Morgunblaðið - 28.12.1986, Blaðsíða 14

14
MORGUNBLAÐIÐ, SUNNUDAGUR 28. DESEMBER 1986
Fjárlagahalli og verðbólga
eftirÞorvald
Gylfason
I
Hallarekstur í ríkisbúskap getur
verið eins og kvika í umræðum um
efnahagsmál og stjórnmál. „Halli“
er ekki hlutlaust orð í íslenzku,
heldur bendir til þess, að eitthvað
hafi farið úrskeiðis. Þess vegna
hafa stjómmálamenn tilhneigingu
til að gera lítið úr hallarekstri eða
reyna að firra sig ábyrgð á honum.
„Gengisfelling“ er sams konar
vandræðaorð: gengisfall er ekki
gæfumerki og getur þess vegna
vakið tortryggni. Samt geta bæði
hallarekstur í ríkisbúskap og geng-
isfelling verið æskilegar leiðir að
settu marki, þegar svo ber undir,
enda geymir sagan fjölmörg dæmi
um það, að heil hagkerfi hafí nán-
ast verið reist úr rústum þannig
meðal annars.
II
Oft er vandinn þó sá, að stjórn-
málamenn hafa of miklar áhyggjur
af hallabúskap. Þannig má til dæm-
is rekja óvenjulega mikið atvinnu-
leysi í mörgum Evrópulöndum
síðustu ár til þess meðal annars,
að ríkisstjórnum þessara landa hef-
ur vaxið fjárlagahallinn í augum.
Þær hafa því ekki árætt að reyna
að draga úr atvinnuleysinu með
örvandi aðgerðum í fjármálum,
hvort heldur með skattalækkun eða
útgjaldaaukningu. Otti stjómvalda
við verðbólgu og viðskiptahalia hef-
ur að sjálfsögðu líka haft sitt að
segja í þessu efni.
Ofsjónirnar yfir fjárlagahallan-
um stafa af því, að sjálft atvinnu-
leysið ýkir hallann með því að rýra
skattstofna ríkisins. Ef atvinnuleys-
ið væri minna í þessum löndum, þá
væru skattgreiðslur fólks og fyrir-
tækja meiri og hallinn minni eftir
því. Þess vegna er varhugavert að
skoða fjárlagahallann eins og hann
er sem vísbendingu um, hvort ríkis-
stjórn er eyðslusöm eða aðhaldssöm
í fjármálum. Það er nær lagi að
skoða fjárlagahallann eins og hann
væri við fulla atvinnu. Ef það er
gert, reynist hallinn miklu minni í
mörgum Evrópulöndum en hann er
talinn vera. Hallabúskapur í þessum
löndum ætti því að vera minna
áhyggjuefni en málflutningur ríkis-
stjómanna í þessum löndum gefur
til kynna.
Öðru máli gegnir um ísland. Hér
hafa verðbólga, viðskiptahalli og
erlend skuldasöfnun verið helztu
áhyggjuefni hverrar ríkisstjórnar á
fætur annarri, meðan atvinnuleysi
hefur nánast ekkert verið sem betur
fer. Þvert á móti hafa mikil þensla
á vinnumarkaði og umsvif í efna-
hagslífi stuðlað að misvægi í
þjóðarbúskapnum. Enn er þessi
þensla mikil, eins og fram hefur
komið nýlega í athugunum Þjóð-
hagsstofnunar og Vinnuveitenda-
sambandsins. Af þessari ástæðu
hafa beinar og óbeinar skatttekjur
ríkissjóðs undanfarin ár verið meiri
en þær hefðu verið í jafnvægis-
ástandi að óbreyttum skattalögum.
Þess vegna er hætt við, að hjöðnun
verðbólgu og betra jafnvægi í bú-
skap þjóðarinnar veiki afkomu
ríkissjóðs að öðru jöfnu, þegar fram
í sækir, jafnvel þótt uppsveiflan í
efnahagslífinu nú auki tekjur ríkis-
sjóðs í bráð. Þannig yrði fjárlaga-
hallinn allmiklu meiri en hann er
nú, ef þjóðarbúskapurinn væri í
betra jafnvægi við sömu skattalög
og útgjaldareglur og nú gilda. Þessi
munur gæti numið 1—2 milljörðum
króna við núverandi aðstæður. Að
þessu þarf að hyggja við fram-
kvæmd fjárlaga á næsta ári og við
íjárlagagerð framvegis.
