Morgunblaðið - 13.11.1984, Síða 29
MORGUNBLAÐIÐ, ÞRIDJUDAGUR 13. NÓVEMBER 1984
37
Á kortinu er sýnt hvernig nefndin sem unnið hefur að endurskoðun sveitar-
stjórnarlaga vill að landinu verði skipt í héruð.
itar-
la
leggja fyrir næsta Alþingi, en í
frumvarpinu er gert ráð fyrir að
ný lög taki gildi 1. júní 1986.
Tillögur endurskoðun-
arnefndarinnar
Meðal meginsjónarmiða, sem
nefndin hefur haft að leiðarljósi
við samningu frumvarpsins má
nefna:
Að sjálfsstjórn sveitarfélaga verði
aukin.
Að réttarstaða allra sveitarfélaga
eigi að vera sem líkust
Að stuðla beri að vald- og verk-
efnaskiptingu milli opinberra að-
ila
Að valfrelsi sveitarfélaga um
stjórnarform og verkefnaval sé
aukið
Að saman fari ákvörðun, fram-
kvæmd, og fjárhagsleg ábyrgð við
verkefnaskiptingu ríkis og sveit-
arfélaga
Að stuðlað sé að eflingu og stækk-
un sveitarfélaga
Að stuðlað sé að lýðræðislegum
stjórnarháttum í meðferð sveitar-
stjórnarmála.
Meðal helztu breytingartillagna
og nýmæla, sem felast í frumvarp-
inu má nefna eftirfarandi:
1. Ákvæði, sem nú er fjallað um í
sveitarstjórnarlögum, lögum
um sveitarstjórnarkosningar
og lögum um sameiningu
sveitarfélaga eru nú sameinuð
í einum bálki.
2. Ákvæði um samþykki sýslu-
nefnda og ráðuneytis til fjár-
ráðstafana sveitarfélaga eru
afnumin.
3. Lágmarksíbúatala sveitarfé-
laga er ákveðin 100 og gert er
ráð fyrir, að hún verði komin i
400 um næstu aldamót.
4. Gert er ráð fyrir að nýkjörin
sveitarstjórn taki við störfum
fyrsta dag næsta mánaðar eft-
ir kjördag.
5. Itarleg ákvæði eru sett um
réttindi og skyldur sveitar-
stjórnarmanna og hæfi þeirra
til meðferðar einstaks máls.
6. Kveðið er á um heimild til að
kjósa í almennum kosningum
nefndir til að fara með af-
mörkuð málefni í hluta sveit-
arfélags.
7. ítarleg ákvæði eru um fjármál
sveitarfélaga og endurskoðun
reikninga.
8. Einfaldari ákvæði eru um
fjárþröng sveitarfélaga en í
núgildandi lögum.
9. Gert er ráð fyrir stækkun
sýslufélaga, lagt til að þau
nefnist „héruð“ og verði þau
framvegis vettvangur fyrir
lögbundið samstarf og sam-
ræmingaraðili um frjálst sam-
starf allra sveitarfélaga í
hverju héraði, jafnt núverandi
kaupstaða og hreppa. { stað
sýslunefnda komi héraðsþing
og héraðsráð og sýslumenn
verði ekki lengur sjálfkrafa
oddvitar og framkvæmda-
stjórar sýslufélaga.
10. Ákvæði eru í tillögunum um
frjálst samstarf sveitarfélaga
og er leitast við að fella það í
almennan lagaramma.
11. Sérstök ákvæði eru um sam-
skipti ríkis og sveitarfélaga,
sem eru nýmæli.
Af þessu yfirliti má sjá, að hér
er um mikinn lagabálk að ræða
enda er frumvarpið 130 greinar.
Er ekki hægt að ræða itarlega um
það í blaðagrein, en ég ætla að
minnast nánar á nokkur forvitni-
leg nýmæli.
Nú eru í landinu 223 sveitarfé-
lög, 200 hreppsfélög og 23 kaup-
staðir. Byggðin tekur hraðfara
breytingum, bæði flytur fólk úr
strjálbýli til þéttbýlis og eins eru
verulegir fólksflutningar milli
þéttbýliskjarna, þannig að fólk
flytur einkum frá minni þéttbýl-
isstöðum til hinna stærri.
Nú búa um 90% þjóðarinnar í
þéttbýliskjörnum með 200 íbúa
eða fleiri. Fyrir 25 árum var sam-
bærileg tala 80%. Nú eru 53 sveit-
arfélög með færri íbúa en 100, en
fyrir 25 árum voru slík sveitarfé-
lög 33. f dag eru 16 sveitarfélög
með færri íbúa en 50 og minnsta
sveitarfélagið er Selvogshreppur
með 14 íbúa. Ný löggjöf um sveit-
arstjórnarmál hlýtur að taka mið
af þessum staðreyndum.
