Morgunblaðið - 09.03.2003, Blaðsíða 34

SKOÐUN
34 SUNNUDAGUR 9. MARS 2003 MORGUNBLAÐIÐ
Suðurlandsbraut 4a • 108 Rvk. • Fax 533 4811 • midborg@midborg.is
533 4800
Góð 94 fm 4ra herbergja íbúð á 1. hæð
t.h. Ljós innrétting í eldhúsi, tvær stof-
ur, tvö svefnherbergi og baðherbergi,
hægt að hafa 3 svefnherb. Parket og
dúkar á gólfum. 20 fm bílskúr. LAUS
STRAX. Verð 13,4 millj. Nánari upplýs-
ingar veitir Kristján á staðnum.
Hvassaleiti 12 - Opið hús kl. 13-15
Til sýnis fjórar 4ra herbergja íbúðir í
Naustabryggju á 2., 3. og 4. hæð. Íbúð-
irnar seljast tilbúnar til innréttinga eða
fullfrágengnar án gólfefna. Nánari upp-
lýsingar veitir Sigurður á staðnum.
Naustabryggja 57 - Opið hús kl. 14-16
Kristín ætlar að sýna glæsilega 105 fm
efri hæð í fallegu húsi neðst í Barma-
hlíðinni ásamt 24 fm bílskúr. Tvær
rúmgóðar stofur og tvö stór svefnher-
bergi. Nýlegt eldhús og nýlegt parket.
Áhv. hagstæð lán u.þ.b. 7 millj. LAUS
STRAX.
Barmahlíð 5 - Opið hús kl. 14-16
I
Forsætisráðherra, Davíð Odds-
son, hefur sett fram tillögu um skip-
un þverpólitískrar nefndar til að
ræða framtíð Íslands í samvinnu
Evrópuríkja. Með tillögunni hefur
hann lagt sitt af mörkum til þess að
stuðla að málefnalegri umræðu um
þetta stærsta utanríkismál þjóðar-
innar. Ber því að fagna þessari hug-
mynd. Málið er flókið og hefur
margar hliðar; pólitískar, efnahags-
legar og stjórnskipulegar. Þær
koma allar til skoðunar hjá nefnd-
inni ef af skipun hennar verður. Hér
á eftir er farið nokkrum orðum um
stjórnskipulega hlið þessa máls.
II
Tilefnið er ærið, enda getur Ísland
ekki gengið í ESB að óbreyttri
stjórnarskrá vegna þess að aðild
hefði í för með sér framsal ríkisvalds
til sambandsins umfram þau tak-
mörk sem stjórnarskráin setur.
Breytingar á stjórnarskrá þarf að
samþykkja á tveimur þingum, með
kosningum á milli. Þótt ríkisstjórn
og/eða þingmeirihluti kunni að taka
pólitíska ákvörðun um að sækja um
aðild að ESB getur hin sama rík-
isstjórn eða meirihluti af þessari
ástæðu ekki fyrirfram tryggt að
lagagrundvöllur verði til staðar til
þess að aðild sé möguleg. Ræðst það
af niðurstöðum þeirra kosninga sem
nauðsynlegt er að halda áður en
breyting á stjórnarskrá getur tekið
gildi. Af þessu verður einnig ráðið
mikilvægi þess að ná breiðri póli-
tískri samstöðu um málið. Ennfrem-
ur er af þessi ástæðu erfitt fyrir ein-
staka flokka að setja aðild að ESB á
oddinn í kosningabaráttu þeirri sem
nú stendur yfir þar sem það er lög-
fræðilega ómögulegt að efna loforðið
að fullu á komandi kjörtímabili, jafn-
vel þótt öllum öðrum hindrunum
yrði rutt úr vegi. Bent er á að ferli til
að breyta stjórnarskrá má ekki
rugla saman við mögulega þjóðarat-
kvæðagreiðslu um aðild að ESB,
enda getur niðurstaða slíkrar at-
kvæðagreiðslu ekki breytt stjórnar-
skránni. Um er að ræða tvo aðskilda
þætti í heildarferlinu.
