Morgunblaðið - 30.09.2000, Blaðsíða 6

6 F LAUGARDAGUR 30. SEPTEMBER 2000
ALITSGERÐ AUÐLINDANEFNDAR
MORGUNBLAÐIÐ
verið góð. Kerflð ýtir undir offjárfestingar í búnaði og skipum
og erfiðlega hefur gengið að halda heildarafla af hverri teg-
und innan fyrir fram ákveðinna marka. Af þeim sökum telur
nefndin að fiskveiðum eigi ekki að stjórna með þeim hætti.
Þess í stað telur nefndin að byggja eigi stjórn flskveiða
áfram á aflamarkskerfinu, en í því felst að heildaraflamarki
hvers árs er skipt á milli þeirra er ráða yflr aflahlutdeildum og
þeim síðan eftirlátið að veiða kvóta sinn á sem hagkvæm-
astan hátt. Aflamarkskerfið ýtir undir hagræðingu og stuðlar
að vel skipulögðum rekstri, en mest hagkvæmni næst í kerf-
inu ef gildistími úthlutunar aflahlutdeildanna er sem lengst-
ur og framsal aflaheimilda frjálst.
Sýna má fræðilega fram á að líklegast er að umframhagn-
aður, svokölluð auðlindarenta, nái að myndast í flskveiðum
sé veiðunum stjórnað með aflamarkskerfi. Til þess að um-
framhagnaðurinn verði sem mestur þarf að aðlaga afkasta-
getu flskiskipaflotans og sókn að raunverulegri þörf og
byggja fiskistofnana upp í hagkvæma stærð, en aflamarks-
kerflnu er ætlað að ýta undir hvort tveggja.
Hérlendis virðist aflamarkskerfið þegar hafa skilað árangri.
Vélbátum stærri en 10 brl. hefur fækkað mikið frá 1990 en
fjöldi togara aftur á móti lítið breyst. Samsetning togaraflot-
ans hefur aftur á móti breyst, stórum úthafstogurum búnum
frystibúnaði fjölgað en hefðbundnum ísfiskstogurum fækk-
að. Verulega hefur dregið úr sókn, óháð því hvaða mæli-
kvarði er notaður. Þá hefur framleiðni í fiskveiðum aukist frá
1973 og afkoma í útgerð batnaði mjög á árunum 1987-1995
en hefur síðan versnað á ný. Óvíst er þó hversu mikið af
bættri framleiðni og afkomu megi rekja til aflamarkskerfisins
og hve mikið til annarra þátta.
Þokkalega hefur einnig tekist til með uppbyggingu sumra
nytjastofna. Sfldarstofninn hefur braggast mjög eftir að
kvótakerfinu var komið á 1975 og þorskstofninn virðist vera á
uppleið. Hins vegar hefur ekki tekist eins vel til við upp-
byggingu annarra mikilvægra botnfisksstofha, svo sem ýsu,
ufsa, karfa og grálúðu. Að hluta til má kenna því um að sumir
þessara fiskistofna veiðast- einnig utan íslenskrar landhelgi.
Þá hefur einnig reynst erflðleikum bundið að byggja samtím-
is upp þá stofna sem lifa í nábýli hver við annan og lifa jafn-
vel hver á öðrum, svo sem þorsk, rækju og loðnu.
Fræðimenn eru ekki sammála um hvort og að hve miklu
leyti gera megi ráð fyrir að auðlindarentan skili sér til þjóðar-
innar. Þótt sumir hagfræðingar telji trúlegast að eigendur
aflaheimilda muni sitja því sem næst einir að rentunni,
benda þær athuganir sem gerðar hafa verið hér á landi til
þess að sú auðlindarenta sem myndast hefur í sjávarútvegi
hafi að þó nokkru marki skilað sér til almennings í formi
hærri raunlauna og hærra raungengis sem hafi lækkað verð á
innflutningi. Enda þótt afkoma í útgerð hafi ekki verið betri
en í öðrum greinum síðustu ár er ljóst að töluverðar vænt-
ingar eru um að hagnaður í sjávarútvegi verði meiri og jafn-
ari í framtíðinni, eins og glöggt kemur fram í mati markaðar-
ins á virði sjávarútvegsfyrirtækja og verði á aflaheimildum.
