Fréttablaðið - 08.08.2004, Blaðsíða 34

18 8. ágúst 2004 SUNNUDAGUR
„Það mun almenn skoðun í landinu,
að mikil þörf sé gagngerðrar end-
urskoðunar stjórnarskrárinnar og
að sú breyting ein sé ekki fullnægj-
andi, að lýðveldið verði stofnað í
stað konungdæmis.“
Þetta kom fram í nefndaráliti
stjórnarskrárnefndar Alþingis
1944 við undirbúning laga um
stjórnarskrá lýðveldisins Íslands.
Í álitinu er skýrt tekið fram að
ekki megi blanda saman framtíðar-
endurskoðun stjórnarskrárinnar
og breytingum þeim sem nauðsyn-
lega þurfti að gera á stjórnar-
skránni svo að stofna mætti lýð-
veldi.
„Er að sjálf-
stögðu gert ráð fyr-
ir, að horfið verði
að frekari endur-
skoðun stjórnar-
skrárinnar, þegar
lokið er afgreiðslu
lýðveldismálsins,“
segir jafnframt í
álitinu.
Síðan eru liðin
sextíu ár og gagnger endurskoðun
stjórnarskrárinnar hefur enn ekki
átt sér stað.
Sex breytingar hafa orðið á
stjórnarskránni frá því Ísland varð
lýðveldi 1944. Kosningakerfinu var
breytt 1959 þegar þingmönnum var
fjölgað úr 52 í 60. Kosningaaldurinn
var lækkaður 1968 úr 21 ári í 20 ár.
Þingmönnum var fjölgað 1984 úr 60
í 63. Efri og neðri deild Alþingis
voru sameinaðar 1991. Mannrétt-
indakafli stjórnarskrárinnar aukinn
og endurbættur 1995. Kjördæma-
breyting var samþykkt 1999.
Stjórnarskráin ekki fullkláruð
Gísli Sveinsson, þingmaður
Sjálfstæðisflokksins, sagði í fyrstu
umræðu um lýðveldisstjórnar-
skrána í neðri deild Alþingis 17.
janúar 1944 að því mætti aldrei
gleyma að stjórnarskráin væri
ekki fullkláruð.
„[Við eigum] að vinna að kappi að
því að endurskoða stjórnarskrána í
heild og vinna að þeim breytingum
sem gera þarf. [...] Má vera að þessi
stjórnarskrá mæti andúð vegna
þess, að í hana vanti ýmislegt, sem
menn vildu nú gjarnan, að sett yrði í
stjórnskipunarlög landsins. Þetta er
hættulegt og því má aldrei gleyma,
að þessi stjórnarskrá sem nú verður
sett, getur ekki breytt öðru en því ,
sem snertir flutning æðsta valdsins
inn í landið.“
Jakob Möller, þingmaður Sjálf-
stæðisflokksins, sagði í annarri
umræðu neðri deildar Alþingis 26.
febrúar sama ár, að
s t j ó r n a r s k r á i n
væri einungis
hugsuð til bráða-
birgða.
„Þessi fyrirhug-
aða stjórnarskrá,
sem hér um ræðir,
er hugsuð og í
rauninni yfirlýst
sem hrein bráða-
birgðastjórnarskrá, það er að
segja, jafnframt því, sem hún er
samþykkt, er gert ráð fyrir að
stjórnarskrá ríkisins í heild verði
tekin til gagngerðrar endurskoðun-
ar á næstu árum.“
Brynjólfur Bjarnason, formað-
ur Sósíalistaflokksins sagði í fyrstu
umræðu í efri deild Alþingis 2.
mars að gagnger endurskoðun
þyrfti að fara fram á stjórnar-
skránni um leið og stofnun lýðveld-
isins væri afstaðin.
