Morgunblaðið - 28.12.1986, Síða 14

Morgunblaðið - 28.12.1986, Síða 14
14 MORGUNBLAÐIÐ, SUNNUDAGUR 28. DESEMBER 1986 Fjárlagahalli og verðbólga eftirÞorvald Gylfason I Hallarekstur í ríkisbúskap getur verið eins og kvika í umræðum um efnahagsmál og stjórnmál. „Halli“ er ekki hlutlaust orð í íslenzku, heldur bendir til þess, að eitthvað hafi farið úrskeiðis. Þess vegna hafa stjómmálamenn tilhneigingu til að gera lítið úr hallarekstri eða reyna að firra sig ábyrgð á honum. „Gengisfelling“ er sams konar vandræðaorð: gengisfall er ekki gæfumerki og getur þess vegna vakið tortryggni. Samt geta bæði hallarekstur í ríkisbúskap og geng- isfelling verið æskilegar leiðir að settu marki, þegar svo ber undir, enda geymir sagan fjölmörg dæmi um það, að heil hagkerfi hafí nán- ast verið reist úr rústum þannig meðal annars. II Oft er vandinn þó sá, að stjórn- málamenn hafa of miklar áhyggjur af hallabúskap. Þannig má til dæm- is rekja óvenjulega mikið atvinnu- leysi í mörgum Evrópulöndum síðustu ár til þess meðal annars, að ríkisstjórnum þessara landa hef- ur vaxið fjárlagahallinn í augum. Þær hafa því ekki árætt að reyna að draga úr atvinnuleysinu með örvandi aðgerðum í fjármálum, hvort heldur með skattalækkun eða útgjaldaaukningu. Otti stjómvalda við verðbólgu og viðskiptahalia hef- ur að sjálfsögðu líka haft sitt að segja í þessu efni. Ofsjónirnar yfir fjárlagahallan- um stafa af því, að sjálft atvinnu- leysið ýkir hallann með því að rýra skattstofna ríkisins. Ef atvinnuleys- ið væri minna í þessum löndum, þá væru skattgreiðslur fólks og fyrir- tækja meiri og hallinn minni eftir því. Þess vegna er varhugavert að skoða fjárlagahallann eins og hann er sem vísbendingu um, hvort ríkis- stjórn er eyðslusöm eða aðhaldssöm í fjármálum. Það er nær lagi að skoða fjárlagahallann eins og hann væri við fulla atvinnu. Ef það er gert, reynist hallinn miklu minni í mörgum Evrópulöndum en hann er talinn vera. Hallabúskapur í þessum löndum ætti því að vera minna áhyggjuefni en málflutningur ríkis- stjómanna í þessum löndum gefur til kynna. Öðru máli gegnir um ísland. Hér hafa verðbólga, viðskiptahalli og erlend skuldasöfnun verið helztu áhyggjuefni hverrar ríkisstjórnar á fætur annarri, meðan atvinnuleysi hefur nánast ekkert verið sem betur fer. Þvert á móti hafa mikil þensla á vinnumarkaði og umsvif í efna- hagslífi stuðlað að misvægi í þjóðarbúskapnum. Enn er þessi þensla mikil, eins og fram hefur komið nýlega í athugunum Þjóð- hagsstofnunar og Vinnuveitenda- sambandsins. Af þessari ástæðu hafa beinar og óbeinar skatttekjur ríkissjóðs undanfarin ár verið meiri en þær hefðu verið í jafnvægis- ástandi að óbreyttum skattalögum. Þess vegna er hætt við, að hjöðnun verðbólgu og betra jafnvægi í bú- skap þjóðarinnar veiki afkomu ríkissjóðs að öðru jöfnu, þegar fram í sækir, jafnvel þótt uppsveiflan í efnahagslífinu nú auki tekjur ríkis- sjóðs í bráð. Þannig yrði fjárlaga- hallinn allmiklu meiri en hann er nú, ef þjóðarbúskapurinn væri í betra jafnvægi við sömu skattalög og útgjaldareglur og nú gilda. Þessi munur gæti numið 1—2 milljörðum króna við núverandi aðstæður. Að þessu þarf að hyggja við fram- kvæmd fjárlaga á næsta ári og við íjárlagagerð framvegis. III Svo er annað. Sú hefð hefur