Morgunblaðið - 12.01.2010, Blaðsíða 17
17
MORGUNBLAÐIÐ ÞRIÐJUDAGUR 12. JANÚAR 2010
ÍSLANDI ber að standa við allar
alþjóðlegar skuldbindingar sínar. Í
því felst hins vegar ekki að falla frá
rétti til að hafa skoðun á því hverjar
skuldbindingar Íslands eru, berjast
fyrir þeim og að fá ágreining leyst-
an fyrir úrskurðaraðilum ef því er
að skipta. Lög nr. 1/2010 um ríkis-
ábyrgð á lántöku Tryggingarsjóðs
innstæðueigenda og fjárfesta
(breyting á lögum nr. 96/09) veita
heimild til handa fjármálaráðherra,
fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgj-
ast lán Tryggingarsjóðs innstæðu-
eigenda o.fl. Þeir samningar við
Breta og Hollendinga sem þeim
tengjast bera þess tæpast merki að
lögfræðileg sjónarmið hafi verið
lögð til grundvallar með fullnægj-
andi hætti. Sé sú afstaða tekin að ís-
lenska ríkið skuli veita ábyrgð fyrir
kröfum Breta og Hollendinga án
lagaskyldu verður allt að einu að
stilla þeirri ábyrgð í hóf þannig að
ekki sé hætta á því að ábyrgðin geti
valdið óeðlilegu tjóni eða jafnvel
greiðsluþroti íslenska ríkisins. Af
þessum sökum er nauðsynlegt að
fara yfir hin lögfræðilegu rök í máli
þessu. Alþjóðlegar skuldbindingar
taka eingöngu mið af þeim og engu
öðru. Séu þau rök ekki fyrir hendi
eða séu þau umdeilanleg telst ekki
forsvaranlegt undir neinum kring-
umstæðum að íslenska ríkið setji
ábyrgð fyrir umræddum kröfum
sem valdi óeðlilegum búsifjum eða
setji fullveldi þess í hættu.
Í þessari grein og í greinum
næstu þrjá daga verður í saman-
teknu máli gerð grein fyrir helstu
lögfræðilegu röksemdum okkar í
Icesave-deilunni sem við höfum áð-
ur sett fram og birt í Morg-
unblaðinu á undanförnum mánuðum
í samtals níu greinum. Verður fyrst
vikið að því álitaefni (kafli II) hvort
íslenska ríkið beri ábyrgð á inn-
stæðum í útibúum íslenskra banka
erlendis við gjaldþrot íslensku
bankanna á grundvelli ákvæði til-
skipunar 94/19 um innlánatrygg-
ingakerfi. Í kafla III verður vikið að
því hvort íslensk stjórnvöld hafi
beitt ólögmætri mismunun gagn-
vart eigendum innstæðna í útibúum
íslensku bankanna erlendis og orðið
bótaábyrgt og greiðsluskylt á þeim
grundvelli. Í kafla IV verður vikið
að hugsanlegri bótaábyrgð Evrópu-
sambandsins vegna innleiðingar til-
skipunar um innlánatryggingakerfi
og í kafla V verður loks vikið að því
hvort samningar á borð við þá sem
nú liggja fyrir í tengslum við fyrr-
greind lög geti hugsanlega falið í
sér stjórnarskrárbrot á íslensku
stjórnarskránni. Ritsmíð um síðast-
greint atriði var gerð af okkur og
Sigurði Líndal, fyrrverandi prófess-
or.
Tekið skal fram að síðan grein-
arnar voru ritaðar hefur Lissabon-
sáttmálinn öðlast gildi og haft í för
með sér breytingar á nokkrum
greinum samningsins um Evrópu-
bandalagið sem vitnað er til. Ekki
þykir þó ástæða til að uppfæra
greinarnar að þessu leyti.
II Um ábyrgð íslenska ríkisins
vegna tilskipunar 94/19 um
innlánatryggingakerfi
Niðurstaða okkar var sú að ís-
lenska ríkið bæri ekki ábyrgð á inn-
stæðum í útibúum íslenskra banka
erlendis við hugsanlegt gjaldþrot ís-
lensku bankanna heldur aðeins við-
komandi tryggingarkerfi sem hér á
landi er Tryggingasjóður innstæðu-
eigenda og fjárfesta. Sjóðurinn er
sjálfseignarstofnun lögum sam-
kvæmt. Jafnframt bentum við á að
umrætt tryggingakerfi væri í fullu
samræmi við ákvæði tilskipunar 94/
19/EB um innlánatryggingakerfi.