„Verkefnið sem nú er framund-
an, er að skapa hið nýja þjóðfélag
vor Íslendinga sem fullvalda þjóð-
ar í þeim heimi, er upp mun rísa
eftir stríðið, - og marka stefnuna
með nýrri stjórnarskrá, þar sem
öllu voru þjóðskipulagi verður
stakkur sniðinn. [...] Ég held, að
enginn ágreiningur sé um það, að
þessi gagngera endurskoðun þarf
að fara fram að það starf beri að
hefja nú þegar.“
Ágreiningur um endurskoðun
Brynjólfur Bjarnason gerði sér
ugglaust enga grein fyrir forspár-
gildi orða sinna þegar hann sagði í
fyrstu umræðu um stjórnarskrá
lýðveldisins í efri deild Alþingis 2.
mars, að mikill ágreiningur hlyti að
verða um endurskoðun stjórnar-
skrárinnar: „En meðal vor Íslend-
inga er djúptækur ágreiningur,
hvernig beri að skipa þjóðmálum
vorum, og þess vegna hlýtur líka
að verða mjög mikill ágreiningur
milli flokka um
hina gagngeru end-
urskoðun stjórnar-
skrárinnar.“
Í nefndaráliti
meirihluta stjórn-
a r s k r á r n e f n d a r
1959 vegna breyt-
inga á kosninga-
kerfinu kom fram
að heildarendur-
skoðun stjórnarskrárinnar, sem
ráðgerð var eftir stofnun lýðveldis-
ins 1944, stöðvaðist fyrst og fremst
vegna ósamkomulags um breyting-
ar á kjördæmaskipan, en „lang-
vinnar og rækilegar tilraunir höfðu
verið gerðar til þess að leysa það“.
Þá kemur jafnframt fram að
fresta skuli öðrum breytingum á
stjórnarskránni:
„Úr því sem komið er, virðist og
betur í samræmi við lýðræðislega
stjórnarhætti, að önnur atriði
stjórnarskrárinnar verði ekki tekin
til endurskoðunar fyrr en réttlátari
skipun Alþingis hefur verið tryggð
en sú, sem nú er.“
Semja átti lýðveldisstjórnarskrá
Minnihluti stjórnarskrárnefnd-
arinnar 1959 var hins vegar algjör-
lega mótfallinn því að ákvæði
stjórnarskrárinnar um að kjör-
dæmaskipan yrði breytt, „án þess
að jafnframt yrði lokið endurskoð-
un stjórnarskrárinnar í heild“, eins
og segir í nefndarálitinu. Í álitinu
segir ennfremur:
„Stjórnarskrárbreyting sú, sem
gerð var við stofnun lýðveldisins
1944, var bráðabirgðaráðstöfun. Þá
voru þær breytingar einar gerðar á
stjórnarskrá konungsríkisins
Íslands, sem voru beinlínis óhjá-
kvæmilegar þá þegar vegna slita
sambandsins við Danmörku. Alveg
samtímis var ákveðið að endur-
skoða stjórnarskrána í heild –
semja lýðveldsisstjórnarskrá – og
voru til þess settar tvær nefndir,
skipaðar 20 mönnum samtals“.
Þá segir jafnframt: „Fyrsta rík-
isstjórnin, sem mynduð var á
Alþingi eftir stofnun lýðveldisins,
lýsti því yfir 21. október 1944 sem
stefnu sinni, að endurskoðuninni
yrði lokið eigi síðar en síðara hluta
næsta vetrar“. Af því varð þó ekki.
Árið 1947 var skipuð ný sjö
manna nefnd „til þess að fram-
kvæma endurskoðunina eða ljúka
henni“. Sú nefnd hafði ekki enn
beðist lausnar 1959, ekki verið
leyst frá störfum né önnur sett í
stað hennar.
Í nefndarálitinu 1959 greindi
minnihluti stjórnarskrárnefndar-
innar jafnframt frá þeiri skoðun að
heppilegast væri að Alþingi fæli
sérstaklega kjörnu stjórnlagaþingi
að afgreiða stjórnarskrána.
„Fyrir þeirri skoðun eru meðal
annars færð þau rök, að ef sérstak-
lega væri kosið til þings, sem ekki
hefði öðrum málum að sinna en
stjórnarskránni, myndu kjósendur
taka afstöðu í þeirri kosningu með
tilliti til stjórnarskipunarinnar
einnar, – og sé það mjög frábrugðið
því, sem á sér stað í alþingiskosn-
ingum, því að þá verði menn að
taka afstöðu til margra mála í senn
við kjör þingmanna [...].“
Ber að skoða í góðu tómi
Í tengslum við umræðuna um
stjórnarskrárbreytinguna vegna
lækkunar kosningaaldurs 1967
sagði Pétur Benediktsson, þing-
maður Sjálfstæðisflokksins, að
huga þyrfti að endurskoðun á
stjórnarskránni. Hann taldi þó
heppilegast að gera það smátt og
smátt í stað þess að fela verkefnið
stjórnarskrárnefnd sem legði fram
tillögur um allsherjarendurskoðun
stjórnlaganna. „Heldur eigi að fara
sér hægt, breyta ekki nema einu
eða fáum atriðum í
senn og taka þau
atriði fyrir, þar
sem þjóðin finnur,
að skórinn krepp-
ir,“ sagði hann.