skapazt í> ríkisbókhaldi um allan heim að færa vaxtagjöld opinberra aðila á nafnvöxtum í stað raun- vaxta. Hagsýnir einstaklingar komast ekki hjá því að gera skýran greinarmun á nafnvöxtum og raun- vöxtum í heimilisbókhaldi,_einkum þegar verðbólga er mikil. Astæðan er að sjálfsögðu sú, að heimili nota lánsfé yfirleitt til að kaupa hluti, t.d. íbúðir eða bíla, sem hækka í verði í verðbólgu. Þetta á ekki við um ríkið í sama mæli, því að það tekur iðulega lán til eyðslu á líðandi stund eða til framkvæmda, sem ekki er auðvelt að meta til fjár. Virkjanir ganga t.d. ekki kaupum og sölum, og þess vegna hækka þær ekki í verði í takt við verðbólgu í venjulegum skilningi. En að svo miklu leyti sem opinberu lánsfé er varið til að kaupa hluti, sem hækka í verði vegna verðbólgu, ýkja nafn- vaxtagjöld í opinberu bókhaldi raunverulegan vaxtakostnað opin- berra aðila. Leiðrétting á þessu getur numið verulegum fjárhæðum, þegar verðbólga er mikil. Mér hefur þó ekki fundizt ástæða til slíkrar leiðréttingar við athugun á opin- berum reikningsskilum hér á landi, vegna þess að ríkið á sjaldnast kost á því að endurselja þær eignir, sem það hefur keypt fyrir lánsfé. IV Svo er eitt enn. Eins og ég hef bent á áður, m.a. í greinum hér í Morgunblaðinu, er nauðsynlegt að skoða opinbera geirann allan, þegar áhrif opinberra umsvifa á efna- hagslífið eru skoðuð, í stað þess að einblína á A-hluta fjárlaganna ein- an eins og flestir gera. Reagan Bandaríkjaforseti flaskaði á þessu á sínum tíma. Eitt áhrifamesta at- riðið í málflutningi hans í kosninga- baráttunni við Carter forseta 1980 var, að fjárlagahallinn í tíð Carters hefði kynt undir verðbólgu í landinu. En þegar opinberi geirinn var skoðaður í heild, þ.e. þegar fjár- mál ríkjanna 50 og sveitarfélaga innan þeirra voru tekin með í reikn- inginn, kom á daginn, að hann hafði skilað umtalsverðum afgangi árum saman. Það var ekki fyrr en Reag- an sjálfur komst til valda, að fjjár- lagahallinn varð svo mikill, að búskapur ríkis og byggða fór að sýna halla, og svo er enn, en það er önnur saga. Enn gegnir öðru máli um Island. Hér hefur hallinn á búskap opin- bera geirans í heild á undanförnum ái-um vei'ið meiri en rekstrarhalli ríkissjóðs í A-hluta fjárlaganna ein- um saman, þar eð B-hlutinn (eink- um ríkisfyrirtæki og húsnæðislána- sjóðir) og C-hlutinn (einkum fjárfestingarlánasjóðir) hafa líka verið reknir með halla. Þannig hef- ur umræða stjórnmálamanna og fréttamanna um A-hluta fjárlaga dregið athygli almennings frá raun- verulegum verðbólguáhrifum fjármálastefnunnar gegnum tíðina. Þess hefur ekki heldur verið gætt nógu vandlega að mínum dómi, hvorki í umræðum stjórnmála- manna né í skýrslum embættis- manna, að skilja á milli þeirra opinberu umsvifa, sem stuðla að verðbólgu, og hinna, sem gera það ekki, heldur hefur rekstrarhalli A-hluta ríkissjóðs yfirleitt verið notaður sem algild mælistika á stefnuna. Þessi ónákvæmni hefur valdið ruglingi og spillt fyrir skyn- samlegri skoðanamyndun og stefnumótun. Samt er rétt að taka fram, að skýrslugerð efnahags- stofnana hér hefur fleygt fram á undanförnum árum. Hún er nú að mörgu leyti til fýrirmyndar. Þannig hafa skýrslur Þjóðhagsstofnunar, Seðlabanka og Fjárlaga- og hag- sýslustofnunar síðustu ár vakið