Morgunblaðið - 07.01.1999, Blaðsíða 46

*£6 FIMMTUDAGUR 7. JANÚAR 1999
SKOÐUN
MORGUNBLAÐIÐ
ÍSLENSKUR SJÁYARÚTVEGUR OG
ESB-AÐILDARSAMNINGUR NORÐMANNA
ÓMÖGULEGT er að leggja mat á
árangur Norðmanna nema að gera
sér grein fyrir því hver raunveruleg
markmið þeirra voru. Á fyrsta
samningafundi Norðmanna og Evr-
ópusambandsins þann 5. apríl árið
1993 lét viðskiptaráðherra Noregs
eftirfarandi orð falla: „Við göngum
að reglum Evrópusambandsins og
óskum eftir að taka þátt í nánari út-
færslu þeirra“. Af þessari yfirlýs-
ingu verður ekki dregin önnur
ályktun en sú að Norðmenn hafi í
upphafí aðildarviðræðnanna tekið
ákvörðun um að leita ekki eftir var-
anlegum undanþágum frá gildandi
reglum Evrópusambandsins, hvorki
hvað sjávarútveg varðar né annað.
Leiða má líkur að því að markmið
þeirra hafí verið að fá tímabundnar
undanþágur frá gildandi reglum
sambandsins og vinna síðan að
breytingum á þeim sér í hag eftir
inngöngu. í þessu sambandi má
minna á að Norðmenn lögðu mikla
áherslu á að staða framkvæmda-
^íjóra sjávarútvegsmála Evrópu-
sambandsins félli þeim í skaut.
Markmið norsku ríkisstjórnar-
innar á sviði sjávarútvegs var að
tryggja arðvænlega og sjálfbæra
þróun á sviði fiskveiða og fiskeldis.
Helstu markmið hennar má draga
saman í eftirfarandi þætti: Hún
vildi tryggja veiðimöguleika Norð-
manna til frambúðar.
Hún vildi tryggja áframhaldandi
ábyrgðarfulla stjórnun á fískveiði-
auðlindum innan norskrar lögsögu
fig jafnframt tryggja að stjórnun
yrði óbreytt norðan 62. breidd-
argráðu.
Hún vildi tryggja norskan yfír-
ráðarétt yfír 12-mílna fískveiðilög-
sögunni til frambúðar.
Hún vildi ná fullum markaðsað-
gangi fyrir físk og fiskafurðir frá
fyrsta degi aðildar og viðhalda
starfsemi norskra sölusamtaka.
Á grundvelli þessara markmiða
settu Norðmenn fram kröfur sínar
og fylgdu þeim eftir með því að vísa
til mikilvægis sjávarútvegs fyrir af-
komu byggða við hina löngu strand-
lengju sína og fyrir norskan efna-
hag í heild sinni.
I aðildarviðræðum Norðmanna
■rfð Evrópusambandið vora einkum
'fjögur viðkvæm málefni í sjávarút-
vegskafla samningsins sem erfíð-
lega gekk að leysa. Verður hér á
eftir fjallað um hvert þeirra fyrir
sig. Þessi mál voru:
Aðgangur fiskiskipa samningsaðila
að fískveiðilögsögum hvors annars
og veiðiréttindi og aflahlutdeild inn-
an þeirra.
Framkvæmd fískveiðistjórnunar,
t.d. fiskverndarreglur og eftirlit
með veiðum.
Fjárfestingar í sjávarútvegi -
„kvótahopp"
Aðgangur að
fiskveiðilögsögum
Áherslur Norðmanna á þessu
sviði voru skýrar. Þeir vildu ekki að
aðgangur fískveiðiflota Evrópusam-
bandsins að norski'i lögsögu myndi
aukast eða að fískiskip Evrópusam-
bandsins gætu sótt í vannýttar teg-
undir innan norskrar lögsögu. Síð-
ast, en ekki síst lögðu þeir áherslu á
að fá fullnægjandi tryggingu fyrir
því að 12 mílna- reglan myndi ekki
falla út eftir árið 2002.
Norðmenn töldu sig hafa fengið
tryggingu fyrir því að sókn físki-
skipa Evrópusambandsins til veiða
innan norskrar lögsögu myndi ekki
■*áukast frá því sem var miðað við þá
samninga sem þegar voru í gildi.