Þessar niðurstöður voru einkum
byggðar á eftirfarandi:
1. Hlutverk tryggingakerfanna
samkvæmt tilskipuninni væri ekki
að takast á við allsherjar bankahrun
eins og gerst hefði hér á landi. Ef
svo hefði verið hefði þurft að greiða
gífurlegar fjárhæðir inn í Trygg-
ingasjóðinn, t.d. á árinu 2008, sem
næmi mörgum tugum prósenta af
heildarinnlánum það ár. Fyrrgreind
niðurstaða var talin styðjast við
lokamálslið 24. málsgreinar aðfara-
orða tilskipunarinnar (en máls-
greinin fjallar um fjármögnun inn-
lánatryggingakerfa) þar sem gert
er ráð fyrir að fjármögnunin megi
ekki stefna stöðugleika viðkomandi
bankakerfis í hættu. Stöðugleiki
viðkomandi bankakerfis hefði ein-
mitt verið í hættu við þær að-
stæður. Fjármögnunin hefði orðið
að vera úr öllu hófi. Því hafi orðið
að gera ráð fyrir að tilskipunin tæki
einungis á meðaláföllum þannig að
greiðslur í tryggingasjóði stefndu
ekki stöðugleika viðkomandi banka-
kerfis í hættu. Nánar verður fjallað
um þýðingu bankahruns fyrir inn-
lánatryggingarkerfin síðar í þessari
grein.
2. Bent var á að ákveðnar reglur
væru um inngreiðslur í sjóðinn sam-
kvæmt lögum nr. 98/1999 um inn-
stæðutryggingar og tryggingakerfi
fyrir fjárfesta. Heildareign inn-
stæðudeildar sjóðsins skyldi nema
að lágmarki 1% af meðaltali
tryggðra innstæðna í viðskipta-
bönkum og sparisjóðum á næstliðnu
ári. Engin ákvæði væru um það í
viðkomandi tilskipunum hvernig
fjármagna ætti sjóðinn nema það að
fjármálafyrirtækin sjálf eiga að sjá
um fjármögnunina.
Ganga yrði út frá því
að þessar reglur ís-
lenskra laga hafi verið
tilkynntar Eftirlits-
stofnun EFTA í sam-
ræmi við fyrrgreinda
tilskipun og væri ekki
kunnugt um að neinar
athugasemdir hafi
komið fram. Því mætti
leggja til grundvallar
að innleiðingin hafi
verið rétt að þessu
leyti. Þá hafi komið
fram þessu til staðfestingar að fjár-
mögnun tryggingarkerfanna er með
ýmsum hætti innan EES og verður
síðar að því vikið.
3. Þá var bent á að væru reglur
tilskipunarinnar túlkaðar með þeim
hætti að greiða ætti fram-
angreindar fjárhæðir að fullu til
innstæðueigenda hvernig sem á
stæði gæti það bakað smáum ríkj-
um gífurlegar fjárhagslegar skuld-
bindingar sem settu fullveldisrétt
þeirra í hættu. Smáríki væru mun
útsettari fyrir þessari hættu en
stærri ríkin því að bankastofnanir
þeirra ættu í útrás mun auðveldara
með að ná óhóflegu hlutfalli af
tekjum viðkomandi þjóðarbús held-
ur en í stærri ríkum. Slíkur mis-
munur milli minni og stærri ríkja
varðandi áhættu í útrás gæti hvorki
verið tilgangur tilskipunarinnar né
leitt af henni.
4. Loks þótti athyglisvert að
hvergi væri í tilskipuninni kveðið á
um sérstaka ábyrgð aðildarríkjanna
á skuldbindingum Tryggingarsjóðs-
ins, t.d. í tengslum við þær 20.000
ECU sem þar eru nefndar í 7. gr.
hennar. Reyndar væri þvert á móti
sagt í aðfaraorðum tilskipunarinnar
að aðildarríki beri ekki ábyrgð
gagnvart innstæðueigendum ef það
hefur komið á fót innlánatrygg-
ingarkerfi í samræmi við tilskip-
unina.