athygli á lánsfjárþörf opinbera geir- ans sem mælikvarða á þensluáhrif fjármálastefnunnar. Þetta er að vísu ekki fullnægjandi kvarði, en framför samt. V I umræðum um fjárlagagerðina, bæði nú og í fyrra, hef ég bent á einfalda aðferð til að meta þenslu- áhrif stjórnarstefnunnar í fjármál- um. Aðferðin er sú að leggja saman fyrirhugaðar innlendar og erlendar Þorvaldur Gylfason „Samtímis eru ýmis þenslumerki á lofti veg-na spennu á vinnu- markaði, mikillar uppsveiflu í útflutn- ingsgreinum og loks vegna nýgerðra kjara- samninga, sem óvíst er um, hvaða afleiðingar hafa á endanum. Við slíkar aðstæður er afar mikilvægt, að ríkis- stjórnin hamli á móti þenslunni eins og hún getur. Það gerir hún ekki, heldur kyndir hún undir.“ lántökur hins opinbera til að finna heildarlánsfjárþörfina (þ.e. hversu langt útgjöldunum er ætlað að fara fram úr skattheimtu) og draga síðan frá þeirri upphæð þann hluta opinberra útgjalda, sem veldur ekki þenslu í þjóðarbúskapnum. Með þessu móti má finna þensluhall- ann, sem ég hef kallað svo. Langstærstu frádráttarliðirnir eru vextir og afborganir af erlendum skuldum. Þær greiðslur renna í vasa útlendinga og valda því engri þenslu hér heima. Hins vegar hef ég ekki dregið vexti og afborganir af innlendum lánum frá með sama hætti vegna þess, að þær endur- greiðslur hafna í höndum íslend- inga, sem er að sjálfsögðu frjálst að eyða þeim eftir vild hér heima. Ef viðtakendur eyða endur- greiðslufénu öllu, þá veltur féð beint út í efnahagslífið og hefur alveg sömu áhrif og ef ríkissjóður hefði eytt því sjálfur milliliðalaust. En þetta er auðvitað ekki einhlítt eins og Markús Möller, hagfræðingur í Seðlabankanum, hefur bent á í grein hér í Morgunblaðinu. (Ég rakti þetta rækilega sjálfur í tækni- legri greinargerð handa embættis- mönnum í október sl.) Það blasir við, að þeim, sem taka við endur- greiðslum frá ríkinu, er líka fijálst að leggja féð til hliðar, þannig að engri þenslu valdi. Þannig nota til dæmis sumir viðskiptavinir ríkis- sjóðs innleysanleg spariskírteini til að kaupa ný skírteini, meðan aðrir kaupa bíla og hljómflutningstæki. Þann hluta innlendra endur- greiðslna, sem lagður er til hliðar, ætti að draga frá, þegar þensluhall- inn er fundinn. Vandinn hér er sá, að enginn veit fyrirfram, hvernig almenningur ráðstafar endurgreiðslum frá ríkis- sjóði, og jafnvel ekki eftirá heldur. Við vitum að vísu í árslok, hversu mikið hefur selzt af nýjum spari- skírteinum á árinu, en við vitum ekki, hversu mikið var keypt beint fyrir andvirði eldri skírteina eða hvernig kaupendur nýrra skírteina hefðu ráðstafað fé sínu ella. A verð- bólgutímum verður að fara varlega. Þess vegna geri ég ráð fyrir því, þegar ég reikna þensluhallann, að öllu innlendu endurgreiðslufé sé eytt, til að vera við öllu búinn. Þeir, sem draga alla endurgreiðslufjár- hæðina frá eins og Markús gerir (og eins og fjármálaráðherra gerði í sjónvarpsþætti um daginn), gera ráð fyrir, að upphæðin öll sé lögð til hliðar. Það er óvarlegt að mínum dómi, þegar eitt höfuðmarkmið ríkisstjórnarinnar er að halda verð- bólgunni í skefjum. VI I grein hér í Morgunblaðinu 7. nóvember sl. lýsti ég þeirri skoðun, að frumvörp ríkisstjórnarinnar til fjárlaga og lánsfjárlaga fyrir næsta ár gætu valdið