III
Í tengslum við undirbúning að
fullgildingu og lögfestingu EES-
samningsins á sínum tíma risu tals-
verðar deilur um það hvort samning-
urinn væri samrýmanlegur stjórnar-
skránni. Aftur reyndi á þessi
álitaefni, í minna mæli þó, í tengslum
við þátttöku Íslands í Schengensam-
starfinu. Á grundvelli málsmeðferð-
ar í þessum tilvikum, síðari umræðu
um málefnið og almenna lagafram-
kvæmd á þessu sviði má lýsa rétt-
arstöðunni á Íslandi þannig:
Framsal valdheimilda ríkisins til
alþjóðlegra stofnana er að vissu
marki heimilt. Fyrir því eru sett eft-
irfarandi skilyrði: (i) að framsalið sé
byggt á lögum, (ii) að það sé afmark-
að og vel skilgreint, (iii) að það sé
ekki verulega íþyngjandi, hvorki fyr-
ir íslenska ríkið né þegnana, (iv) að
það sé byggt á samningi sem kveði á
um gagnkvæm réttindi og skyldur
og mæli fyrir um samsvarandi fram-
sal ríkisvalds annarra samnings-
ríkja, (v) að hinar alþjóðlegu stofn-
anir sem vald er framselt til byggist
á lýðræðislegum grundvelli og að
þær viðurkenni almennar megin-
reglur um réttláta málsmeðferð og
stjórnsýslu, (v) að framsalið leiði af
þjóðréttarsamningi sem stefnir að
lögmætum markmiðum í þágu friðar
og menningarlegra, félagslegra eða
efnahagslegra framfara.
Þar sem stjórnarskráin heimilar
ekki berum orðum framsal ríkis-
valds er hér er um að ræða fram-
setningu sem byggð er á túlkun á
lagaframkvæmd, fræðilegum við-
horfum og skoðunum höfundar og
ekki er víst að fullt sammæli yrði um
hana meðal íslenskra lögfræðinga. Í
því sambandi er ennfremur skylt að
geta þess að ýmsir lögfræðingar
voru og eru enn á þeirri skoðun að
EES-samningurinn hafi verið and-
stæður stjórnarskránni, einkum
vegna valdheimilda eftirlitsstofnun-
ar EFTA og EFTA-dómstólsins á
sviði samkeppnismála. Þá ber að
hafa í huga að fyrrgreind framsetn-
ing er eingöngu lögfræðileg og sker
ekki úr því álitaefni hvort EES-
samningurinn sé ófullnægjandi frá
pólitísku sjónarmiði þar sem hann
hafi falið í sér óhæfilegt framsal á
fullveldi íslenska ríkisins, einkum
þegar hafðir eru í huga möguleikar
þess til að hafa áhrif á samningu
þeirrar löggjafar ESB sem taka ber
upp í EES-samninginn.