Bæði fræðileg rök og reynsla íslendinga og annarra þjóða,
svo sem Ástrala, Nýsjálendinga, Hollendinga og Kanada-
manna, mæla með því að aflamarkskerfið verði áfram horn-
steinn íslenskrar fiskveiðistjórnunar. Til þess að svo megi
vera þarf að leita allra ráða til að auka sem mest hagkvæmni
aflamarkskerfisins og stuðla um leið að því að sátt ríki meðal
þjóðarinnar um kerfið og úthlutun aflaheimilda.
Nefndin vill taka fram að hún hafi ekki talið það verkefhi
sitt að fjalla sérstaklega um fiskveiðiráðgjöf Haffannsókna-
stofnunar, en ljóst er að vísindaleg þekldng er undirstaða
góðs árangurs í fiskveiðistjómun. Með því að efla hafrann-
sóknir og aðrar rannsóknir sem tengjast nýtingu fiskstofna er
lagður traustasti grundvöllurinn undir þennan þátt stjórn-
kerfisins. Jafnffamt er þess að vænta að með tímanum fjölgi
óháðum vísindamönnum á þessu sviði en með skoðana-
skiptum og opnum umræðum má búast við mestum fram-
förum í vísindalegri þekldngu og ráðgjöf.
3.2 Eignarhald á nytjastofnum á íslandsmiðum
3.2.1 Yfirlit
í 2. kapítula Rekabálks Jónsbókar, segir: „Allir menn eigu at
veið fýrir utan netlög at ósekju ...“. Sambærileg regla hafði
áður gilt samkvæmt Grágás. í reynd voru þó ýmsar takmark-
anir á möguleikum manna til þess að sækja hafalmenninga.
Á ofanverðri 19. öld voru sett lög sem veittu heimildir til að
takmarka og banna notkun einstakra veiðarfæra á tilteknum
svæðum. f kjölfarið komu heimildir til þess að friða einstök
svæði fyrir veiðum. Síðar voru lögleidd ákvæði um að ein-
stakar veiðar skyldu háðar leyfi sjávarútvegsráðherra. Jafnt
og þétt jukust síðan takmarkanir á fiskveiðum.
Með útfærslu landhelginnar í 200 sjómflur árið 1975 sköp-
uðust síðan forsendur fyrir skilvirkri stjórnun fiskveiða.
Sama ár birti Hafrannsóknastofnun skýrslu þar sem fram
kom að þorskstofninn væri ofveiddur og takmarka þyrfti
veiðar verulega. Með lögum nr. 81 /1976 um veiðar í fiskveiði-
landhelgi íslands fékk ráðherra heimild til að ákveða hámark
þess afla sem veiða mátti af hverri fisktegund á tilteknu tíma-
bili.
Á næstu árum voru sfðan reyndar ýmsar takmarkanir á
veiðum sem ekki báru tilætlaðan árangur. Var því á árinu
1984 tekið upp nýtt fyrirkomulag við fiskveiðistjórn sem
byggðist á úthlutun aflakvóta til einstakra skipa á grundvelli
aflareynslu, aflamarkskerfi, sem yfirleitt er nefnt lcvótakerfi.
Var það í upphafi lögleitt til eins árs, þ.e. fyrir árið 1984, með
lögum nr. 82/1983. Síðan voru lögin um stjórn fislcveiða
framlengd þrívegis með nokkrum breytingum, allt þar til
núgildandi lög um stjóm fiskveiða, nr. 38/1990, tóku gildi.
Rétt er að fram komi að kvótaúthlutun hafði allt frá því á
sjöunda áratugnum verið beitt að talsverðu marki, m.a. við
veiðar á humri, rækju, skelfiski, loðnu og síld þar sem kvóta-
kerfi var komið á árið 1975. Staðreyndin er því sú að fyrir
gildistöku laga nr. 82/1983 var í raun löng hefð fyrir því á ís-
landi að takmarka aðgang að fiskimiðum og fisldstofnum.