þenslu, þegar allt væri skoðað, einkum ef frumvörpin breyttust verulega í þensluátt í meðförum þingsins og útgjöldin færu síðan langt fram úr fjárlögum eins og alltaf er hætta á, ekki sízt skömmu fyrir kosningar eins og nú. Mér sýnast atburðir síðustu vikna staðfesta, að þessi skoðun hafi ver- ið skynsamleg. Nú, þegar fjárlög hafa verið sam- þykkt á Alþingi, er rekstrarhalli A-hluta ríkissjóðs á næsta ári orð- inn næstum helmingi meiri en ætlunin var samkvæmt fyrstu gerð fjárlagafrumvarpsins, eða næstum 3 milljarðar króna. Þensluhallinn (þ.e. sá hluti heildarlánsfjárþarfar A-, B- og C-hluta opinbera geirans, sem líklegt er, að valdi þenslu inn- anlands) hefur aukizt svipað og rekstrarhallinn í meðförum þingsins og er komjnn úr 3,5 milljörðum upp í rösklega 5 milljarða nú eftir mínum reikningi, eða næstum 4% af áætlaðri landsframleiðslu næsta ár. Hætt er við, að þessi tala eigi eftir að hækka enn vegna ýmissa aukafjárveitinga umfram fjárlög, a.m.k. fram að kosningum í vor. (Og þá er ótalinn næstum heill milljarð- ur, sem ríkisvaldið þarf væntanlega að leggja út á næsta ári til að bjarga Utvegsbankanum, ef svo fer sem horfir.) VII Astandið í efnahagsmálum er sérstaklega viðkvæmt nú. Verð- bólgan er minni en hún hefur verið um árabil, og mikið ríður á, að hún rjúki ekki upp á við aftur. Samtím- is eru ýmis þenslumerki á lofti vegna spennu á vinnumarkaði, mik- illar uppsveiflu í útflutningsgrein- um og loks vegna nýgerðra kjarasaminga, sem óvíst er um, hvaða afleiðingar hafa á endanum. Við slíkar aðstæður er afar mikil- vægt, að ríkisstjórnin hamli á móti þenslunni eins og hún getur. Það gerir hún ekki, heldur kyndir hún undir. Með þessu er ekki sagt, að það hafí verið óhyggilegt að greiða fyr- ir kjarasamningum á árinu eins og gert var. Miklu hyggilegra hefði þó verið að mínum dómi að mæta kostnaði ríkissjóðs vegna kjarasam- inganna með auknu aðhaldi á öðrum sviðum heldur en að steypa ríkissjóði út í svo alvarlegan halla- rekstur. Auk þess eru hallatölurnar orðnar miklu hærri en raunvéruleg- ur kostnaður ríkissjóðs vegna kjarasamninganna. Einnig virðist líklegt, að umsvif hins opinbera muni vaxa hraðar en þjóðarfram- leiðsla á næsta ári. Það myndi valda þenslu, jafnvel þótt fjárlög væru hallalaus. VIII Heildarlánsfjárþörf opinbera geirans hefur aukizt úr 12,4 mill- jörðum króna samkvæmt fyrstu gerð lánsijárlagafrumvarpsins í 13,9 milljarða við afgreiðslu þess á Alþingi. Á sama tíma hefur hlutur innlendrar lánsfjáröflunar vaxið (úr 60% í 70%) og hlutur erlendrar lán- töku minnkað að sama skapi. Þetta er gert til að draga úr erlendri skuldasöfnun. Á hinn bóginn er ekki líklegt, að þessi áherzlubreyting mildi þensluáhrif frumvarpsins til muna. Hallabúskapur getur verið mikill þensluvaldur, jafnvel þótt hallinn sé jafnaður með innlendum lántök- um (t.d. verðbréfasölu). Þetta stafar af því, að það er ólíklegt, að einkaaðilar myndu annars eyða fénu, sem opinberir aðilar taka að láni og eyða, heldur er yfirleitt líklegra, að féð lægi annars óhreyft, aðallega í bönkum og sjóðum. Hér er því verið að virkja fé, sem ann- ars gæti fengið að vera í friði, og áhrifin verða þá þau, að ríkið ryður einkaaðilum út af lánamarkaðnum og vextir hækka. Johnson Bandaríkjaforseti fékk að