Fréttablaðið - 15.05.2012, Page 13

ÞRIÐJUDAGUR 15. maí 2012 13
Hinn 23. apríl sl. kvað Lands-dómur upp dóm í máli fyrr-
verandi forsætisráðherra. Hann
markar tímamót í íslenskri
réttar sögu, enda fyrsti dómurinn
sem kveðinn er upp á grundvelli
laga um ráðherraábyrgð. Í þess-
ari grein og þeirri næstu verður
til fróðleiks leitast við að gera
almenna grein fyrir efni dóms-
ins auk þess sem farið verður
nokkrum orðum um fordæmis-
gildi hans.
Hvað var fyrrverandi forsætis-
ráðherra sakaður um?
Fyrrverandi forsætisráðherra
var í ákæru talinn hafa bakað
sér refsiábyrgð með athafna-
leysi sínu meðan hann gegndi
embætti. Var sú vanræksla
bundin í ákæru við rúmlega átta
mánaða tímabil á árinu 2008 og
nánar tiltekið við tvenns konar
brot.
Í fyrri hluta ákæru var ákærða
gefið að sök brot gegn b-lið 10.
gr. ráðherraábyrgðarlaga fyrir
að hafa sýnt af sér alvarlega van-
rækslu á starfsskyldum sínum
sem forsætisráðherra andspænis
stórfelldri hættu sem vofði yfir
íslenskum fjármálastofnunum og
ríkissjóði, hættu sem honum var
eða mátti vera kunnugt um. Í því
sambandi reyndi í fyrsta lagi á
það hvort ráðherra hefði van-
rækt að gæta að störfum sam-
ráðshóps stjórnvalda um fjár-
málastöðugleika og í öðru lagi
hvort hann hefði vanrækt að hafa
frumkvæði að virkum aðgerðum
til að draga úr stærð bankakerf-
isins. Þá var honum í þriðja lagi
gefið að sök að hafa ekki fylgt
því eftir og fullvissað sig um að
unnið væri með virkum hætti
að flutningi Icesave-reikninga
Landsbanka Íslands hf. í Bret-
landi yfir í dóttur félag þar.
Í síðari hluta ákæru var fyrr-
verandi forsætisráðherra gefið
að sök að hafa í andstöðu við
c-lið 8. gr. ráðherraábyrgðarlaga
látið farast fyrir að framkvæma
það sem fyrirskipað er í 17. gr.
stjórnarskrárinnar um skyldu til
að halda ráðherrafundi, svokall-
aða ríkisstjórnarfundi, um mikil-
væg stjórnarmálefni.
Í þessari grein verður fjallað
um forsendur Landsdóms í til-
efni af fyrri hluta ákærunnar
en í næstu grein um síðari hluta
hennar.
Um eðli lagalegrar ábyrgðar og
samanburður við hina pólitísku
ábyrgð ráðherra
Í dómi Landsdóms reyndi á svo-
kallaða lagalega ábyrgð fyrr-
verandi forsætisráðherra, þ.e.
refsiábyrgð. Gera verður skýr-
an greinarmun á þeirri tegund
ábyrgðar og hinni pólitísku. Í for-
sendum meirihluta Landsdóms
er þessi hugsun orðuð þannig að
af „samanburði á þessari tvenns
konar ábyrgð [verði] að álykta
að það séu aðeins alvarlegar
ávirðingar í starfi, sem leitt geta
til þess að ráðherra verði gerð
refsing. Samkvæmt því [geti] það
eitt að háttsemi hans sé gagn-
rýnisverð eða ámælisverð ekki
fallið undir þá lagalegu ábyrgð,
sem hér um ræðir, heldur [þurfi]
meira að koma til“.
Þessu til viðbótar má nefna að
lögin um ráðherraábyrgð fjalla
um svokölluð „pólitísk embættis-
brot“ ráðherra, eins og Lárus
H. Bjarnason lagaprófessor orð-
aði það fyrir tæpum 100 árum,
á meðan önnur brot ráðherra
í embætti falla undir almenn
hegningarlög. Landsdómur er
í samræmi við þetta gildissvið
laga um ráðherraábyrgð ekki
aðeins skipaður sjö löglærðum
dómurum heldur átta dómurum
til viðbótar kjörnum af Alþingi.
Landsdómur er m.ö.o. dómstóll
með „pólitísku ívafi“, eins og
segir í athugasemdum greinar-
gerðar með frumvarpi því er
varð að Landsdómslögum. Það
er mikilvægt að hafa þetta sér-
staka eðli málsins í huga þegar
dómur Landsdóms er lesinn,
enda taka forsendurnar mið af
gildandi kerfi þótt það kunni að
koma mörgum nokkuð spánskt
fyrir sjónir.
Eru ákvæði ráðherraábyrgðarlaga
nægilega skýrar refsiheimildir?