3.2.2 Lög um stjóm fiskveiöafrá 1990
Með lögum nr. 38/1990 um stjórn fislcveiða var afla-
markskerfið fest í sessi með ótímabundnum hætti, þó þann-
ig að í lögunum var ákvæði þess efnis að þau skyldu endur-
skoðuð fyrir árslok 1992. Sókjiarmarkskeríið var afnumið og
var reynslan af því samhliða aflamarkskerfinu talin slæm.
Samkvæmt athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laganna
var tilgangur þeirra sagður vera að marka meginreglur um
framtíðarskipan stjórnar fiskveiða og skapa grundvöll fyrir
hagkvæmni og skynsamlegri nýtingu fiskstofnanna, þannig
að hámarksafrakstri af fiskveiðiauðlindinni yrði náð fyrir
þjóðfélagið í heild. Varanleiki löggjafarinnar var m.a. rök-
studdur með vísun til þess að þannig sköpuðust nauðsynleg-
ar forsendur fyrir ákvörðunum um ijárfesúngar og öðrum at-
riðum er langtímaáhrif hefðu. Væri hafið yfir allan vafa að
langur gildistími væri forsenda þess að það hagræði næðist
sem stefnt væri að.
Samkvæmt 3. gr. laga nr. 38/1990 skal sjávarútvegsráð-
herra, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar, ákveða
með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu
tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við ís-
land sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Heimild-
ir til veiða samkvæmt lögunum skulu miðast við það magn.
Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. má enginn stunda veiðar í at-
vinnuskyni við ísland nema hafa fengið til þess almennt
veiðileyfi. Skulu leyfin gefin út til árs í senn. Samkvæmt 2.
mgr. 4. gr. gat ráðherra ákveðið með reglugerð að auk al-
menns veiðiléyfis skyldu veiðar á ákveðnum tegundum
nytjastofna, veiðar í tiltekin veiðarfæri, veiðar ákveðinna
gerða skipa eða veiðar á ákveðnum svæðum vera háðar sér-
stöku veiðileyfi.
Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1990 komu þau skip
ein til greina við veitingu leyfa til veiða í atvinnuskyni sem
fengu veiðileyfi skv. 4. og 10. gr. laga nr. 3/1988. Enn fremur
bátar undir 6 brúttólestum, að uppfylltum noklcrum skilyrð-
um.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna er almenn regla að veiðar
á þeim tegundum sjávardýra sem sæta ekld takmörkun á
leyfilegum heildarafla skv. 3. gr. eru frjálsar öllum þeim skip-
um sem fá leyfi til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr. Samlcvæmt
2. mgr. 7. gr. skal veiðiheimildum á þeim tegundum sem
heildarafli er takmarkaður af úthlutað til einstakra skipa.
Hverju skipi skal úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum
heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips og
helst hún óbreytt milli ára. Við ákvörðun aflahlutdeildar í
þeim stofnum sem ekld hafa áður verið bundnir ákveðnum
heildarafla skal miðað við aflareynslu síðustu þriggja veiði-
tímabila, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna. Við álcvörðun aflahiut-
deildar í þeim stofnum sem sætt höfðu veiðitakmörkunum
skyldi hins vegar að meginstefnu miða við úthlutun á árinu
1990, sbr. bráðabirgðaákvæði I, í öðrum tilvikum við afla-
reynslu á árunum 1987-1989, sbr. bráðabirgðaákvæði II.
Samkvæmt 4. mgr. 7. gr. er meginregla að aflamark skips á
hveiju veiðitímabili eða vertíð ræðst af leyfðum heildarafla
viðkomandi tegundar og hlutdeild skipsins í þeim heildar-
afla skv. 2. mgr. 7. gr.