kenna á þessu á sínum tíma, þegar hann harðneitaði að hækka skatta til að standa straum af stríði Bandaríkjastjórnar í Víetnam, held- ur heimtaði, að ríkissjóður yrði rekinn með halla og fjárins yrði aflað fyrst og fremst með innlendri verðbréfasölu. Þetta voru afdrifarík mistök, þvi að af þessu kviknaði verðbólgugneistinn, sem varð svo að björtu báli eftir að olíuverð hækkaði nokkrum árum síðar 1973-74. IX Nú kann einhver að spyija: En hvað með Reagan forseta? Hefur stjórn hans ekki rekið ríkissjóð Bandaríkjanna með miklum halla ár eftir ár án mikillar verðbólgu? Jú, það er rétt. En þá er þess að gæta, að bandaríski seðlabank- inn fylgdi mjög aðhaldssamri stefnu í peningamálum framan af forseta- ferli Reagans, og í óþökk hans í aðra röndina, enda er stjórn bank- ans tiltölulega óháð ríkisstjórn og þingi að bandarískum lögum. Þessi stefna bankans, ásamt hallarekstri ríkisstjórnarinnar, knúði vexti og þar með gengi dollarans langt upp fyrir eðlileg mörk. Gengishækkunin hélt mjög aftur af verðlagi (af svipuðum ástæðum og gengislækkun kyndir undir verð- bólgu -að öðru óbreyttu), og vaxta- hækkunin og peningaaðhaldið lögðust á sömu sveif. Auk þess var talsvert atvinnuleysi í Bandaríkjun- um, þegar Reagan tók við embætti, og þar með nokkurt svigrúm til hallabúskapar án verðbólgu. Þann- ig var þetta hægt. X Engu þessara skilyrða er full- nægt hér heima. Seðlabankinn er hluti ríkisvaldsins og fylgir stefnu þess lögum samkvæmt. Þannig hef- ur hallarekstur hins opinbera undanfarin ár krafizt mikillar pen- ingaprentunar af Seðlabankanum til viðbótar við innlent og erlent lánsfé, og hefur þetta magnað þensluáhrif hallabúskaparins. Áframhaldandi hallarekstur gæti hugsanlega samrýmzt verðbólgu- markmiðum ríkisstjórnarinnar, ef mjög öflugt aðhald í peningamálum kæmi á móti eins og í Bandaríkjun- um. Á því eru þó ýmis alvarleg vandkvæði við núverandi skipulag bankakerfisins, en það er efni í aðra grein. Auk þess er ekkert svigrúm til þess konar gengis- hækkunar, sem þyrfti til að halda nægilega aftur af verðlagi, enda brysti þá afkoma útflutningsfyrir- tækja þrátt fyrir uppsveifluna nú. Og • hér er sem betur fer ekkert atvinnuleysi, en væri slaki á vinnu- markaði hér, þyrfti hallarekstur ríkisins ekki að valda þenslu. Það er því enga huggun að finna í hallabúskap Bandaríkjastjórnar undanfarin ár, heldur ætti hann þvert á móti að vera okkur víti til varnaðar, því að nú er Bandaríkja- stjórn skuldugri við þegna sína og afkomendur þeirra og útlendinga en hún hefur nokkru sinni verið áður á friðartímum. Auk þess er ekki útilokað, að verðbólguáhrif fjárlagahallans í Bandaríkjunum eigi enn eftir að koma í ljós með fallandi gengi dollarans, ef seðla- bankinn losar tökin. Reynslan mun skera úr því. Höfundur er prófessor í þjóð- hagfræði við Háskóla fslands

x

Morgunblaðið

Beinleiðis leinki

Hvis du vil linke til denne avis/magasin, skal du bruge disse links:

Link til denne avis/magasin: Morgunblaðið
https://timarit.is/publication/58

Link til dette eksemplar:

Link til denne side:

Link til denne artikel:

Venligst ikke link direkte til billeder eller PDfs på Timarit.is, da sådanne webadresser kan ændres uden advarsel. Brug venligst de angivne webadresser for at linke til sitet.