Nefndi hann
þrjú atriði í því
sambandi: samein-
ingu Alþingis,
breytingu á kjör-
dæmaskipan og
loks að leggja ætti niður forseta-
embættið.
„Það eru fáein vandamál í því
sambandi einkum vegna ástands,
sem gæti stundum skapast í stjórn-
arkreppu eða við fráfall forsætis-
ráðherra og svo framvegis, og það
ber að skoða í góðu tómi, hvernig
heppilegast væri að leysa þau
vandamál. Með góðum vilja er ég
þess fullviss, að hinu háa Alþingi
tækist það vel, og ég skora á hæst-
virta ríkisstjórn að beita sér fyrir
því og í sem bestri samvinnu við
alla flokka þingsins,“ sagði Pétur.
Stjórnarskrárnefnd Gunnars
Thoroddsen
Aðeins ein þeirra fimm stjórn-
arskrárnefnda sem skipaðar hafa
verið frá því undirbúningur lýð-
veldisstjórnarskrárinnar hófst
1942 skilaði tillög-
um um endurskoð-
un stjórnarskrár-
innar. Var það
stjórnarskrárnefnd
Gunnars Thorodd-
sen og starfaði hún
á árunum 1978 til
1995. Við fráfall
Gunnars 1983 tók
Matthías Bjarna-
son við formennsku í nefndinni.
Einnig skilaði nefndin í desem-
ber 1982 tillögum að nýrri kjör-
dæmaskipan sem urðu að stjórn-
skipunarlögum ári síðar.
Í janúar 1983 skilaði nefndin til-
lögum að heildarendurskoðun
stjórnarskrárinnar: „Skýrsla
stjórnarskrárnefndar um endur-
skoðun stjórnarskrárinnar“. Ekki
náðist sátt um frumvarp um alls-
herjarendurskoðun stjórnarskrár-
innar svo Gunnar lagði sjálfur
fram frumvarp þess eðlis. Það
hlaut þó ekki nauðsynlegan hljóm-
grunn, engar umræður fóru fram
um það og málið hlaut ekki frekari
meðferð þingsins.
Miklar umræður voru um
skýrsluna á Al-
þingi 1984 í tengsl-
um við breytingu á
stjórnarskránni er
þingmönnum var
fjölgað um þrjá, í
63.
Þingflokkar Al-
þýðubandalags, Al-
þýðuflokks, Fram-
sóknarflokks og
Sjálfstæðisflokks lögðu fram
frumvarpið og um leið skýrslu
stjórnarskrárnefndar auk sameig-
inlegrar yfirlýsingar. Í henni sagði
meðal annars:
„[Skýrsla stjórnarskrárnefnd-
arinnar var lögð fram] í því skyni
að almennar umræður fari fram
um heildarendurskoðun stjórnar-
skrárinnar. Ætti almenningi þá að
gefast kostur á að tjá sig um þá
endurskoðun þannig að afgreiðsla
nýrrar stjórnarskrár geti orðið
með vönduðum hætti að lokinni
rækilegri umfjöllun.“
Við höfum aldrei sett okkur
stjórnarskrá í raun
Tómas Árnason, þingmaður
Framsóknarflokksins, sagði meðal
annars í ræðu sinni 2. apríl 1984:
„[Yfirlýsingin] gerir nánast ráð
fyrir því að heildarendurskoðun
stjórnarskrárinnar haldi áfram og
verði framkvæmd fyrr en seinna
[...]“.