í 6. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1990 er kveðið á um það að
heimilt sé að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu
leyú og sameina hana aflahlutdeild annars skips, enda leiði
flutningur aflahlutdeildar ekJd til þess að veiðiheimildir þess
skips sem flutt er úl verði bersýnilega umftam veiðigetu þess.
í 1. mgr. 12. gr. laganna var kveðið á um að heimilt væri að
færa aflamark milli skipa sömu útgerðar eða skipa sem gerð
væru út frá sömu verstöð eftir því sem hlutaðeigandi aðilar
kæmu sér saman um, enda hefði það skip sem fært væri úl
aflahlutdeild af þeirri tegund sem miilifærð væri. Sama gilti
um skipti á aflamarki milli skipa, sem ekki væru gerð út frá
sömu verstöð, enda væri um jöfn skipti að ræða að mati sjáv-
arútvegsráðuneytis. Samhljóða ákvæði höfðu verið í lögum
nr. 3/1988 og lögum nr. 97/1985.
3.2.3 Breytingar síðan 1990
Ýmsar breytingar hafa verið gerðar á lögum nr. 38/1990
um stjórn fiskveiða. f samræmi við fyrirmæli í bráðabirgða-
ákvæði VIII skipaði sjávarútvegsráðherra nefnd til að endur-
skoða lögin. Meginniðurstöður þeirrar nefndar voru að
byggja bæri áfram á því aflamarkskerfi sem verið hefði í þró-
un frá árinu 1984, enda leiddi það kerfi til mestrar hag-
kvæmni í sjávarútvegi. Til grundvaliar niðurstöðum nefndar-
innar lá yfirgripsmikil úttekt á öllum þáttum málsins, m.a.
líffræðilegum og hagfræðilegum. í samræmi við tillögur
nefndarinnar voru síðan gerðar nokkrar breytingar á lögun-
um með lögum nr. 87/1994. Meðal annars voru gerðar
nokkrar minni háttar breytingar á 2. mgr. 5. gr. um rétt til
endurnýjunar fiskiskipa og 2. mgr. 7. gr. um afla sem veiddur
væri utan aflamarkskerfisins, auk breytinga á reglum um til-
færslu aflamarks skv. 12. gr. laganna.
Með lögum nr. 83/1995 var 2. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1990
enn breytt og settar nákvæmari reglur um heimildir til end-
urnýjunar fiskiskipa. f athugasemdum með frumvarpinu
kemur m.a. fram að tilgangurinn með breytingu 2. mgr. 5. gr.
sé að tryggja að afkastageta flotans aukist ekld. Enn var 5. gr.
laganna breytt með lögum nr. 133/1997 og komu þá sex nýjar
málsgreinar inn fyrir þágildandi 2. mgr. Þessum greinum var
síðan breytt með lögum nr. 49/1998.
Með lögum nr. 12/1998 var reglum 12. gr. laga nr. 38/1990
um framsal aflamarks breytt til samræmis við lög nr. 11 /1998
um Kvótaþing. Með lögum nr. 27/1998 varreglum 11. gr. lag-
anna um stjórn fískveiða breytt á þá leið að sett var hámark á
mögulega aflahlutdeild einstakra aðila, m.a. til þess að stuðla
að dreifðari eignaraðild að útgerðum og fyrirtækjum í sjávar-
útvegi. Þá voru nokkrar breytingar gerðar á lögunum með
lögum nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi fslands.
Meðal þeirra var að 2. mgr. 4. gr. var felld niður en ýmsar
reglur um takmarkanir veiða teknar upp í hin nýrri lög.