Því segir í 5. gr. frumvarpsins,
að lágmarksíbúatala sveitarfélags
sé 100 íbúar og ef íbúafjöldinn
hefur verið lægri en 100 í þrjú ár
samfleytt skal félagsmálaráðu-
neytið eiga frumkvæði að því að
sameina það nágrannasveitarfé-
lagi eða skipta því milli nágranna-
sveitarfélaga. Frá þessu geta þó
verið undantekningar og síðar í
frumvarpinu eru settar ítarlegar
reglur um, hvernig að sameining-
unni skuli staðið.
Lágmarkstalan 100 er einnig í
núgildandi lögum, en ráðuneytið
hefur þar ekki sömu frumkvæð-
isskyldu að sameiningu og nú er á
það lögð og hefur því ákvæðið um
lágmarksíbúatölu haft lítil áhrif.
Helztu verkefni sveitarfélaga
eru talin upp í 6. gr. frumvarpsins
á sama hátt og nú er 110. gr. sveit-
arstjórnarlaga. Upptalningin er
þó gerð ítarlegri í frumvarpinu og
þar er mörkuð sú stefna, að sveit-
arfélögin hafi með höndum þau
verkefni, sem ráðast af stað-
bundnum þörfum og viðhorfum og
þar sem ætla má, að þekking á
aðstæðum ásamt frumkvæði
heimamanna leiði til betri þjón-
ustu fyrir þá en miðstýring af
hálfu ríkisvaldsins.
f næstu köflum frumvarpsins,
en alls eru kaflarnir 12, auk kafla
með gildistökuákvæðum, er fjallað
um sveitarstjórnir og kosningar
til þeirra og er þar um mun ítar-
legri ákvæði að ræða, en nú eru f
lögum. Af nýmælum má nefna, að
kaupstaðir missa sérstöðu sína,
enda verzlun landsmanna iöngu
orðin dreifð um landið allt og
ákvæði um kaup- og verzlunar-
staði og um verzlunarlóðir innan
þeirra með öllu úrelt. Einnig
mætti orða þetta þannig, að aðrir
stórir þéttbýliskjarnar geti sjálfir
ákveðið sér sömu réttarstöðu og
kaupstaðir, en í frumvarpinu seg-
ir, að í hreppum, þar sem meiri-
hluti íbúanna býr í þéttbýli og
íbúafjöldi hefur náð a.m.k. 1000 í 3
ár samfellt, geti sveitarstjórnin
ákveðið að sveitarfélagið nefnist
„bær“.
{ kosningaákvæðunum er gert
ráð fyrir að kosningaaldur í sveit-
arstjórnarkosningum verði 18 ár
og að þær fari fram í öllum sveit-
arfélögum landsins samtimis,
annan laugardag í júní. Nú eru
mismunandi kjördagar fyrir
þéttbýlisstaði og dreifbýli eins og
kunnugt er.
Nú er gerð tillaga um sérstakan
kafla í sveitarstjórnarlögum, sem
fjallar um skyldur og réttindi
sveitarstjórnarmanna, en laga-
ákvæði um það efni hafa verið fá-
tækleg til þessa. Þá eru ný ákvæði
um fundahöld í sveitarstjórnum,
og um nefndir, ráð og stjórnir á
vegum sveitarstjórna. Ný ákvæði
eru um framkvæmdastjórn og
starfslið sveitarfélaga og um fjár-
mál sveitarfélaga, sem hafa að
geyma mörg nýmæli.
Sveitarstjórnarmál
á héradsvettvangi
Einn erfiðasti þátturinn í starfi
nefndarinnar var að smíða tillög-
ur um lögbundið samstarf sveitar-
félaga á héraðsvettvangi. Eins og
kunnugt er þarf að leysa ýmis
verkefni á slíkum grundvelli og
frá fornu fari var lausn þeirra fal-
in sýslufélögunum. Með fjölgun
kaupstaðanna sem ekki eiga aðild
að sýslufélögum, varð geta sýslu-
félaganna til þess að leysa sameig-
inleg verkefni fyrir íbúa í hérað-
inu lítil. { því skyni að komast
fram hjá þeim vanda hefur á síð-
ustu árum verið bundið í nokkrum
lögum, að verkefni sem lögin fjalla
um skuli leysa undir yfirstjórn
„svæðisnefnda". Skipan slíkra
nefnda og reynslan af starfi þeirra
hefur hins vegar sætt vaxandi
gagnrýni frá sveitarstjórnar-
mönnum. Jafnframt hefur kjörn-
um fulltrúum í sveitarstjórnum
þótt sú skipan úrelt, að sýslumað-
ur sem er starfsmaður ríkisins,
skuli sjálfkrafa vera oddviti og
framkvæmdastjóri sýslunefndar
og mörgum hefur mislíkað eftir-
litsvald sýslunefnda með hinum
kjörnu sveitarstjórnum.