Eina undantekningin frá þessu var
að fiskiskip sambandsins áttu að fá
greiðari aðgang til veiða innan
norskrar lögsögu úr sameiginlegum
makrílstofni. I samningnum var
ákvæði um að fiskiskip Evrópusam-
bandsins mættu hvorki auka sókn í
Vannýtta stofna umfram það sem
verið hafði fyrir aðild,
né auka veiðar á þeim
tegundum sem ekki
sæta ákvörðun um
leyfilegan hámarksafla.
Hið sama gilti um rétt
norskra skipa á yfir-
ráðasvæði Evrópusam-
bandsins. Lagagreinar
þær sem fjölluðu um
aðgang fískiskipa samn-
ingsaðila að fiskimiðum
hvors annars áttu að
gilda þar til nýtt veiði-
leyfakerfi yrði tekið
upp. Við útfærslu á því
yrði byggt á því sóknar-
mynstri sem þjóðirnar
hefðu fyrir. Samnings-
aðilar stóðu að sameig-
inlegri yfirlýsingu (Joint Decl-
aration) þar sem því er m.a. lýst yfir
að við endurskoðun sjávarútvegs-
stefnunnar, sem á að vera lokið fyr-
ir árið 2002, beri stofnunum sam-
bandsins að taka sérstaklega tillit
til hagsmuna strandsvæða. I aðild-
amðræðunum kom þar að auki
fram að Evrópusambandsþjóðirnar
deildu sjónarmiðinu um að viðhalda
12-mílna ákvæðinu með Norðmönn-
um.
Veiðiréttindi
og aflahlutdeild
Norðmenn deila mörgum nytja-
stofnum sínum með Evrópusam-
bandinu þar sem fiskveiðilögsögur
þeirra liggja saman við Norðursjó,
í Skagerrak og Kattegat. Fyi-ir vik-
ið þurfa þeir og sambandið að
semja árlega um ákvörðun á heild-
arafla, skiptingu hans og fyrir-
komulag veiða á deilistofnum á
þessum svæðum. I tengslum við
EES-samninginn árið 1992. Þá var
gerður sérstakur fiskveiðisamning-
ur milli Noregs og Evrópusam-
bandsins sem kvað á um að veiði-
heimildir Evrópusambandsins í
norskri lögsögu færu úr 2,14% í
2,9%. Bretar fá um 2/3 af þessum
veiðiheimildum en afgangurinn
skiptist á milli Frakka og Þjóð-
verja. Við gildistöku EES-samn-
ingsins árið 1993 fóru veiðiheimild-
ir Breta úr 4439 þorsksígildistonn-
um í 6017 tonn. í fískveiðisamn-
ingnum létu Norðmenn auk þess af
hendi auknar aflaheimildir norðan
62. breiddargráðu í þorski til
handa fátækari ríkjum sambands-
ins (Spáni, Portúgal og írlandi).
Samkvæmt EES-samningnum var
þessi viðbótarkvóti 6000 þúsund
tonn árið 1993 og hækkaði árlega
þar til hann náði 11 þúsund tonnum
árið 1997. Frá og með árinu 1998
er þessi aflahlutdeild Evrópusam-
bandsins í þorski ákveðin sem hlut-
fall af leyfilegum þorskafla upp á
1,28%.
í aðildarsamningnum varð nið-
urstaðan sú að Norðmenn gáfu eft-
ir viðbótarveiðiheimildir norðan 62.
breiddargráðu, nánar tiltekið í
Barentshafí, upp á 2500 tonn af
þorski árið 1995 og 1250 tonn árið
1996. Frá og með árinu 1998 yrði
þorskafli Evrópusambandsins í
Barentshafí 1,57% af leyfilegum
hámarksafla í stað 1,28% eins og
um var samið í tengslum við EES-
samningin. Miðað við leyfílegan
þorskafla í Barentshafi árið 1994,
sem var 700 þúsund tonn, er þarna
um að ræða aukningu upp á rúm-
lega 2000 tonn eða úr 8960 tonnum
miðað við 1;28% í 10990 tonn miðað
við 1,57%. I aðildarsamningnum er
meginreglan sú að aflahlutdeild
Evrópusambandsins innan norskr-
ar lögsögu og öfugt er byggð á
sögulegri veiðireynslu. Miðað var
við tímabilið 1989 til 1993 fyrir all-
ar tegundir nema Barentshafs-
þorsk og makríl. Þá er ákvæði þess
efnis að aukaafli (þ.e. þær fískteg-
undir sem ekki er sérstaklega verið
að físka eftir) megi nema 10% af
heildarafla.