III
Svo er annað. Sú hefð hefur
skapazt í> ríkisbókhaldi um allan
heim að færa vaxtagjöld opinberra
aðila á nafnvöxtum í stað raun-
vaxta. Hagsýnir einstaklingar
komast ekki hjá því að gera skýran
greinarmun á nafnvöxtum og raun-
vöxtum í heimilisbókhaldi,_einkum
þegar verðbólga er mikil. Astæðan
er að sjálfsögðu sú, að heimili nota
lánsfé yfirleitt til að kaupa hluti,
t.d. íbúðir eða bíla, sem hækka í
verði í verðbólgu. Þetta á ekki við
um ríkið í sama mæli, því að það
tekur iðulega lán til eyðslu á líðandi
stund eða til framkvæmda, sem
ekki er auðvelt að meta til fjár.
Virkjanir ganga t.d. ekki kaupum
og sölum, og þess vegna hækka þær
ekki í verði í takt við verðbólgu í
venjulegum skilningi. En að svo
miklu leyti sem opinberu lánsfé er
varið til að kaupa hluti, sem hækka
í verði vegna verðbólgu, ýkja nafn-
vaxtagjöld í opinberu bókhaldi
raunverulegan vaxtakostnað opin-
berra aðila. Leiðrétting á þessu
getur numið verulegum fjárhæðum,
þegar verðbólga er mikil. Mér hefur
þó ekki fundizt ástæða til slíkrar
leiðréttingar við athugun á opin-
berum reikningsskilum hér á landi,
vegna þess að ríkið á sjaldnast kost
á því að endurselja þær eignir, sem
það hefur keypt fyrir lánsfé.
IV
Svo er eitt enn. Eins og ég hef
bent á áður, m.a. í greinum hér í
Morgunblaðinu, er nauðsynlegt að
skoða opinbera geirann allan, þegar
áhrif opinberra umsvifa á efna-
hagslífið eru skoðuð, í stað þess að
einblína á A-hluta fjárlaganna ein-
an eins og flestir gera. Reagan
Bandaríkjaforseti flaskaði á þessu
á sínum tíma. Eitt áhrifamesta at-
riðið í málflutningi hans í kosninga-
baráttunni við Carter forseta 1980
var, að fjárlagahallinn í tíð Carters
hefði kynt undir verðbólgu í
landinu. En þegar opinberi geirinn
var skoðaður í heild, þ.e. þegar fjár-
mál ríkjanna 50 og sveitarfélaga
innan þeirra voru tekin með í reikn-
inginn, kom á daginn, að hann hafði
skilað umtalsverðum afgangi árum
saman. Það var ekki fyrr en Reag-
an sjálfur komst til valda, að fjjár-
lagahallinn varð svo mikill, að
búskapur ríkis og byggða fór að
sýna halla, og svo er enn, en það
er önnur saga.
Enn gegnir öðru máli um Island.
Hér hefur hallinn á búskap opin-
bera geirans í heild á undanförnum
ái-um vei'ið meiri en rekstrarhalli
ríkissjóðs í A-hluta fjárlaganna ein-
um saman, þar eð B-hlutinn (eink-
um ríkisfyrirtæki og húsnæðislána-
sjóðir) og C-hlutinn (einkum
fjárfestingarlánasjóðir) hafa líka
verið reknir með halla. Þannig hef-
ur umræða stjórnmálamanna og
fréttamanna um A-hluta fjárlaga
dregið athygli almennings frá raun-
verulegum verðbólguáhrifum
fjármálastefnunnar gegnum tíðina.
Þess hefur ekki heldur verið gætt
nógu vandlega að mínum dómi,
hvorki í umræðum stjórnmála-
manna né í skýrslum embættis-
manna, að skilja á milli þeirra
opinberu umsvifa, sem stuðla að
verðbólgu, og hinna, sem gera það
ekki, heldur hefur rekstrarhalli
A-hluta ríkissjóðs yfirleitt verið
notaður sem algild mælistika á
stefnuna. Þessi ónákvæmni hefur
valdið ruglingi og spillt fyrir skyn-
samlegri skoðanamyndun og
stefnumótun. Samt er rétt að taka
fram, að skýrslugerð efnahags-
stofnana hér hefur fleygt fram á
undanförnum árum. Hún er nú að
mörgu leyti til fýrirmyndar. Þannig
hafa skýrslur Þjóðhagsstofnunar,
Seðlabanka og Fjárlaga- og hag-
sýslustofnunar síðustu ár vakið
athygli á lánsfjárþörf opinbera geir-
ans sem mælikvarða á þensluáhrif
fjármálastefnunnar. Þetta er að
vísu ekki fullnægjandi kvarði, en
framför samt.
