalaga
hafi í öllum tilvikum verið innan
þess ramma sem settur er í stjórnar-
skránni en eftir stendur að Alþingi
hefur með því að staðfesta bráða-
birgðalög, jafnvel þótt veruiegur
vafi hafi leikið á því hvort lögin
hafi verið sett með stjórnskipuleg-
um hætti, lagt blessun sína yfír
hina víðtæku notkun ríkisstjórna á
þessu stjórnskipulega neyðarúr-
ræði. Því hefur verið haldið fram
að Alþingi hafi að þessu leyti brugð-
ist því hlutverki sínu að standa
vörð um rétta skýringu á 28. gr.
stjórnarskrárinnar og má það til
sanns vegar færa.
Þá liggur fyrir að dómstólar hafa,
þegar gildi bráðabirgðalaga hefur
verið borið undir þá, viljað una við
mat bráðabirgðalöggjafans á því
hvort brýna nauðsyn hafi borið til
útgáfu laganna. Með þessari af-
stoðu hafa dómstólar í reynd falið
bráðabirgðalöggjafanum fullnaðar-
úrskurðarvald um það hvort bráða-
birgðalög hafi verið sett með stjórn-
skipulegum hætti.
Eins og nefnt var í fyrri hluta
þessarar greinar situr Alþingi nú
að formi til allt árið og getur því
komið saman til framhaldsfunda
t.d. eftir þingfrestun að vori án
þess að til þurfi að koma formleg
þingsetning, kjör forseta, fasta-
nefnda o.fl. Er því mögulegt að
kalla þingið til funda með mjög
skömmum fyrirvara. Stjórnskipun-
arlögin frá 1991 breyttu ekki að
formi til þeim skilyrð-
um sem sett eru í 28.
gr. stjómarskrárinnar
fyrir útgáfu bráða-
birgðalaga. Með breyt-
ingu á starfstíma
þingsins ruddu lögin
hins vegar úr vegi þeim
ástæðum sem upphaf-
lega lágu til grundvall-
ar heimild til útgáfu
bráðabirgðalaga í ís-
lenskum stjórnskipun-
arlögum. Óhætt er að
fuilyrða að margir
þeirra þingmanna sem
þátt tóku í setningu
stjórnskipunarlaganna
frá 1991 töldu að með
þeirri breytingu sem í
lögunum fólst varðandi starfstím-
ánn væri þingið í reynd að þrengja
heimild forseta til útgáfu bráða-
birgðalaga. Skýrasta dæmið um
þetta viðhorf eru ummæli Björns
Bjarnasonar núverandi mennta-
málaráðherra sem kvaddi sér sér-
staklega hljóðs á vorþinginu 1991,
við umræður um staðfestingu
stjórnskipunarlaganna, í þeim til-
gangi að undirstrika að breytingin
á starfstíma þingsins ætti að
„þrengja möguleika ríkisvaldsins tii
að gefa út bráðabirgðalög" (Alþing-
istíðindi B-deild 1991, bls. 47).
Björn Bjarnason taldi nauðsynlegt
að þessi vilji þingsins kæmi skýrt
fram Lumræðum á þinginu og er
skemmst frá því að segja að enginn
þingmaður mótmælti þessari túlkun
Björns Bjarnasonar á vilja þingsins.
Fyrir liggur að þrátt fyrir stjórn-
lagabreytinguna 1991 og þær
grundvallarbreytingar sem orðið
hafa á samgöngum og fjarskiptum
Þórður S.
Gunnarsson
hér á landi á undan-
förnum árum og ára-
tugum hefur Hæsti-
réttur ekki treyst sér
til að þrengja efni 28.
gr. stjórnarskrárinnar
til samræmis við þau
lögskýringargögn og
viðhorf sem að framan
eru rakin og færa
þannig ákvæðið aftur
í „upphaflegt horf“.
Skýrt dæmi um þetta
er dómur Hæstaréttar
frá 26. október 1994 í
málinu Geir G. Waage
gegn ríkinu. Þess er
þó rétt að geta að
minnihluti réttarins í
málinu, tveir dómarar
af fimm, voru þeirrar skoðunar að
breytingin sem gerð var á starfs-
tíma þingsins með stjórnskipunar-
lögum 1991 ætti að hafa áhrif á
túlkun orðanna „brýn nauðsyn“ í
28. gr. stjórnarskrárinnar. Minni-
hluti réttarins gat þess sérstaklega
í atkvæði sínu að eftir því sem auð-
veldara yrði að kalla Alþingi saman
þeim mun ríkari yrði nauðsynin á
útgáfu bráðabirgðalaga að vera og
hlyti hún aðallega að ráðast af
tvennu: Annars vegar því hver þörf
væri á skjótum viðbrögðum og hins
vegar hversu langan tíma tæki að
kalla Alþingi saman. Ennfremur
bæri að gefa því gaum hversu mikil-
vægt málefnið væri og hvort tví-
mælis orkaði hvernig leysa skyldi.
Núverandi heimild til útgáfu
bráðabirgðalaga í 28. gr. stjórnar-
skrárinnar, eins og þessi heimild
hefur verið túlkuð af ríkisstjórnum,
Alþingi og Hæstarétti er tíma-
skekkja og brýtur í bága við megin-
Heimildir til útgáfu
bráðabirgðalaga eru, að
mati Þórðar S. Gunn-
arssonar, tímaskekkja.
regluna í 2. gr. stjórnarskrárinnar
um þrígreiningu ríkisvaldsins. Af-
nám heimildarinnar eða veruleg
þrenging á efni hennar væri til
þess fallin 'að treysta stöðu löggjaf-
ans gagnvart framkvæmdarvaldinu
og styrkja þann hornstein lýðræðis-
ins sem að framan er nefndur.
Kveikjan að grein þessari er
frumvarp til stjórnskipunarlaga
sem nú liggur fyrir Alþingi um
breytingu á 28. gr. stjórnarskrár-
innar. Frumvarpið er borið fram af
sjö þingmönnum úr fjórum stjórn-
málaflokkum og miðar að því að
breyta heimild til útgáfu bráða-
birgðalaga þannig að heimildin tak-
markist við þær aðstæður að ekki
sé unnt að kalla Alþingi saman.
í Morgunblaðinu 15. mars sl. var
í ritstjórnargrein fjallað um frum-
varpið og lýst þeirri skoðun að Al-
þingi bæri að stíga það skref til
fulls að fella heimildina til útgáfu
bráðabirgðalaga alveg niður.
Ástæða er til að þakka þeim þing-
mönnum sem nú hafa gengið fram
fyrir skjöldu og vilja þrengja heim-
ild til útgáfu bráðabirgðalaga fyrir
framtak þeirra en lýsa jafnframt
stuðningi við þá skoðun ritstjórnar
Morgunblaðsins að heimildina beri
að afnema með öllu.
Höfundur er
hæstaréttarlögmaður.