Norðmönnum tókst
því að tryggja svo til
óbreytta stöðu mála
gagnvart Evrópusam-
bandinu frá því sem
var í fiskveiðisamn-
ingnum í tengslum við
EES-samkomulagið.
Framkvæmd físk-
veiðistj órnunar
I aðildai’viðræðun-
um fóru Norðmenn
fram á að núverandi
fískveiðistjórnunar-
kerfi þeirra norðan 62.
breiddargráðu héldist
óbreytt. Máli sínu til
stuðnings bentu þeir á
góðan árangur við fiskveiðistjórnun
á svæðinu og mikilvægi þess fyrir
strandhéruð Noregs sem byggðu
afkomu sína á sjávarútvegi. Niður-
staðan varð sú að Norðmönnum var
veitt fullt forræði yfir þessu haf-
svæði fram til 30. júní árið 1998.
Samningsaðilar stóðu að sameigin-
Aðildarsamningur ríkis
er klárlega ígildi Róm-
arsamningsins og verð-
ur ekki breytt nema
með samþykki þess,
segir Úlfar Hauksson í
annarri grein sinni.
legri yfirlýsingu þar sem því var
lýst yfír að svæðið norðan 62.
breiddargráðu væri viðkvæmt og
því væri nauðsynlegt að viðhalda
þar traustri fískveiðistjórnun. Þá
var einnig tekið fram í yfirlýsing-
unni að við nýtingu fiskistofna á
svæðinu eftir 30. júní árið 1998
skyldi byggt á því stjómkerfi sem
fyrir væri. Norðmenn túlkuðu þessa
yfirlýsingu sem lagalega skuldbind-
ingu um að fiskveiðistjómunin á
svæðinu yrði óbreytt. Þeir hefðu,
vegna reynslu sinnar og góðs ár-
angurs, eftir sem áður lagt línumar
í því hvernig fiskimiðin yrðu nýtt. I
sameiginlegu yfirlýsingunni hafi
sérstaða Noregs sem eina strand-
ríki Evrópusambandsins á þessu
svæði því verið áréttuð.
Fjárfestingar í sjávarútvegi -
„kvótahopp"
I Noregi gilda sérstakar reglur
um að einungis norskir ríkisborgar-
ar geti átt fiskiskip sem gerð eru út
frá Noregi. Veiðileyfi eru því í raun
gefin út á einstaklinga en ekki út-
hlutað beint á skip. I aðildarviðræð-
unum fóru Norðmenn fram á að
halda þessu fyrirkomulagi eftir inn-
göngu í Evrópusambandið. Því var
hafnað á þeim forsendu að það
stangaðist á við þá grundvallarreglu
Evrópusambandsins sem bannar
mismunun á grundvelli þjóðernis. í
samkomulaginu var gert ráð fyrir
að Norðmenn fengju þriggja ára að-
lögunartíma í þessum efnum. Norð-
menn og Evrópusambandið hafa
aftur á móti gefið út sameiginlega
yfirlýsingu um nauðsyn þess að
tryggja hagsmuni þeirra svæða sem
háð eru fiskveiðum.
Evrópudómstóllinn hefur sömu-
leiðis komist að þeirri niðurstöðu að
það standist lög Evrópusambands-
ins að setja það sem skilyrði fyrir
skráningu skips, og þar með úthlut-
un veiðiheimilda, að útgerð þess
hafi aðalstöðvar í viðkomandi landi
og geri þaðan út. Enn fremur er
heimilt að setja sem skilyrði að skip
hafi raunveruleg efnahagsleg tengsl
við heimaland sitt. Til sönnunar á
raunverulegum efnahagslegum
tengslum má setja reglur sem
skylda útgerðir til að landa tiltekn-
um lágmarksafla í heimahöfn eða að
koma þangað með reglubundu milli-
bili. Með sameiginlegu yfirlýsing-
unni og áliti Evrópudómstólsins
töldu Norðmenn tryggt að þeir
gætu komið í veg fyrir „kvótahopp“.