V
I umræðum um fjárlagagerðina,
bæði nú og í fyrra, hef ég bent á
einfalda aðferð til að meta þenslu-
áhrif stjórnarstefnunnar í fjármál-
um. Aðferðin er sú að leggja saman
fyrirhugaðar innlendar og erlendar
Þorvaldur Gylfason
„Samtímis eru ýmis
þenslumerki á lofti
veg-na spennu á vinnu-
markaði, mikillar
uppsveiflu í útflutn-
ingsgreinum og loks
vegna nýgerðra kjara-
samninga, sem óvíst er
um, hvaða afleiðingar
hafa á endanum. Við
slíkar aðstæður er afar
mikilvægt, að ríkis-
stjórnin hamli á móti
þenslunni eins og hún
getur. Það gerir hún
ekki, heldur kyndir hún
undir.“
lántökur hins opinbera til að finna
heildarlánsfjárþörfina (þ.e. hversu
langt útgjöldunum er ætlað að fara
fram úr skattheimtu) og draga
síðan frá þeirri upphæð þann hluta
opinberra útgjalda, sem veldur ekki
þenslu í þjóðarbúskapnum. Með
þessu móti má finna þensluhall-
ann, sem ég hef kallað svo.
Langstærstu frádráttarliðirnir eru
vextir og afborganir af erlendum
skuldum. Þær greiðslur renna í
vasa útlendinga og valda því engri
þenslu hér heima. Hins vegar hef
ég ekki dregið vexti og afborganir
af innlendum lánum frá með sama
hætti vegna þess, að þær endur-
greiðslur hafna í höndum íslend-
inga, sem er að sjálfsögðu frjálst
að eyða þeim eftir vild hér heima.
Ef viðtakendur eyða endur-
greiðslufénu öllu, þá veltur féð beint
út í efnahagslífið og hefur alveg
sömu áhrif og ef ríkissjóður hefði
eytt því sjálfur milliliðalaust. En
þetta er auðvitað ekki einhlítt eins
og Markús Möller, hagfræðingur í
Seðlabankanum, hefur bent á í
grein hér í Morgunblaðinu. (Ég
rakti þetta rækilega sjálfur í tækni-
legri greinargerð handa embættis-
mönnum í október sl.) Það blasir
við, að þeim, sem taka við endur-
greiðslum frá ríkinu, er líka fijálst
að leggja féð til hliðar, þannig að
engri þenslu valdi. Þannig nota til
dæmis sumir viðskiptavinir ríkis-
sjóðs innleysanleg spariskírteini til
að kaupa ný skírteini, meðan aðrir
kaupa bíla og hljómflutningstæki.
Þann hluta innlendra endur-
greiðslna, sem lagður er til hliðar,
ætti að draga frá, þegar þensluhall-
inn er fundinn.
Vandinn hér er sá, að enginn
veit fyrirfram, hvernig almenningur
ráðstafar endurgreiðslum frá ríkis-
sjóði, og jafnvel ekki eftirá heldur.
Við vitum að vísu í árslok, hversu
mikið hefur selzt af nýjum spari-
skírteinum á árinu, en við vitum
ekki, hversu mikið var keypt beint
fyrir andvirði eldri skírteina eða
hvernig kaupendur nýrra skírteina
hefðu ráðstafað fé sínu ella. A verð-
bólgutímum verður að fara varlega.
Þess vegna geri ég ráð fyrir því,
þegar ég reikna þensluhallann, að
öllu innlendu endurgreiðslufé sé
eytt, til að vera við öllu búinn. Þeir,
sem draga alla endurgreiðslufjár-
hæðina frá eins og Markús gerir
(og eins og fjármálaráðherra gerði
í sjónvarpsþætti um daginn), gera
ráð fyrir, að upphæðin öll sé lögð
til hliðar. Það er óvarlegt að mínum
dómi, þegar eitt höfuðmarkmið
ríkisstjórnarinnar er að halda verð-
bólgunni í skefjum.
