Vísbending - 16.05.2003, Blaðsíða 3

ISBENDING
Oafturkræfar breytingar á umhverfi
Björn Gunnar Ólafsson
stjórnmálahagfræðingur
Akvarðanir um framkvæmdir sem
valda stórfelldum óafturkræfum
breytingum á umhverfinu þarf
að vanda sérstaklega. Framganga
stjórn- og löggjafarvalds í slíkummálum
er prófsteinn á góða stjórnarhætti. Aðall
góðra stjórnarhátta er gagnsæi, upplýs-
ing, ábyrgð og réttlæti.
Óafturkræf umhverfisáhrif
ótt krafan um góða stjórnarhætti sé
skýlaus er erfitt að setja frarn nauð-
synleg og nægjanleg skilyrði til að upp-
fy lla kröfuna. Þar kemur meðal annars til
álita hvort einni kynslóð sé yfirleitt
leyfilegt að gera stórfelldar óal'turkræfar
breytingar á náttúrunni með tillili til
komandi kynslóða. Þá er vafasamt hvort
Alþingi hefur, eða réttara sagt eigi að
hafa, umboð til að taka slíkar ákvarðanir
með einföldum meirihluta. Til greina
kemur að beita þjóðaratkvæðagreiðslu
við slíkar ákvarðanir eða krefjast aukins
meirihluta á Alþingi. Þar sem allar athafn-
ir mannsins hafa einhver umhverfisáhrif
þarf einnig að finna mörk á milli stór-
felldrar röskunar og eðlilegrar nýtingar
á náttúrunni sem horfir til efnahagslegra
framfara. Héráeftirverðuraðeinsfjallað
um eitt skilyrði fyrir góðum stjórnar-
háttum en það er krafa um aukna eða
óvenjumikla arðsemi framkvæmda sem
hafa óafturkræf umhverfisáhrif. Þessi
krafa er nauðsynleg en ekki nægjanleg
til að skilyrðum um góða stjórnarhætti
sé fullnægt. Hún er ekki nægjanleg,
meðal annars vegna þess að ekki er hægt
að meta til fjár, svo öllum líki, fagurt
umhverfi, sérstæða náttúru eða allan
þann skaða sem óafturkræf röskun um-
hverfis veldur. Þá er mat á afleiðingum
þess að raska náttúrunni jafnan erfitt
og mikil óútreiknanleg áhætta sem slíku
fylgir.
Krafa um verulega arðsemi
egar land á hálendinu er lagt undir
virkjunarframkvæmdir er verið að
taka hluta af sameiginlegri eign lands-
manna og einskorða nýtingu hennar.
Þetta jafngildir því að breyta henni í
séreign. Góðir stjórnarhættir felast í því
að tekið sé tillit til hagsmuna þeirra hópa
sem verða fyrir beinum eða óbeinum
áhrifum af röskun umhverfisins og einnig
þeirra sem meta mikils óspillta náttúru.
Við þessar aðstæður er lágmarkskrafa
að stjórnvöld sýni fram á nteð óyggjandi
hætti að fyrirhuguð framkvæmd skili
verulegum arði umfram það sem hægt er
að ná með öðrum hætti. Öðrum þræði á
framkvæmdin að geta staðið undir
myndarlegu auðlindagjaldi en geta þó
verið eftirsóknarverð framkvæmd frá
sjónarhóli einkaaðila.
Sönnunarbyrðin
Sönnunarbyrðin gagnvart umbjóð-
endunt um óvenjumikla arðsenti
hvílir undanbragðalaust á herðum
stjórnvalda. Hugsanlegir andstæðingar
framkvæmdanna eiga ekki að þurfa að
draga arðsemi í efa. Góðir stjórnarhættir
krefjast þess að settir séu fram aðrir
raunhæfir fjárfestingakostir til saman-
burðar svo að valið á ntilli þeirra sé aug-
ljóst og óumdeilt. í þessu sambandi er
alls ófullnægjandi að framkvæmdir
standi rétt undir afborgunum lána eða
að arðsemi byggist á ríkisábyrgðum eða
að sleppt sé að reikna með áhættuþátt-
um og kostnaðarliðum. Það væri góð
regla að óháður aðili legði fram mat á
arðsemi framkvæmdanna. Vandasamt
getur verið að meta nákvæmlega hversu
mikil umframarðsemin á að vera. Það
færieftirumfangi landspjalla, mati áarð-
semi af annarri notkun, svo sem ferða-
mennsku, og fjárhagslegri áhættu.