Áhrif og afleiðingar
samningsins
Samningur Norðmanna felur í
sér að þeir gangast undir sjávarút-
vegsstefnu Evrópusambandsins að
loknum aðlögunartíma sem er frá
einu og upp í þrjú ár. Að þeim tíma
loknum verða þær reglur sem
Norðmenn hafa viðhaft við stjórnun
veiða (m.a. varðandi eftirlit) og
skiptingu kvóta hluti af heildarfisk-
veiðistefnu Evrópusambandsins.
Stjómun fiskveiða í lögsögu Nor-
egs myndi því formlega falla undir
stofnanir sambandsins en lúta
sömu reglum og til þessa. Með aðild
kæmu Norðmenn beint að mótun
sjávarútvegsstefnunnar í framtíð-
inni. Sem mikil fiskveiðiþjóð með
mikla reynslu á sviði sjávarútvegs
gætu þeir því haft mikil áhrif á þró-
un hennar.
Það var mat norskra stjórnvalda
að öll helstu markmið þeirra varð-
andi sjávarútvegsmál hafi náð fram
að ganga og væru staðfest í aðildar-
samningi þeirra. í honum hafi nú-
verandi fiskveiðiréttindi Norð-
manna verið fest í sessi og áfram-
haldandi yfirráð þeirra yfir fiski-
miðunum tryggð. Aðildarsamning-
ur er ígildi Rómarsamningsins og
honum verður ekki breytt nema
með samþykki norskra stjórnvalda.
Því var talið að sjávarútvegshags-
munum Norðmanna innan Evrópu-
sambandsins væri borgið til fram-
búðar.
Það voru hins vegar skiptar
skoðanir um hvort ýmis grundvall-
aratriði í aðildarsamningi Norð-
manna nytu lagalegra trygginga og
hefðu þar með sama gildi og ákvæði
Rómarsáttmálans. Var m.a. dregin
í efa túlkun norskra stjórnvalda á
að sameiginlegu yfirlýsingarnar,
sem fylgdu aðildarsamningum,
væru ígildi lagalegra skuldbindinga
af hálfu Evrópusambandsins. Þeir
sem héldu þessari skoðun fram
bentu á, máli sínu til stuðnings, að
það fengist ekki staðist að ef ráð-
herraráðið tæki t.d. ákvörðun um
að fella ákvæðið um hlutfallslegan
stöðugleika úr gildi, og tæki ein-
ungis upp sóknarstýringu, þá þyrfti
samhljóða samþykki aðildarþjóða.
Aukinn meirihluti væri nóg. Þetta
ætti einnig við ef breyta ætti afla-
hlutdeildinni.
Varðandi það hvort hlutfallslegi
stöðugleikinn, sem tryggir ríki fasta
aflahlutdeild byggða á veiðireynslu,
sé þar með talinn er lögfræðilegt
deiluefni. Það er hins vegar Ijóst að
ef breyta ætti aflahlutdeild ríkis án
samþykkis þess, þ.e. með auknum
meirihluta í ráðherraráðinu, þarf að
koma tillaga þess efnis frá fram-
kvæmdastjórninni. Það er hins veg-
ar afar ólíklegt að slík tillaga líti
dagsins ljós og hana þyrfti að rök-
styðja sérstaklega. Slíkt hefur
aldrei komið til álita eftir að reglan
um hlutfallslegan stöðugleika vai-
tekin upp. Ef ráðherraráðið ætlaði
sér að breyta aflahlutdeildinni án
þess að tillaga þess efnis kæmi frá
framkvæmdastjórninni þyifti ein-
róma samþykki í ráðherraráðinu.
Það eru því nánast engar líkur á því
að gengið hefði verið á hlut Norð-
manna án þeirra samþykkis.
Emma Bonino kom inn á aðildar-
samning Norðmanna í framsögu
sinni á Sjávarútvegsráðstefnu ESB
og Islands sem haldin var á Hótel
Sögu þann 27. september árið 1996.
Þar sagði hún að við inngöngu í
Evrópusambandið verði þjóðir að
gangast undir grundvallarreglur
þess (acquis communautaire).