VI
I grein hér í Morgunblaðinu 7.
nóvember sl. lýsti ég þeirri skoðun,
að frumvörp ríkisstjórnarinnar til
fjárlaga og lánsfjárlaga fyrir næsta
ár gætu valdið þenslu, þegar allt
væri skoðað, einkum ef frumvörpin
breyttust verulega í þensluátt í
meðförum þingsins og útgjöldin
færu síðan langt fram úr fjárlögum
eins og alltaf er hætta á, ekki sízt
skömmu fyrir kosningar eins og nú.
Mér sýnast atburðir síðustu vikna
staðfesta, að þessi skoðun hafi ver-
ið skynsamleg.
Nú, þegar fjárlög hafa verið sam-
þykkt á Alþingi, er rekstrarhalli
A-hluta ríkissjóðs á næsta ári orð-
inn næstum helmingi meiri en
ætlunin var samkvæmt fyrstu gerð
fjárlagafrumvarpsins, eða næstum
3 milljarðar króna. Þensluhallinn
(þ.e. sá hluti heildarlánsfjárþarfar
A-, B- og C-hluta opinbera geirans,
sem líklegt er, að valdi þenslu inn-
anlands) hefur aukizt svipað og
rekstrarhallinn í meðförum þingsins
og er komjnn úr 3,5 milljörðum upp
í rösklega 5 milljarða nú eftir
mínum reikningi, eða næstum 4%
af áætlaðri landsframleiðslu næsta
ár. Hætt er við, að þessi tala eigi
eftir að hækka enn vegna ýmissa
aukafjárveitinga umfram fjárlög,
a.m.k. fram að kosningum í vor. (Og
þá er ótalinn næstum heill milljarð-
ur, sem ríkisvaldið þarf væntanlega
að leggja út á næsta ári til að
bjarga Utvegsbankanum, ef svo fer
sem horfir.)
VII
Astandið í efnahagsmálum er
sérstaklega viðkvæmt nú. Verð-
bólgan er minni en hún hefur verið
um árabil, og mikið ríður á, að hún
rjúki ekki upp á við aftur. Samtím-
is eru ýmis þenslumerki á lofti
vegna spennu á vinnumarkaði, mik-
illar uppsveiflu í útflutningsgrein-
um og loks vegna nýgerðra
kjarasaminga, sem óvíst er um,
hvaða afleiðingar hafa á endanum.
Við slíkar aðstæður er afar mikil-
vægt, að ríkisstjórnin hamli á móti
þenslunni eins og hún getur. Það
gerir hún ekki, heldur kyndir hún
undir.
Með þessu er ekki sagt, að það
hafí verið óhyggilegt að greiða fyr-
ir kjarasamningum á árinu eins og
gert var. Miklu hyggilegra hefði þó
verið að mínum dómi að mæta
kostnaði ríkissjóðs vegna kjarasam-
inganna með auknu aðhaldi á
öðrum sviðum heldur en að steypa
ríkissjóði út í svo alvarlegan halla-
rekstur. Auk þess eru hallatölurnar
orðnar miklu hærri en raunvéruleg-
ur kostnaður ríkissjóðs vegna
kjarasamninganna. Einnig virðist
líklegt, að umsvif hins opinbera
muni vaxa hraðar en þjóðarfram-
leiðsla á næsta ári. Það myndi valda
þenslu, jafnvel þótt fjárlög væru
hallalaus.
VIII
Heildarlánsfjárþörf opinbera
geirans hefur aukizt úr 12,4 mill-
jörðum króna samkvæmt fyrstu
gerð lánsijárlagafrumvarpsins í
13,9 milljarða við afgreiðslu þess á
Alþingi. Á sama tíma hefur hlutur
innlendrar lánsfjáröflunar vaxið (úr
60% í 70%) og hlutur erlendrar lán-
töku minnkað að sama skapi. Þetta
er gert til að draga úr erlendri
skuldasöfnun.
Á hinn bóginn er ekki líklegt,
að þessi áherzlubreyting mildi
þensluáhrif frumvarpsins til muna.