Tómas sagði af sama tilefni:
„Við verðum að gæta að því að
Sex breytingar hafa orðið
á stjórnarskránni frá því
Ísland varð lýðveldi 1944:
1959 þingmönnum fjölgað úr 52 í 60
1968 kosningaaldurinn lækkaður úr 21
ári í 20 ár
1984 þingmönnum fjölgað úr 60 í 63
1991 Alþingi verður ein málstofa
1995 mannréttindaákvæði aukin
1999 kjördæmabreyting
Stjórnarskrá til
bráðabirgða í 60 ár
Halldór Ásgrímsson, formaður Framsóknar-
flokksins mun taka við forsætisráðherraem-
bættinu 15. september. Það mun þá koma í hans
hlut að stýra ríkisstjórninni í þvi verkefni sem
stjórnmálaflokkarnir hafa sammælst um að taka
fyrir á þessu kjörtímabili, endurskoðun
stjórnarskrárinnar.
„Breytingar á stjórnarskrá varða stjórnmálin
almennt og starfssvið mikilvægustu embætta
þjóðarinnar,“ segir Halldór Ásgrímsson, formaður
Framsóknarflokksins. „Þær varða lengri framtíð og
á því við alla þá sem starfa að þessum málum.
Það skiptir okkur miklu máli að við vitum hver
mörk okkar eru, hvað við getum gert og hvað
ekki. Óvissan og hin mismunandi álit um það
hvað heimilt er að gera samkvæmt stjórnar-
skrá er mjög óþægilegt,“ segir Halldór.
Spurður hvort hin mismunandi álit lögfræðinga á
ákvæðum stjórnarskrárinnar hafi vakið upp
spurningar um hvort þörf sé á að setja á fót sér-
stakan stjórnlagadómstól segir Halldór ekkert
nema gott að fjalla um það.
„Það verður þá ein stofnun til viðbótar með þeim
tilkostnaði sem því fylgir. Einnig yrði verksvið slíks
dómstóls afar lítið. Hæstiréttur og dómstólar
landsins hafa hingað til getað leyst úr þessum
vafamálum. Við stjórnmálamenn höfum ekki
alltaf verið sáttir við niðurstöður dómstólanna en
okkur ber að virða þær, við verðum að gera það,“
segir hann.
Halldór segir að ekki sé hægt að reikna með því
að aldrei geti ríkt vafi um það hvað standist
stjórnarskrá.
„Ákvarðanir alþingismanna eru að sjálfsögðu
teknar á þeim grundvelli að við teljum þær
standast stjórnarskrá. Við getum ekki afsalað
okkur því að aldrei geti leikið á því vafi, ef við
gerðum það yrði fullt af ákvörðunum ekki teknar.
Það munu alltaf koma upp einhver vafamál,
annað væri útópía,“ segir hann.
Aðspurður segir Halldór að það sé ekki þörf á
sérstöku stjórnlagaþingi til að fjalla um málefni
stjórnarskrárinnar. „Alþingi þarf ávallt að taka fyrst
á þessum málum. Allar stjórnarskrárbreytingar
þurfa fyrst að vera umfjöllunarefni á Alþingi áður
en þeim er skotið til þjóðarinnar í almennum
þingkosningum. Stjórnarskrárbreytingar eru
sjaldnast ágreiningsefni í viðkomandi alþingis-
kosningum enda vilja stjórnmálamenn almennt
reyna að komast hjá því að svo verði.“ ■
VAFI MUN ALLTAF RÍKJA UM HVAÐ STENST STJÓRNARSKRÁ
SIGRÍÐUR D. AUÐUNSDÓTTIR
BLAÐAMAÐUR
FRÉTTASKÝRING
UMRÆÐUR UM
STJÓRNARSKRÁNA Á
LÝÐVELDISTÍMANUM
„Stjórnarskrá[in],sem hér um ræðir, er hugsuð og í rauninni yfirlýst sem hrein bráðabirgðastjórnarskrá,“ sagði Jakob
Möller, þingmaður Sjálfstæðisflokksins, á Alþingi 1944. „Við höfum aldrei sett okkur stjórnarskrá í raun,“ sagði Tómas
Árnason, þingmaður Framsóknarflokksins, á Alþingi 1984. Umræðan um stjórnarskrána hefur því staðið í sex áratugi.
Pétur
Benediktsson
Gunnar
Thoroddsen
Matthías
Bjarnason
Brynjólfur
Bjarnason
Gísli
Sveinsson
Jakob
Möller