Stjórnarskráin og Mannréttinda-
sáttmáli Evrópu áskilja að refsi-
heimildir veiti sanngjarna við-
vörun um hvað telst refsivert og
mega því ekki vera of almennar
og óljósar. Fyrrverandi forsætis-
ráðherra hélt því fram að þau
ákvæði ráðherraábyrgðarlaga,
sem á reyndi í máli hans, stæð-
ust ekki kröfur um skýrleika
refsiheimilda. Landsdómur hafn-
aði þeirri málsvörn með þeim
rökstuðningi að hugtök þau sem
fram koma í ákvæðunum væru
„auðskilin góðum og gegnum
manni í því embætti, sem ákærði
gegndi“. Í ákvæðunum fælist því
„fyrirsjáanlegur og sanngjarn
mælikvarði um embættisfærslu
ráðherra“. Þessi niðurstaða er
vel rökstudd og í samræmi við
viðhorf þeirra fræðimanna sem
áður höfðu fjallað um þetta efni.
Niðurstaða Landsdóms um brot
gegn b-lið 10. gr. ráðherraábyrgð-
arlaga
Í b-lið 10. gr. segir að ráðherra
verði sekur eftir lögunum ef
hann framkvæmir nokkuð eða
veldur því, að framkvæmt sé
nokkuð, er „stofnar heill ríkisins
í fyrirsjáanlega hættu, þótt ekki
sé framkvæmd þess sérstak-
lega bönnuð í lögum, svo og ef
hann lætur farast fyrir að fram-
kvæma nokkuð það, er afstýrt
gat slíkri hættu, eða veldur því,
að slík framkvæmd ferst fyrir“.
Á síðari hluta ákvæðisins reyndi
í máli fyrrverandi forsætisráð-
herra. Ástæða er til að skýra
nánar hvers konar brot er hér
um að ræða.
Í fyrsta lagi verður að hafa í
huga að forsætisráðherra var í
þessum hluta ákærunnar gefið
að sök að láta hjá líða að bregð-
ast við hættu sem steðjaði að
ríkissjóði og fjármálakerfinu
eins og honum hafi verið skylt.
Hann var því ekki sakaður um
að valda beinlínis hættunni með
athöfnum sínum. Brot það sem
um ræddi var því svokallað
athafnaleysisbrot. Það er skil-
yrði athafna leysisbrota að áliti
fræðimanna að lög leggi tiltekn-
ar athafnaskyldur á menn, ýmist
á alla menn eða á tiltekna menn
vegna stöðu þeirra og athafna
í þjóðfélaginu. Ef maður sinnir
ekki athafnaskyldu er lögð refsi-
ábyrgð við þeirri vanrækslu sem
slíkri án tillits til hugsanlegra
afleiðinga hennar eða atvika að
öðru leyti.
Í öðru lagi lýsir b-liður 10. gr.
svokölluðu sérgreindu hættu-
broti, en þá stofnar athafnaleysi
manns í hættu tilteknum rétt-
arhagsmunum sem unnt er að
benda á hverju sinni, í þessu til-
viki heill ríkisins. Fyrir slík brot
má refsa þótt ekkert tjón hafi
hlotist af verknaði.
Samkvæmt þessu var það ekki
skilyrði fyrir refsiábyrgð fyrr-
verandi forsætisráðherra að
ákæruvaldinu tækist að sýna
fram á að hann hefði beinlínis
getað komið í veg fyrir banka-
hrunið, en um það atriði hefur
ríkt nokkur misskilningur í þjóð-
félagsumræðunni. Bæði í for-
sendum meiri- og minnihluta
Landsdóms var því talið nægi-
legt að athafnir þær, sem ákærða
var skylt að inna af hendi, hefðu
getað dregið verulega úr þeirri
hættu sem steðjaði að fjármála-
kerfinu. Bæði meiri- og minni-
hluti Landsdóms töldu sannað að
slík hætta hefði verið til stað-
ar. Meiri- og minnihlutinn voru
aftur á móti einnig sammála
því að ákæruvaldinu hefði ekki
tekist að sýna fram á að hugs-
anlegar athafnir ákærða hefðu
getað dregið úr hættunni þannig
að skapað hefði refsiábyrgð.
Var ráðherrann því með nokkuð
sannfærandi rökum sýknaður af
þessum hluta ákærunnar.
Rétt er að lokum að geta þess
að þótt meirihlutinn hafi talið að
sýkna bæri ákærða af fyrri hluta
ákærunnar er það samandregin
niðurstaða hans að fyrrverandi
forsætisráðherra hafi að nokkru
marki ekki sinnt athafnaskyldum
sem á honum hvíldu og lýst var í
ákærunni. Sá hluti forsendnanna
er afar athyglisverður. Mikil-
vægt er að greina forsendurn-
ar frekar fræðilega enda kunna
þær að hafa ríkt fordæmisgildi
fyrir störf Stjórnarráðsins í
framtíðinni.
Róbert R. Spanó
prófessor við lagadeild
Háskóla Íslands
HUGLEIÐINGAR
UM LÖG OG RÉTT
Dómur Landsdóms – fyrri hluti
Notaðu Nicky þegar
þú ert búinn!