Norðmenn hafi haft aðrar hug-
tílfar
Hauksson
myndir hvað varðar sjávarútvegs-
mál en kveðið er á um í gi’undvall-
ariöggjöf sambandsins og ekki vilj-
að kasta þeim fyrir róða. I aðildar-
viðræðunum hafi verið tekist á um
þessi mál og fundin lausn sem báðir
aðilar gátu fallist á. Norðmenn
fengu ákveðinn aðlögunartíma á
svæðinu norðan 62. breiddargi’áðu
og að honum loknum „...yrði stjórn-
kerfið fellt inn í sameiginlegu sjáv-
arútvegsstefnuna, í samræmi við
stjórnunarmarkmið og tillögur sem
tilgreindar eru í sameiginlegri yfir-
lýsingu." Það er því enginn vafi í
huga Bonino um að sameiginlega
yfirlýsingin hefði haldið velli. Ann-
að atriði sem Bonino gerði að um-
talsefni var að Norðmenn þurftu
ekki að greiða aðgangseyri að sam-
bandinu með því að láta af hendi
aflaheimildir. Sú aflareynsla sem
fyrir var áður en aðildarviðræður
hófust lá til grundvallar þeim hlut-
fallslega stöðugleika sem samið var
um. Hér var deilt um hve stöðugur
hlutfallslegi stöðugleikinn væri.
Norðmönnum var mjög í mun að fá
staðfestingu á að forsendunum fyr-
ir hlutfallslegum stöðugleika yrði
aldrei breytt. í máli Bonino kemur
fram að sambandinu hafi ekki, af
lagalegum ástæðum, verið stætt á
að staðfesta slíkt skriflega þar sem
sjávarútvegsstefnan sé endurskoð-
uð með 10 ára millibili.
Reynslu Norðmanna úr aðildar-
viðræðunum má draga saman í eft-
irfarandi atriði.
Sem umsækjendur um aðild
fengu Norðmenn;
vilyrði um embætti framkvæmda-
stjóra sjávarútvegsmála með
ábyrgð á sjávarútvegsmálum í
framkvæmdastj órninni
þátttöku og áhrif í allri vinnu
nefnda og vinnuhópa tengda sjáv-
arútvegi og skildum málaflokkum
aðildarsamning þar sem eitt af
meginatriðunum var hlutfallslegur
stöðugleiki - þ.e. úthlutun veiði-
heimilda var í samræmi við það
sem var í gildi fyrir inngöngu Norð-
manna
yfirlýsingu um að sjónarmið og
aðferðafræði Norðmanna varðandi
verndun fiskistofna, úthlutun veiði-
heimilda og eftirlit með veiðum
yrðu að vinnureglu í Evrópusam-
bandinu
þriggja ára aðlögunartíma við
fiskveiðistjórnun norðan 62. breidd-
argráðu. Á þeim tíma yrði kerfi
Norðmanna komið inn í sjávarút-
vegsstefnuna eins og lýst er í sam-
eiginlegri yfirlýsingu
gert samkomulag um að sókn í
vannýtta stofna myndi ekki aukast
frá því sem var fyrir aðild
staðfestan vilja um að 12-mílna
ákvæðinu yrði ekki breytt
Norðmenn upplifðu (líkt og Svíar
og Finnar) vilja Evrópusambands-
ins til að finna klæðskerasaumaða
og sveigjanlega aðlögun að sam-
bandinu. Með öðrum orðum var
hlustað á Norðmenn og þeir höfðu
tækifæri til að hafa veruleg áhrif á
Evrópusambandið í þeim mála-
flokkum þar sem þeir höfðu sér-
staka hagsmuni og sérfræðiþekk-
ingu. Hvers vegna? Vegna þess að
þeir komu með góð rök og gátu sýnt
fram á sérstöðu í sjávarútvegi.
Þannig virkar Evrópusambandið;
stærð og styrkur er ekki það eina
sem skiptir máli - það er alltaf vilji
til að finna málamiðlanir og það er
ekki gengið yfir hagsmuni smærri
ríkja. Jafnframt er vilji og hefð fyrir
að hafa sérfræðiþekkingu í háveg-
um þar sem hlustað er á það ríki
sem þekkir best til og á mestra
hagsmuna að gæta í ákveðnum
málaflokki - enda er Evrópusam-
bandið sjálfviljugt samstarf lýðræð-
isríkja.
Öll rök hníga að því að sjávarút-
vegur Islendinga myndi njóta enn
frekari skilnings en sjávarútvegur
Norðmanna. íslendingar þyrftu að
sjálfsögðu að samþykkja grundvall-
arreglur Evrópusambandsins en
aðildarviðræður Norðmanna og
Evrópusambandsins sýna að það er
hægt að laga þær að mismunandi
aðstæðum.
Höfundur er stjórnmálnfræðingur.