Þessar röksemdir leiða samanlagt
til þess að íslenska ríkið beri enga
ábyrgð á innstæðum útibúa inn-
lendra banka við gjaldþrot þeirra.
Ábyrgð ríkissjóðs verður því ekki á
því byggð að ákvæði umræddrar til-
skipunar hafi verið brotin. Ábyrgð
ríkisins í tengslum við fyrrgreinda
tilskipun felst einungis í því að inn-
leiða reglur um hana og að sjá að
öðru leyti um að staðið sé við skuld-
bindingar samkvæmt tilskipuninni.
Hafi vanhöld orðið á því getur ríkið
orðið skaðabótaskylt ef reglunum
um bótaábyrgð er að öðru leyti full-
nægt. Ábyrgð ríkisins nær hins veg-
ar ekki lengra en þetta.
Í þessu samhengi er rétt að nefna
að nokkur umræða hefur verið um
þýðingu dóms (forúrskurðar) dóm-
stóls ESB í máli C-220/02 en gerð
er grein fyrir þessu máli í álitsgerð
frá bresku lögmannastofunni Misc-
hon de Reya. Þetta mál fjallar ekki
beint um það viðfangsefni sem hér
er til skoðunar. Hins vegar víkur
dómurinn að skyldu aðildarríkja til
að setja á stofn tryggingarsjóð og
segir í því sambandi að skylda
þeirra nái eingöngu „… to the intro-
duction and proper functioning of
the deposit guarantee scheme …“
Enga leiðbeiningu er hins vegar að
finna í dóminum um það hvað teljist
vera „proper functioning“. Því er
það okkar álit að þessi dómur hafi
takmarkaða þýðingu við að skil-
greina hvaða kröfur eru gerðar til
aðildarríkjanna þegar til innláns-
tryggingasjóða er stofnað. Hins
vegar virðist ljóst af honum að hafi
rétt verið staðið að stofnun innlána-
tryggingarsjóðsins þá ber aðild-
arríkið ekki ábyrgð á innstæðum.
Er það í samræmi við orðalag til-
skipunarinnar eins og rakið hefur
verið. Rétt er að minna á í þessu
sambandi það sem fram kemur í lið
2 hér að framan að íslenska innleið-
ingin var kynnt í samræmi við regl-
ur tilskipunarinnar án þess að
nokkrar athugasemdir hafi verið
gerðar.
Til frekari rökstuðnings þeirri
skoðun að íslenska ríkið bæri ekki
ábyrgð á innstæðum útibúa inn-
lendra banka við gjaldþrot þeirra
skal nefnt að Bankanefnd Frakk-
lands samdi heildarskýrslu fyrir
seðlabanka Frakklands árið 2000.
Jean Claude Trichet var þá formað-
ur bankanefndarinnar en hann er
nú bankastjóri Seðlabanka Evrópu.
Skýrslan lýsir franskri löggjöf frá
1999 um breytingu á frönsku
bankalögunum frá 1994 þar sem til-
skipun 94/19/EB um innlánatrygg-
ingakerfi var innleidd. Í skýrslu
þessari segir svo á bls. 187 í enskri
þýðingu:
„Although the goal of enhancing
the stability of the banking system
was clearly stated, the system int-
roduced in France, as in most co-
untries possessing formal deposit
guarantee schemes, was not meant
to deal with systemic crisis, for
which other measures are needed.“
Samkvæmt þessu leit seðlabanki
Frakklands svo á að frönsku lögin
um innlánatryggingarkerfi tækju
ekki á aðstæðum eins og banka-
hruni heldur yrði að beita öðrum
aðferðum til að ná til þess. Af þess-
um ummælum má einnig álykta að
Frakkar hafi talið sig innleiða fyrr-
greinda franska löggjöf að öllu leyti
í samræmi við tilskipun 94/19 þar eð
ella hefðu þeir ekki lögtekið hana
með þessum hætti.