{ nágrannalöndum okkar hafa
sambærilegir embættismenn horf-
ið úr sæti oddvita héraðsstjórna.
Þannig hurfu amtmenn úr amts-
ráðunum í Danmörku árið 1970 og
fylkismenn eru eigi lengur for-
menn og framkvæmdastjórar
fylkisþinga í Noregi. Sams konar
breyting felst einnig í nýrri
franskri sveitarstjórnarlöggjöf
svo eitthvað sé nefnt.
Niðurstaða nefndarinnar er sú,
að leggja til að sýslufélögin verði
stækkuð og látin einnig ná til
kaupstaðanna. Nefnist þau fram-
vegis héruð og stjórn þeirra hér-
aðsþing. Sýslumenn verði eigi
lengur sjálfkrafa formenn og
framkvæmdastjórar og fulltrúa-
tala á héraðsþingi fari í meginat-
riðum eftir íbúafjölda, þó þannig,
að fulltrúar eins sveitarfélags
geta ekki haft meirihluta á hér-
aðsþingi.
Um ákvæði varðandi kosningu
til héraðsþinga náðist ekki sam-
staða í nefndinni. Meirihlutinn
vill kjósa þangað óbeinni kosn-
ingu, þannig að fulltrúar á héraðs-
þingum séu fulltrúar sveitar-
stjórnanna. Minnihlutinn vill hins
vegar kjósa beinni kosningu til
héraðsþinganna, en frambjóðend-
ur verði þó jafnframt að vera í
kjöri til sveitarstjórna.
En hvernig skiptist byggðin þá í
héruð skv. tillögum endurskoðun-
arnefndarinnar?
í tillögunum er gert ráð fyrir að
Suðurnes, það er byggðin á land-
svæðinu sunnan Hafnarfjarðar,
myndi eitt hérað, sem nefnist Suð-
urnes.
Höfuðborgarsvæðið, það er
byggðin frá Hafnarfirði upp í
Kjós, myndi saman hérað, sem
nefnist Kjalarnesþing.
Borgarfjarðar- og Mýrasýsla
ásamt Akraneskaupstað myndi
Borgarfjarðarhérað, en þá tekur við
Breiðafjarðarhérað, sem nær að
Vestfjarðakjördæmi. Vestfirðirnir
mynda eitt hérað, Vestfirði og þá
tekur við Húnaþing, sem nær yfir
Húnavatnssýslurnar báðar.
Skagafjarðarsýsla ásamt Sauð-
árkrókskaupstað og Siglufirði
mynda Skagafjarðarhérað, en þá
tekur við Eyjafjarðarhérað. Þing-
eyjarsýslurnar báðar ásamt Húsa-
vík mynda Þingeyjarþing, Austur-
landskjördæmi myndar Múlaþing
og Suðurlandskjördæmið Suður-
land.
í stórum dráttum fylgir hér-
aðsskiptingin þvi núverandi sam-
starfi sveitarfélaganna í lands-
hlutasamtökum, nema Vestur-
landið er tvö héruð, og byggðin á
Norðurlandi skiptist i 4 héruð.
Héraðaskipting brýtur ekki í bága
við núverandi sýsluskiptingu,
þannig að sýslufélögum sé
splundrað, enda gert ráð fyrir að
héruðin taki við eignum og
skuldbindingum sýslufélaganna.
í frumvarpinu er siðan kveðið á
um fulltrúatölu á héraðsþingi og
framkvæmdastjórn þeirra, sem
nefnist héraðsráð. Fulltrúatalan
er mismunandi eftir héruðum, en
er á bilinu 15 til 35 fulltrúar. Gert
er ráð fyrir að héraðsþingin geti
sjálf breytt stjórnskipan sinni að
vissum skilyrðum uppfylltum,
þegar reynsla er komin á störf
þeirra.
f frumvarpinu er gert ráð fyrir
að héraðsþing verði fyrst og
fremst vettvangur fulltrúa sveit-
arstjórna til þess að ræða ýmis
mál, sem leysa þarf á héraðsvett-
vangi. Ekki er gert ráð fyrir að
þau verði valdastofnanir, eins
konar yfirsveitarstjórnir, og með
ákvæðum frumvarpsins er reynt
að koma í veg fyrir að togstreita
myndist milli fulltrúa í sveitar-
stjórnum annars vegar og fulltrúa
á héraðsþingi hins vegar, en slíks
eru dæmi frá nágrannalöndunum.
f frumvarpinu er sérstakur kafli
um frjálsa samvinnu sveitarfé-
laga, sem mjög hefur aukist á
undanförnum árum t.d. um rekst-
ur skóla eða annarra stofnana.