IV
Réttarstaðan, eins og henni er
lýst hér að framan, er óljós. Þess
vegna er eðlilegt að hugað verði að
því hvort rétt sé að freista þess að
skýra réttarstöðuna með því að setja
í stjórnarskrá ákvæði um framsal
ríkisvalds til alþjóðastofnana. Slík
breyting er nauðsynleg til þess að
tryggja nægilegan lagagrundvöll
undir aðild að ESB, eins og fyrr seg-
ir. Þá má færa ýmis rök fyrir slíku
ákvæði sem eru í sjálfu sér óháð
hugsanlegri aðild að ESB og varða
þátttöku Íslands í alþjóðasamstarfi
almennt. Röksemdir sem koma til
skoðunar eru m.a. eftirfarandi: (i)
Sérstakt ákvæði í stjórnarskrá sem
heimilar framsal ríkisvalds að
ákveðnum skilyrðum uppfylltum
fæli í sér yfirlýsingu af hálfu ís-
lensku þjóðarinnar um vilja hennar
til að stuðla að friðsamlegum sam-
skiptum ríkja á grundvelli þjóðarétt-
ar. Íslenska ríkið lýsti því þar með
yfir, að í því skyni að auðvelda að
sammannlegum og alþjóðlegum
markmiðum verði náð sé það
reiðubúið að deila valdheimildum
sínum með öðrum ríkjum og eftir-
láta sameiginlegum stofnunum
ákvörðunarrétt sinn á ákveðnum
sviðum, gegn því að önnur ríki geri
slíkt hið sama. Þetta eru almennar
röksemdir sem skírskota ekki til
ESB sérstaklega. (ii) Ákvæðið gæti
einnig haft þann tilgang að treysta
fullveldið í sessi með því að setja
framsali ríkisvalds skorður, en heim-
ildir til þess samkvæmt gildandi
rétti eru óljósar og ytri mörk heimils
framsals ef til vill ekki nægilega
skýr. Ákvæði af þessu tagi væri því
til varnar fullveldinu en hefði ekki
þann megintilgang að skapa svig-
rúm til að takmarka það. Þetta sjón-
armið var áberandi í ýmsum Evr-
ópuríkjum þegar ákvæði af þessu
tagi voru sett í stjórnarskrá annarra
ríkja og má nefna Noreg sem dæmi.
(iii) Ákvæðið yrði til þess fallið að
löghelga með ótvíræðum hætti þá
lagaframkvæmd sem viðhöfð hefur
verið á Íslandi og treysta þar með
stöðu Íslands sem stjórnarskrárrík-
is. (iv) Ákvæði af þessu tagi gæti al-
mennt greitt fyrir því að yfirvöld á
hverjum tíma hefðu nægilegt svig-
rúm samkvæmt stjórnarskrá til að
gæta pólitískra og efnahagslegra
hagsmuna ríkisins í samskiptum og
samningnum við aðrar þjóðir. (v)
Ákvæðið myndi einnig miðast að því
að kveða á um sérstaka málsmeðferð
í tilfellum sem slíkum og eftir atvik-
um gera ríkari kröfur til málsmeð-
ferðar og lýðræðislegrar ákvörðun-
artöku (svo sem áskilnaði um aukinn
meirihluta ef því er að skipta). Þar
með yrði skotið traustari lýðræðis-
legum stoðum undir ákvarðanir um
framsal ríkisvalds.
V
Eftir heimsstyrjöldina síðari voru
sett í stjórnarskrár ýmissa ríkja í
Evrópu ákvæði sem beinlínis og ber-
um orðum gerðu ráð fyrir að heimilt
væri að takmarka fullveldi þeirra
með því að framselja valdheimildir
ríkisins að vissu marki til alþjóð-
legra stofnana. Rökin að baki þess-
um ákvæðum voru þau að með því
hefðu ríki aukið svigrúm til þátttöku
í alþjóðlegu samstarfi í því skyni að
tryggja frið og efla samskipti við
önnur ríki sem grundvölluð væru á
alþjóðalögum og friðsamlegri lausn
deilumála, jafnvel fyrir sjálfstæðum
stofnunum sem hefðu vald til að taka
bindandi ákvarðanir.
Það er of langt mál að gera grein
fyrir þessum ákvæðum í stjórnar-
skrám aðildarríkja ESB í stuttri
blaðagrein. Geta má þessara meg-
inatriða: Í sumum ríkjum voru
ákvæðin sett óháð áformum um inn-
göngu í EB og áður en hugmyndir
um stofnun bandalaganna höfðu ver-
ið ræddar að ráði. Var aðild að þeim
því ekki sérstaklega höfð í huga.