Einnig má hér nefna frétta-
tilkynningu framkvæmdastjórn-
arinnar frá því á haustdögum 2008.1)
Þar kemur m.a. fram að innláns-
tryggingakerfi aðildarríkjanna sé
mismunandi og að aðildarríkjunum
sé frjálst að velja það kerfi sem best
henti bankakerfi þeirra. Í sumum
kerfanna sé greitt samtímis af inn-
lánum en í öðrum sé greitt eftir á.
Einnig kemur fram að prófun hafi
verið gerð á innlánstryggingakerf-
unum sem hafi tekið mið af bæði
meiri og minni háttar áföllum í
bankakerfinu. Í ljós hafi komið að
flest (auðkennt hér) kerfin hafi ver-
ið í stakk búin til að mæta meðal-
áföllum (auðkennt hér). Loks kem-
ur fram að framkvæmdastjórnin
vinni nú að ákveðnum breytingum,
einkum á hækkun lágmarks-
ábyrgðar.
Þá er einnig rétt að rifja upp að
haustið 2008 ákváðu Írar að bæta á
næstu tveimur árum ríkisábyrgð við
þá ábyrgð sem Tryggingarsjóður
innlána, sambærilegur þeim sem við
höfum hér á landi, veitti innlána-
eigendum. Þessi ákvörðun náði þó
einungis til sex tilgreindra írskra
banka. Við þessar fréttir kom fram
sú afstaða Breta og fleiri aðildar-
ríkja ESB að Írum væri þetta
óheimilt þar sem þetta fæli í sér
ríkisaðstoð sem skekkti
samkeppnisstöðu banka á Evrópu-
sambandssvæðinu. Ætti þetta bæði
við almennt um samkeppnisstöðu
banka í Evrópu en einnig alveg sér-
staklega á Írlandi þar sem ekki
fengu allir bankar þessa rík-
isábyrgð. Er þetta mál nú til skoð-
unar hjá ESB. Reyndar hafa ríki
sem harðlega gagnrýndu þessa
ákvörðun Íra síðan tekið upp rík-
isábyrgð að hluta eða öllu leyti á
innlánum í tengslum við hrunið. Má
um þetta m.a. vísa til Bloomberg-
fréttaveitunnar sem flutti af þessu
fréttir t.d. hinn 1. október 2008 og
Independent-fréttaveitunnar sem
fjallaði um þetta degi seinna og Gu-
ardian hinn 5. október 2008. Sýnir
þetta að afstaða stærstu aðildarríkj-
anna í ESB virðist í lok september
2008 hafa verið sú að ekki væri
heimilt að tryggja innlán með rík-
isábyrgð þar sem það hefði áhrif á
samkeppnisstöðu á fjármálamark-
aði.
Niðurstaðan er því sú að seðla-
banki Frakklands og framkvæmda-
stjórn Evrópusambandsins hafa
bæði gefið sterklega í skyn að til-
skipunin sé ekki til þess fallin að
mæta stóráföllum eins og banka-
hruni. Sum aðildarríkin hafa auk
þess gert fyrirvara varðandi lög-
mæti þess að veita ríkisábyrgð til
viðbótar þeirri tryggingu sem inn-
lánstryggingakerfin veita.
1) Sjá: http://ec.europa.eu/internal_market/
bank/guarantee/index_en.htm. Sótt 15.
desember 2008.
Eftir Lárus L. Blöndal
og Stefán Má Stefánsson
Fyrsta grein af fjórum
»Niðurstaða okkar
var sú að íslenska
ríkið bæri ekki ábyrgð á
innstæðum í útibúum ís-
lenskra banka erlendis
við hugsanlegt gjaldþrot
íslensku bankanna held-
ur aðeins viðkomandi
tryggingarkerfi sem hér
á landi er Trygginga-
sjóður innstæðueigenda
og fjárfesta.
Stefán Már Stefánsson
Lárus L. Blöndal er hæstaréttar-
lögmaður. Stefán Már Stefánsson er
prófessor.
Lagarök um Icesave
Lárus L. Blöndal
Mótmæli Hópur fólks safnaðist saman fyrir utan Bessastaði þegar síðasta ríkisráðsfundur ársins 2009 var haldinn, til að sýna andstöðu sína við Icesave.
Morgunblaðið/Ómar