Að gengnum dómi Hæstaréttar 3. desember 1998, H 1998,
4076, voru gerðar ákveðnar breytingar á lögum nr. 38/1990
með lögum nr. 1/1999. Meðal þeirra breytinga sem í lögun-
um fólust var að hinu umdeilda álcvæði 5. gr. var breytt á
þann hátt að afnumdar voru reglur sem staðið höfðu frá 1983
varðandi takmarkanir á stærð fiskiskipaflotans. í þessu felst
að úrelding skips sem fyrir er í flotanum er ekki lengur for-
senda þess að nýtt skip fái veiðileyfi. í staðinn voru sett al-
menn skilyrði þess efnis að við veitingu leyfa til veiða í at-
vinnuskyni komi til greina þau fiskisldp sem hafa
haffærisskírteini og eru slcrásett á skipaskrá Siglingastofnun-
ar íslands eða sérstaka skrá stofnunarinnar fyrir báta undir 6
metrum að lengd. Ýmsar fleiri breytingar fóiust í iögunum,
t.d. voru settar ftarlegar reglur um veiðar krókabáta í 6. gr. Þá
er í bráðabirgðaákvæði V gert ráð fyrir að skipuð verði nefnd
úl að endurskoða fiskveiðistjórnarlöggjöfina og skuli starfi
hennar lokið fyrir lok fiskveiðiársins 2000/2001. Sú nefnd
hefur verið skipuð og er hún nú að störfum.
Samlcvæmt framansögðu er núverandi fislcveiðistjórnar-
kerf! með þeim hætti að þeir aðilar sem stunda vilja veiðar í
atvinnuskyni þurfa almenn veiðileyfi en til þess þurfa þeir að
eiga eða hafa afnot skips með haffæriskirteini og skráð er hjá
Siglingastofnun íslands. Að þeim áskilnaði uppfylltum eru
þeim frjálsar veiðar úr þeim stofnum sem tilgreindir eru í 1.
mgr. 7. gr. Til heimildar til veiða úr þeim stofnum þar sem
veiðar eru talcmarkaðar þurfa þeir síðan að ráða yfir aflahlut-
deild, sbr. 2. mgr. 7. gr., annaðhvort fyrir upphaflega út-
hlutun eða síðar tilkomið framsal sem skapar rétt til afla-
marks á hverju fiskveiðiári til samræmis við leyfðan
heildarafla, sbr. 3. mgr. 7. gr. f annan stað geta menn verið
komnir að ákveðnu aflamarki fyrir framsal sem felur þá ein-
göngu í sér heimild til veiða á ákveðnu aflamagni á tilteknu
fislcveiðiári. Nýti þeir aðilar sem varanlega ráða yfir aflahlut-
deild ekki rétt sinn með fullnægjandi hætti getur komið til
þess að þeir glati honum varanlega. Eins setja lögin því
tajcmark hversu mikilli aflahlutdeild einstakir menn og lög-
persónur megi ráða yfir.
3.2.4 Aflamarkskerfiö og stjórnarskráin
Samlcvæmt stjórnarskránni nýtur jafnt eignarréttur manna
sem atvinnufrelsi tiltekinnar verndar. í 1. mgr. 72. gr. hennar
segir þannig: „Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má
skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf
krefli. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.“ í 1.
mgr. 75. gr. er enn fremur að flnna svofellt ákvæði: „öllum er
frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má
þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahags-
munir þess.“
Tilvitnuð stjórnarskrárákvæði hafa verið skýrð á þann hátt
að unnt sé að takmarka eignarrétt og atvinnufrelsi með al-
mennum hætti. Skilyrði fyrir því að atvinnufrelsið verði skert
umfram það eru hliðstæð því sem gildir um eignarnám, að
öðru leyti en því að þriðja skilyrðið fyrir því að eignarnám sé
lögmætt, þ.e. að fullar bætur komi fyrir, gildir ekki um skerð-
ingu á atvinnufrelsinu. Skerðingu á því verða menn þar af
leiðandi að þola bótalaust. Hins vegar ber að hafa í huga að
vernd atvinnufrelsis getur tengst vernd eignarréttarins skv.
72. gr. stjórnarskrárinnar, vegna þess að með því að hagnýta
sér atvinnufrelsið öðlast menn atvinnurétúndi sem geta not-
ið verndar sem eignarrétúndi í skilningi stjórnarskrárinnar
að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þannig hafa íslenskir
fræðimenn hafnað því að í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar
felist að löggjafinn geti bótalaust svipt menn þeirri atvinnu
sem þeir eru famir að stunda eða hafa fengið sérstakt ieyfi
fyrir.
