Sveitarstjórnarmál - 01.08.2001, Blaðsíða 64

Stjórnsýsla
lendir sérfræðingar, þeir R. Holtermann hershöfð-
ingi sem var yfirmaður almannavarna í Noregi (ci-
vilforsvaret) og C. Toftemark, yfirlæknir hjá heil-
brigðisstjórninni dönsku, sem sá urn ákveðinn þátt
almannavarna þar.
í athugasemdum með frumvarpinu kernur fram,
væntanlega í fyrsta sinn á íslandi, skilgreining á al-
mannavörnum: „Hvað eru almannavarnir? En þœr
eru einfaldlega sérhverjar ráðstafanir, sem að því
lúta að forðast manntjón og eigna sem af hernaði
eða árás kynni að leiða, bœta tjón af sömu sökum,
líkna og hjúkra þeim, sem eiga um sárt að binda, -
almannavarnir stefna að því að bjarga mannslíf-
um. “ (Alþt. A 1961, bls. 1023) Fram kemur að
byggt er á eldri lögunum urn loftvarnir, en lögin
séu að öðru leyti mun ítarlegri.
Hnykkt er á því atriði, sem kemur fram í 10. gr.,
að það sé borgaraleg skylda að starfa í þágu al-
mannavarna í samræmi við ákvæði laganna frá
1941, en þar sagði í 4. gr. „Það er almenn borgara-
leg skylda að vinna án endurgjalds að undirbúningi
loftvarna og annarra öryggisráðstafana samkvæmt
lögum þessum, eftirfyrirmœlum lögreglustjóra og
loftvarnanejhdar, svo og hlýða öllum fyrirmælum
og reglum varðandi slíkar ráðstafanir, þar á meðal
að taka þátt ífyrirskipuðum œfingum. “ (Alþt. A,
1961, bls. 1023).
a. 2. Hernaðarskipulag og sjálfboðaliðar
Af því sem hér hefur verið sagt er freistandi að
draga þá ályktun að hugsun löggjafans hafi verið
sú að almannavarnir yrðu reknar á grundvelli hern-
aðarskipulags, enda upphaflega hugsaðar til að
bregðast við slíku ástandi og loftvarnanefnd með
mjög sérstakt hlutverk, ásamt lögreglustjóra,
stjórnaði aðgerðum. í umsögn um 1. gr. er þess
getið að starfssvið loftvarnalaga sé fært út með
frumvarpinu og nú skuli löggjöfin einnig ná til lík-
amstjóns og eigna af völdum náttúruhamfara. Bent
er á ómetanlegt gagn annarra þjóða með skipu-
lagðar almannavarnir á þessu sviði. „Má vænta
sömu reynslu hér í landi eldgosa, jarðskjálfta og
annarra náttúruhamfara.“ (Alþt. A 1961, bls. 1024)
Þessi ályktun styður kenningu um stjórnun
almannavarna samkvæmt lokaða líkaninu. Það er
athyglisvert að kanna umræður um frumvarpið.
Þegar málið var til 2. umræðu í neðri deild
Alþingis 3. apríl 1962 sagði framsögumaður
meirihluta heilbrigðis- og félagsmálanefndar, Jón
Kjartansson, meðal annars: „En það er ekki ein-
ungis tjón af völdum hernaðar, sem almannavarnir
ná til. Það segir svo einnig í 2. mgr. 1. gr., að beita
megi almannavörnum, ef tjón vofir yfir eða hefúr
orðið af náttúruhamförum eða annarri vá. Þetta er
ákaflega þýðingarmikið í okkar eldfjallalandi.“
En umræðan snerist að mestu leyti um hernað
og hættu af vetnis- eða atómsprengjum (Alþt.
C 1961, 82. löggjafarþing, umræður um fallin
frumvörp og óútrædd).
Björgunarstörf almannavarna á neyðarstundu
byggja á íslandi á sjálfboðaliðum fyrst og fremst.
Þess vegna er athyglisvert að skoða ummæli í at-
hugasemdum við 1. gr. frumvarpsins varðandi
sjálfboðaliða og hlutverk þeirra. Félagssamtök er
vinna að líknar- og björgunarmálum eru talin þjóð-
félaginu gagnleg með fórnfúsu hjálparstarfi. Ekki
megi draga úr starfsemi þeirra heldur styrkja þau
eftir föngum. „Hjálparstarf almannavarna kemur
þá fyrst til, ef hætta eða tjón er svo umfangsmikið,
að félagasamtök og stofnanir, sem fást við líknar-
og björgunarstörf á venjulegum tímum, hafa eigi
bolmagn til að veita nauðsynlega hjálp. Þykir rétt
að ráðherra meti hverju sinni, hvort þannig er
ástatt.“ (Alþt. A 1961, bls. 1024) Af þessum orð-
unt má draga þá ályktun að löggjafinn hafi ekki
hugsað sér skýran ramma um stjórnun. Ut frá
kenningum um stjórnsýslu má draga þá ályktun að
ráðherra hafi verið ætlað það hlutverk að ákveða
hvenær stjórnun samkvæmt lokaða líkaninu tæki
við.
Hér er varpað fram tveimur kenningum:
Sú fyrri er að í raun hafi þetta ekki orðið með
þessum hætti frá setningu laganna. Dómsmálaráð-
herra hafi ekki tekið sérstaka ákvörðun um það
hvenær almannavarnaástand er komið upp hverju
sinni heldur hafi verið farið effir viðmiði, sem ekki
er reyndar bundið í lög. Ræðst það fyrst og fremst
af umfangi atburðar hverju sinni.
Sú seinni er sett fram vegna ákvæða 7. gr. laga
um almannavarnir, um hlutverk lögreglustjóra og
eðli starfa hans, en hann stjómar löggæslu og leit
og björgun, samanber það sem sagt er um lögreglu
hér að framan. Lögreglustjóri mun því eðli málsins
samkvæmt vera sá sem fyrstur tekur ákvarðanir um
viðbrögð við hættuástandi, að minnsta kosti form-
lega. Hann bíður ekki fyrirmæla ráðherra. Reynsl-
an hefur einnig sýnt þetta. Það er lögregla sem
kallar út björgunarsveitir í raun. Þessi kenning
hlýtur stuðning í athugasemdum við 7. gr. frum-
varpsins, en þar segir orðrétt: „Ætlast er til að lög-