Þetta á við um Ítalíu, Þýskaland,
Danmörku og að nokkru leyti
Frakkland. Ákvæðin höfðu að
geyma almenna heimild til að fela al-
þjóðastofnunum meðferð ríkisvalds í
takmörkuðum mæli á grundvelli
samninga við önnur ríki. Í Frakk-
landi og á Ítalíu var aðild að Evrópu-
bandalögunum þó ákveðin án skír-
skotunar til þessara ákvæða og
raunar án þess að stjórnskipuleg
vandamál hafi að ráði mótað um-
ræðuna um aðild í þessum löndum. Í
Þýskalandi og Danmörku var þess-
um ákvæðum aftur á móti beitt við
inngöngu í Evrópubandalögin. Í
þessu sambandi er einnig rétt að
nefna Noreg þótt ekki sé í ESB.
Ákvæði 93. gr. norsku stjórnar-
skrárinnar sem heimilar takmarkað
framsal ríkisvalds var í fyrsta og
eina skiptið beitt þegar landið gerð-
ist aðili að EES-samningnum. Í
sumum löndum varð aðild að Evr-
ópubandalögunum tilefni til breyt-
inga á stjórnarskrá. Þetta á við um
Grikkland, Holland, Írland, Lúxem-
borg og Svíþjóð. Í Hollandi var
ákvæðinu þó ekki beitt og landið
gekk í Evrópubandalögin á grund-
velli almennra laga án þess að heim-
ildin væri notuð. Ekki varð að sinni
úr að ákvæði í sænsku stjórnar-
skránni væri beitt þar sem bið varð á
aðild Svíþjóðar að bandalögunum.
Málsmeðferð var einnig nokkuð mis-
munandi þegar kom að fullgildingu
samningsins um Evrópusambandið.
Í sumum löndum var af því tilefni
gerð breyting á stjórnarskrá og
kveðið sérstaklega á um aðild að
Evrópusambandinu. Þetta á við um
Frakkland, Írland, Þýskaland,
Portúgal og að nokkru leyti Spán.
Þessi ákvæði vísa beinlínis berum
orðum til samningsins um Evrópu-
sambandið og heimila þátttöku þess-
ara ríkja í þeirri samvinnu. Í öðrum
tilvikum voru hin eldri ákvæði talin
nægja. Þetta á við um Belgíu, Grikk-
land, Ítalíu, Lúxemborg og að
nokkru leyti Spán. Í sumum þessara
landa var þetta gert með almennum
lögum, og án þess að fram hefði farið
veruleg stjórnskipuleg umræða að
séð verði. Aðstæður í Hollandi voru
sérstakar að því leyti að aftur var
ekki talin ástæða til að beita ákvæði
stjórnarskrárinnar við inngöngu
landsins í Evrópusambandið.
Ennfremur ber þess að geta að
stjórnarskrárákvæðin eru mismun-
andi þegar kemur að kröfum um
meirihluta við þinglega afgreiðslu.
Stundum er gerð krafa um einfaldan
meirihluta (t.d. Belgía, Ítalía og
Þýskaland). Oftast er gerður áskiln-
aður um aukinn meirihluta þingsins.
Algengt er að miða við 2⁄3 en þó allt
upp í að krefjast 5⁄6, eins og í Dan-
mörku. Þar sem aðeins er miðað við
einfaldan meirihluta er litið svo á að
lýðræðislegur grundvöllur ákvörð-
unartöku sé nægilegur með sér-
stöku ákvæði í stjórnarskrá. Þá
gilda í sumum löndum sömu reglur
og um breytingar á stjórnarskránni.
Að síðustu má geta þess varðandi
Evrópusambandið sérstaklega að
það var nokkuð mismunandi frá einu
landi til annars hvaða atriði í samn-
ingnum það voru sem réðu úrslitum
um að talið var nauðsynlegt að
breyta stjórnarskrá.
V
Ef tekin er pólitísk ákvörðun um
að setja í stjórnarskrá ákvæði sem
heimilar framsal ríkisvalds til al-
þjóðastofnana er haganlegt að skoða
fyrirmyndir í öðrum ríkjum og enn-
fremur taka mið af því sem telja má
að sé þegar gildandi réttur á Íslandi.