Hallabúskapur getur verið mikill
þensluvaldur, jafnvel þótt hallinn
sé jafnaður með innlendum lántök-
um (t.d. verðbréfasölu). Þetta
stafar af því, að það er ólíklegt, að
einkaaðilar myndu annars eyða
fénu, sem opinberir aðilar taka að
láni og eyða, heldur er yfirleitt
líklegra, að féð lægi annars óhreyft,
aðallega í bönkum og sjóðum. Hér
er því verið að virkja fé, sem ann-
ars gæti fengið að vera í friði, og
áhrifin verða þá þau, að ríkið ryður
einkaaðilum út af lánamarkaðnum
og vextir hækka.
Johnson Bandaríkjaforseti fékk
að kenna á þessu á sínum tíma,
þegar hann harðneitaði að hækka
skatta til að standa straum af stríði
Bandaríkjastjórnar í Víetnam, held-
ur heimtaði, að ríkissjóður yrði
rekinn með halla og fjárins yrði
aflað fyrst og fremst með innlendri
verðbréfasölu. Þetta voru afdrifarík
mistök, þvi að af þessu kviknaði
verðbólgugneistinn, sem varð svo
að björtu báli eftir að olíuverð
hækkaði nokkrum árum síðar
1973-74.
IX
Nú kann einhver að spyija: En
hvað með Reagan forseta? Hefur
stjórn hans ekki rekið ríkissjóð
Bandaríkjanna með miklum halla
ár eftir ár án mikillar verðbólgu?
Jú, það er rétt. En þá er þess
að gæta, að bandaríski seðlabank-
inn fylgdi mjög aðhaldssamri stefnu
í peningamálum framan af forseta-
ferli Reagans, og í óþökk hans í
aðra röndina, enda er stjórn bank-
ans tiltölulega óháð ríkisstjórn og
þingi að bandarískum lögum. Þessi
stefna bankans, ásamt hallarekstri
ríkisstjórnarinnar, knúði vexti og
þar með gengi dollarans langt upp
fyrir eðlileg mörk.
Gengishækkunin hélt mjög aftur
af verðlagi (af svipuðum ástæðum
og gengislækkun kyndir undir verð-
bólgu -að öðru óbreyttu), og vaxta-
hækkunin og peningaaðhaldið
lögðust á sömu sveif. Auk þess var
talsvert atvinnuleysi í Bandaríkjun-
um, þegar Reagan tók við embætti,
og þar með nokkurt svigrúm til
hallabúskapar án verðbólgu. Þann-
ig var þetta hægt.
X
Engu þessara skilyrða er full-
nægt hér heima. Seðlabankinn er
hluti ríkisvaldsins og fylgir stefnu
þess lögum samkvæmt. Þannig hef-
ur hallarekstur hins opinbera
undanfarin ár krafizt mikillar pen-
ingaprentunar af Seðlabankanum
til viðbótar við innlent og erlent
lánsfé, og hefur þetta magnað
þensluáhrif hallabúskaparins.
Áframhaldandi hallarekstur gæti
hugsanlega samrýmzt verðbólgu-
markmiðum ríkisstjórnarinnar, ef
mjög öflugt aðhald í peningamálum
kæmi á móti eins og í Bandaríkjun-
um. Á því eru þó ýmis alvarleg
vandkvæði við núverandi skipulag
bankakerfisins, en það er efni í
aðra grein. Auk þess er ekkert
svigrúm til þess konar gengis-
hækkunar, sem þyrfti til að halda
nægilega aftur af verðlagi, enda
brysti þá afkoma útflutningsfyrir-
tækja þrátt fyrir uppsveifluna nú.
Og • hér er sem betur fer ekkert
atvinnuleysi, en væri slaki á vinnu-
markaði hér, þyrfti hallarekstur
ríkisins ekki að valda þenslu.
Það er því enga huggun að finna
í hallabúskap Bandaríkjastjórnar
undanfarin ár, heldur ætti hann
þvert á móti að vera okkur víti til
varnaðar, því að nú er Bandaríkja-
stjórn skuldugri við þegna sína og
afkomendur þeirra og útlendinga
en hún hefur nokkru sinni verið
áður á friðartímum. Auk þess er
ekki útilokað, að verðbólguáhrif
fjárlagahallans í Bandaríkjunum
eigi enn eftir að koma í ljós með
fallandi gengi dollarans, ef seðla-
bankinn losar tökin. Reynslan mun
skera úr því.
Höfundur er prófessor í þjóð-
hagfræði við Háskóla fslands