Nauðsynlegt er að fá lagaramma
um slíkt samstarf, sérstaklega
þegar tilvik koma upp, sem ekki
voru séð fyrir þegar upphaflegur
stofnsamningur viðkomandi
stofnunar var gerður. Slíkar sam-
starfsstofnanir sveitarfélaga
nefnast „byggðasamlög" f frum-
varpinu.
Þá eru í frumvarpinu ný ákvæði
um stækkun sveitarfélaga með
sameiningu fámennra sveitarfé-
laga í stærri og öflugri heildir. Er
þar átt við sameiningu, sem fram
fer með vilja meirihluta íbúanna,
en eigi vegna þess að íbúatalan er
komin niður fyrir lágmarksfjölda
og eru ítarleg ákvæði um þetta.
Stefnt er að því með ákvæðum
frumvarpsins, að öll sveitarfélög
verði eftir því, sem við verður
komið, svo fjölmenn og styrk, að
þau geti rækt þau verkefni, sem
þeim eru falin með lögum og tekið
að sér önnur verkefni í samræmi
við óskir íbúa sinna. Stefnt er að
því, að dregið verði úr samrekstri
ríkis og sveitarfélaga við fram-
kvæmd einstakra verkefna og að
þau verði í auknum mæli falin
sveitarfélögunum einum til úr-
lausnar.
Skal félagsmálaráðuneytið hafa
allmikið frumkvæði í þessu máli í
samráði við Samband íslenskra
sveitarfélaga, landshlutasamtök
sveitarfélaga og héraðsþing, en
stefnt skal að því að lágmarks-
íbúatala sveitarfélags verði 400
íbúar árið 2000.
Nidurlag
Ég hef nú stiklað á stóru um
tillögur til nýrrar skipunar sveit-
arstjórnarmálefna, sem nú eru til
athugunar hjá sveitarstjórnar-
mönnum og í félagsmálaráðu-
neyti.
Þessar tillögur kunna að þykja
nokkuð byltingarkenndar um sum
atriði, en íhaldssamar um önnur.
Tillögurnar eru málamiðlun ólíkra
sjónarmiða, en skoðanir nefnd-
armanna nálguðust óneitanlega
um flest ágreiningsatriði við ítarl-
egar umræður í nefndinni, er til-
lögurnar samdi.
Menn verða að hafa i huga, að
byggðin í landinu hefur nú á fáum
áratugum tekið meiri breytingum
en nokkru sinni í sögu okkar. Slík-
ar breytingar hljóta að kalla á
verulegar breytingar á heildar-
löggjöf, sem fjallar um sveitarfé-
lögin í landinu.
Og nýskipan sveitarstjórnar-
mála er að mínu mati aðeins
fyrsta skrefið í nauðsynlegri kerf-
isbreytingu á opinberri stjórn-
sýslu hérlendis.
Ég tel að í kjölfar nýskipunar í
sveitarstjórnarmálum hljóti að
koma breytingar á stjórnsýslu
rikisins.
Lengi hefur verið rætt um að
aðskilja það framkvæmdavald og
dómsvald, sem nú er sameinað í
höndum sýslumanna og hafa laga-
frumvörp þar að lútandi verið lögð
fram á Alþingi, en hafa þar eigi
hlotið afgreiðslu. Að því hlýtur þó
að koma, að af slíkum aðskilnaði
verði og breytist þá nokkuð staða
sýslumanna, sem væntanlega
verða þá fyrst og fremst fulltrúar
framkvæmdavalds ríkisins í hér-
aði. Embætti héraðsdómara færu
hins vegar ekki með fram-
kvæmdavald. Á öðrum Norður-
löndum hefur að undanförnu verið
unnið markvisst að því að flytja
ákvörðunarvald í ýmsum stað-
bundnum málum frá ráðuneytum
til umboðsmanna ríkisvaldsins í
héruðum.
Má þar nefna úrskurðarvald um
staðfestingu ýmis konar stað-
bundinna samþykkta sveitarfé-
laga, stjórnsýslulega úrskurði i
sifjaréttarmálum og margt fleira.
Með nútíma tækni, tölvuteng-
ingum, símafaxi o.sv.frv. gætu
umboðsmenn ríkisins í héraði
einnig veitt almenningi miklu fjöl-
þættari þjónustu en nú er, t.d. að-
stoð við öflun vottorða frá öðrum
embættum, aðstoð við umsóknir
um ýmis konar leyfi og löggild-
ingar, lánsumsóknir i opinberum
sjóðum o.sv.frv.
En valddreifing ríkisvaldsins er
efni í aðra grein og verður eigi
frekar um það efni fjallað hér.
15.8.1984.
Björn Friðnnnsson er formnður
Sambands íslenskra sreitarfélaga.