Í samræmi við það er eðlilegt að eft-
irfarandi atriði séu höfð í huga: (i)
Framsal valdheimilda ríkisins sé
alltaf afturkræft. Í sumum löndum
er þetta atriði orðað svo að alþjóða-
stofnun sé falin framkvæmd valds
(ekki valdið sjálft). (ii) Framsal rík-
isvalds megi ekki leiða til lakari rétt-
arstöðu þegnanna en leiðir af stjórn-
arskrárbundnum réttindum þeirra.
Þetta sjónarmið fær aukið vægi ef
fallist er á að markmið fullveldis sé
að standa vörð um lýðréttindi þegn-
anna. (iii) Heimildin verði takmörk-
uð við það að framsal sé aðeins
heimilt í ákveðnum tilgangi, þ.e. til
að efla og treysta samskipti þjóða
sem byggjast á þjóðarétti í þágu
friðar, öryggis og efnahagslegra, fé-
lagslegra og menningarlegra fram-
fara. Þetta skilyrði má einnig orða
svo að framsalið leiði af þjóðréttar-
samningi sem stefni að lögmætum
markmiðum. (iv) Ganga verði út frá
skilyrði um gagnkvæmni, sem felur í
sér að önnur ríki verði að framselja
meðferð ríkisvalds með sama hætti.
(v) Sett verði skilyrðið um að ríkið
eigi sjálft aðild að viðkomandi al-
þjóðastofnun og þar með ákvörðun-
um um beitingu þess valds sem
henni er fengið. (vi) Stofnanir sem
um ræðir séu lýðræðislegar og hafi í
heiðri málsmeðferðarreglur sem
tryggi réttláta málsmeðferð sem sé
a.m.k. sambærileg við það sem ís-
lenskir þegnar njóta í samskiptum
við innlend yfirvöld. (vii) Framsalið
sé takmarkað. Það felur í sér að það
sé vel afmarkað í hverju tilviki
hvaða valdheimildir um er að ræða.
Ennfremur verður að byggja á þeim
skilningi að einstaka þættir ríkis-
valds (löggjafar-, framkvæmdar- og
dómsvalds) verði ekki framseldir í
heild sinni, aðeins tilteknar afmark-
aðar valdheimildir í ákveðnum til-
gangi. (viii) Að framsal eigi sér stað
með lögum frá löggjafarþingi. Enn-
fremur þarf að huga að málsmeð-
ferð, einkum því hvort rétt sé að
gera ráð fyrir auknum meirihluta
þingsins þegar lagafrumvarp er af-
greitt. Verður þar að sjálfsögðu að
taka mið af aðstæðum í íslenskum
stjórnmálum.
VI
Málefni það sem hér vakin athygli
á verðskuldar mun ítarlegri umfjöll-
un en rúmast í stuttri blaðagrein
enda hefur hér aðeins verið getið
meginatriða. Undir í þeirri umræðu
er staða Íslands sem fullvalda ríkis í
samfélagi þjóðanna. Mikilvægt er að
vandað sé til hennar. Jafnvel má
færa fyrir því rök að heppilegt kunni
að vera að ræða breytingar á stjórn-
arskránni án þess að tengja það sér-
staklega við hugsanlega aðild að
ESB. Má leiða líkur að því að með
því að skilja þetta að aukist líkur á
að ákvörðun í þessu efni verði tekin
með heildarhagsmuni íslensku þjóð-
arinnar til lengri tíma að leiðarljósi,
fremur en að menn skipi sér í fylk-
ingar með eða á móti slíkum breyt-
ingum á stjórnarskrá eftir afstöðu
þeirra til ESB sérstaklega.
STJÓRNARSKRÁ ÍSLANDS
OG FRAMSAL RÍKISVALDS
Eftir Davíð Þór
Björgvinsson
„Jafnvel má
færa fyrir því
rök að
heppilegt
kunni að
vera að ræða breytingar
á stjórnarskránni án
þess að tengja það sér-
staklega við hugsan-
lega aðild að ESB.“
Höfundur er prófessor
við lagadeild HÍ.