Úrlausn þess hvar draga eigi mörkin milli eignarnáms at-
vinnuréttinda og þeirra takmarkana á atvinnuréttindum sem
menn verða að þola bótalaust, er eitt vandasamasta úrlausn-
arefni lögfræðinnar. Skipta þar ýmis atriði máli sem ekki er
ástæða til að telja upp hér. Eitt er þó ótvírætt, eins og áður
sagði, að löggjafinn getur ekki skipað atvinnufrelsi og at-
vinnurétúndum manna að vild sinni. Á hinn bóginn verður
einnig að líta til þess, eins og ráða má af nýlegum dómum
Hæstaréttar (H 1997, 2563, H 1998, 4076, og H 6. apríl 2000 í
máli nr. 12/2000) að handhafar atvinnuréttinda, sem fengið
hafa slíkum réttindum úthlutað á grundvelli laga, geú jafnan
búist við því að rétúndin breyúst að ákveðnu marki vegna
ráðstafana ríkisvaldsins.
í álitsgerð lagaprófessoranna Sigurðar Líndal og Þorgeirs
Örlygssonar sem unnin var fýrir Auðlindanefnd hausúð 1998
er 1. gr. laga nr. 38/1990 skýrð svo að þar sé ekki kveðið á um
einkaeignarrétt heldur sé nærlægast að telja að greinin feli í
sér almenna markmiðsyfirlýsingu og um leið áréttingu hinn-
ar fornu regiu Grágásar og Jónsbókar um heimildir manna til
veiða í sjó, utan neúaga, innan þeirra takmarka sem löggjaf-
inn ákvarðar hverju sinni. Sá fyrirvari sem gerður sé í 1. gr.,
þ.e. að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi
ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila
yfir veiðiheimildum, hafi þau áhrif að lögin verði miklu síður
skilin á þann veg að með þeim hafi verið stofnað til stjórnar-
skrárvarins eignarréttar einstakra manna yfir veiðiheimiid-
um. Þeir sem fyrir voru f greininni þegar lög nr. 38/1990 tóku
gildi hafi hins vegar notið stjórnarskrárvarinna atvinnurétt-
inda úl fiskveiða að ákveðnu marki. í fyrirvaranum felist jafn-
framt vísbending um að sú stjórnarskrárvernd sem fyrir
hendi sé sæti ákveðinni takmörkun þótt úthlutun skapi
vissulega verðmæti í höndum þeirra sem hennar njóta með-
an núverandi stjórnkerfi fiskveiða er við lýði.
í þeim orðum 1. gr. laga nr. 38/1990 að nytjastofnar á ís-
landsmiðum séu sameign ísiensku þjóðarinnar felst að áliti
þeirra Sigurðar og Þorgeirs ekki yfirlýsing um réttindi til
handa þjóðinni, sem jafna megi til hefðbundins einkaeigna-
réttar yfir nytjastofnunum, heldur sé um að ræða almenna
stefnuyfiriýsingu þess efnis að hagnýta beri nytjastofnana til
hagsbóta fyrir þjóðarheildina. í 1. gr. sé enn fremur gerður
fyrirvari um rétt löggjafans til breytinga á núverandi fisk-
veiðistjórnunarkerfi. Sá fyrirvari veiti löggjafanum þó ekki
frjálsar hendur um framkvæmd breytinga heldur sé hann í
þeim efnum bundinn af almennum mannréttindareglum.
Eins og gerð er grein fyrir hér að framan hafa verið gerðar
nokkrar breytingar á fiskveiðistjórnunarkerfinu á síðustu ár-
um, auk þess hefur hlutdeild krókabáta í leyfilegum heildar-
afla aukist á kostnað annarra skipa.
í dómi sínum 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 hefur Hæsti-
réttur skýrt fyrirvarann í 1. gr. laga nr. 38/1990 með svofelld-
um hætti: „Til þess verður og að líta að samkvæmt 3. málslið
1. gr. laganna myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt
+