Krafan um aukna arðsemi er bæði
áhættutrygging og trygging fyrir því
að hægt sé að greiða skaðabætur til
komandi kynslóða af óafturkræfri urn-
breytingu sameiginlegra náttúruverð-
mæta og vegna þeirra töpuðu möguleika
sem felast í annarri landnotkun. Líta ber
á skaðabætur sem fræðilegan möguleika
því að ólíklegt er að skaðabætur verði í
reynd greiddar til þeirra sem telja sig
hafa tapað á eyðileggingu landsins.
Byggðasjónarmið
Mikilvæg spurning er hvort önnur
sjónarmið, svo sem atvinnu- eða
byggðasjónarmið, gefi tilefni til að víkja
frá þessari ströngu arðsemiskröfu.
Varðandi atvinnusjónarmið þá hefur
reynslan sýnt að fjölgun starfa er mjög
slæmur mælikvarði á gildi atvinnuupp-
byggingar. Framleiðniaukning vinnu-
afls er ein mikilvægasta forsenda hag-
vaxtar og með því að fórna hagkvæmni
fyrir fjölgun starfa minnkar framleiðni
óhjákvæmilega og þar með dregur úr
efnahagslegum framförum. Þá ber að
líta á atvinnuleysi sem skammtíma-
vandamál ef efnahagsumgjörðin er að
öðru leyti eðlileg. Vafasamt er að fóma
kröfum um langtímaarð af varanlegum
eða óafturkræfum breytingum á náttúr-
unni til að leysa skammtímavandamál.
Byggðasjónarmið í þessu samhengi
snúast um það hvort íbúar í hnignandi
eða strjálbýlum héruðum eigi sérstaka
kröfu á hendur öðrum þjóðfélags-
þegnum til sérstakrar aðstoðar vegna
staðsetningar sinnar á slíkum svæðum.
Vissulega má færa rök fyrir því að íbúar
dreifbýlis eigi kröfu á að njóta grunn-
þjónustu líkt og fbúar þéttbýlis en styrk-
ir umfram það leiða til svipaðra vanda-
mála og þegar arðsemi er látin víkja vegna
atvinnusjónarmiða (sjá t.d. grein undir-
ritaðs, „Byggðastefna, velferð og rétt-
læti“, Fjármálatíðindi 1, XXXVIII árg.,
janúar-apríl 1991). Aukinni framleiðni
og hagvexti er þá fórnað fyrir byggða-
sjónarmið.
Góðir stjórnarhættir
Niðurstaðan er sú að sérlega háa
arðsemiskröfu beri að gera til verk-
efna sem leiða til mikilla óafturkræfra
breytinga á umhverfi og náttúru lands-
ins. Hér er um nauðsynlega en ekki
nægjanlega kröfu að ræða sem atvinnu-
eða byggðasjónarmið geta ekki vikið til
hliðar. Löggjafinn og stjórnvöld bera
ótvíræða skyldu gagnvart umbjóðend-
um sínum, það er almenningi, að sanna
að slíkar framkvæmdir standist hinar sér-
stöku auknu arðsemiskröfur.
(Framhald af síðu 2)
og stærðarhagkvæmni, viðskiptakostn-
aðar, nýsköpunar og nýliða inn á mark-
aðinn (sjá einnig 4. tbl. 2002 og 37. tbl.
2000). Enginn getur sagt að þó að
markaður beri einkenni fákeppni þessa
stundina muni hann gera það að eilífu.
A móti kemur að þegar fákeppni er búin
að festa rætur þá er yfirleitt erfitt að
brjóta hana upp því að fyrirtæki eru
tilbúin til að verja stöðu sína með öllum
ráðum. Þannig að ekki er þar með sagt
að frelsi markaðarins geti ekki alveg eins
leitt til þess að ástandið haldist óbreytt.
Merkilegtland
Islenski ntarkaðurinn ætti eiginlega að
vera sérstök stúdía í fákeppnisfræðum
því að það virðist vera eðli atvinnu-
greina að leita í einhvers konar fákeppn-
isfornt þar sem tvö til þrjú fyrirtæki eiga
markaðinn. Þess vegna var það kómískt
þegar alþingismenn uppgötvuðu allt í
einu fákeppni á Islandi í sambandi við
smásölumarkaðinn í byrjun síðasta árs
eins og að fákeppni væri nýtt fyrirbæri
hér á landi. Það er hins vegar ekki þar
með sagt að það sé ekki skynsamlegt að
vera á varðbergi gagnvart óæskilegum
fylgifiskum fákeppninnar.
3