Lesbók Morgunblaðsins - 09.10.2004, Blaðsíða 9

Lesbók Morgunblaðsins ˜ 9. október 2004 | 9
Í
grein sinni „Hvað eru lýðræðisleg
gæði?“ leggur Ringen til að önnur við-
mið verði tekin upp en þau sem tíðk-
ast hafa þegar lýðræðissamfélög hafa
verið metin. Venjulega er horft til
þeirra aðferða sem beitt er og til um-
gjarðarinnar um hina lýðræðislegu ákvarð-
anatöku. Hvort ríkir fulltrúalýðræði eða svokall-
að beint lýðræði, þ.e. þar sem leitað er til
þegnanna sjálfra þegar ákvarðanir eru teknar?
Fulltrúalýðræðið er það sem við þekkjum best
en beint lýðræði tíðkast sumstaðar í bæjar- og
sveitarstjórnum í Bandaríkjunum og raunar víð-
ar. Einnig eru allar veigamestu ákvarðanir tekn-
ar beint í landi eins og Sviss sem hefur mjög
langa og ríka hefð um þjóðaratkvæðagreiðslur.
Er þingræðið of takmarkað? Þarf að auðga það
með auknum möguleikum þegnanna til áhrifa,
til dæmis með lýðræðislegu samráði af ýmsu
tagi, með því þátttökulýðræði sem margir krefj-
ast (um þetta má einnig lesa í grein Kristínar
Ástgeirsdóttur í nýjasta hefti Ritsins)?
Önnur spurning er hvort flokkar eru starfandi
eða ekki? Flokkar eru tiltölulega nýtt fyrirbæri í
heiminum. Lýðræðið var til á undan flokkum og
þrífst ágætlega í nokkrum löndum án þess að
það byggist á flokkum. Hvort er þjóðhöfðinginn
kjörinn í almennri atkvæðagreiðslu eða af
þinginu? Þetta er mjög misjafnt, eins og dæmin
sanna. Er framkvæmdavaldið kjörið með sjálf-
stæðum hætti aðskilið frá löggjafarvaldinu, eins
og er í Bandaríkjunum eða er það meirihluti lög-
gjafarvaldsins sem myndar ríkisstjórn eins og
hér tíðkast? Ríkir skýr aðskilnaður milli löggjaf-
ans og dómsvaldsins, eða er hann óljós eins og í
Bretlandi þar sem yfirmaður dómsvaldsins
(Lord Chancellor) hefur jafnframt setið í rík-
isstjórn og verið formælandi (speaker) lávarða-
deildarinnar? Þótt til standi að breyta þessu síð-
arnefnda, er þó ekki hægt að segja annað en að
þrátt fyrir þetta hafi dómsvaldið verið þokka-
lega sjálfstætt í Bretlandi um alllangt skeið.
Aðferð eða árangur?
Þetta er einmitt útgangspunktur Ringens í
rannsókn sinni á lýðræðislegum gæðum. Hann
telur að ólíkar aðferðir við lýðræðislega ákvarð-
anatöku segi takmarkaða sögu um það hvort
lýðræði ríki í reynd og í staðinn fyrir að einblína
á umgjörðina verði að skoða lýðræðið frá sjón-
armiði þeirra sem taka þátt í því, þ.e. hins al-
menna borgara. Það er engin ein aðferð eða um-
gjörð sem er lýðræðisleg heldur getur sama
aðferð eða umgjörð leitt til mjög ólíkrar útkomu.
En það er árangurinn sem skiptir máli, þ.e.
hvort vilji sem flestra sé virtur, hvort þeir telji
að réttindi þeirra og öryggi séu tryggð og hvort
stöðugleiki ríki í lýðræðinu svo borgararnir geti
treyst því að fótunum verði ekki kippt undan því
við vissar aðstæður.
Til að meta lýðræði í einstöku landi leggur
hann til að nálgast viðfangsefnið á svipaðan hátt
og gert hefur verið til að meta árangur í velferð-
arkerfinu. Gagnstætt því sem tíðkast hefur oft-
ast í rannsóknum stjórnmálafræðinga sem ein-
blína fremur á aðferðir og umgjörð, telur
Ringen að það geti verið gagnlegra að skoða lýð-
ræðislegan árangur ólíkra samfélaga fyrir þegn-
ana. Til að skýra muninn á aðferð og umgjörð
annars vegar og árangri hins vegar, tekur hann
dæmi af fulltrúalýðræði. Það skilar yfirleitt góð-
um árangri því að fulltrúar fólksins þurfa að
endurnýja umboð sitt reglulega. Hafi þeir farið
gegn vilja meirihlutans fá þeir ekki umboð sitt
aftur í næstu kosningunum. Þetta vita þeir og
því reyna þeir að vinna samkvæmt óskum al-
mennings. En fulltrúalýðræði er umgjörð og til
eru dæmi um að það hafi verið meira í sýnd en í
reynd, t.d. í kommúnistaríkjunum fyrir fall Berl-
ínarmúrsins. Fulltrúalýðræðið er því ekki í
sjálfu sér besta lýðræðisformið, heldur er það
gott ef og aðeins ef það skilar gjarnan miklum
lýðræðislegum árangri fyrir borgarana.
Styrkur, geta, öryggi og traust
Ringen tekur sérstaklega fyrir átta atriði sem
hann telur vera mælikvarða á það sem hann
kallar lýðræðisleg gæði. Hann flokkar þau í fjór-
ar tvenndir sem byggja hver um sig á einum
mikilvægum eiginleika lýðræðis. Þeir eru: styrk-
ur, geta, öryggi og traust. Þar sem rannsóknir
sýna að lýðræði er það form sem tryggir best
frelsi, réttindi og öryggi borgaranna, þá skiptir
máli að þeir telji að það standi traustum fótum
en ekki völtum og að ófyrirséðir atburðir verði
ekki til þess að lýðræðið víki ýmist fyrir fá-
mennis- eða einræðisstjórn, eða fyrir upplausn-
arástandi. Til að mæla styrk lýðræðisins lítur
hann til tveggja atriða, í fyrsta lagi til þess hve-
nær konur fengu kosningarétt í viðkomandi
samfélagi, í öðru lagi til þess af hve miklum
krafti fjölmiðlar nota frelsi sitt. Hann velur
fyrrgreinda atriðið vegna þess að það er viss
endapunktur í lýðræðislegri þróun þegar kosn-
ingarétturinn nær til allra þegnanna, óháð kyni.
Það er mjög misjafnt hvenær þetta gerðist og
alls ekki orðið að veruleika í öllum ríkjum sem
kenna sig við lýðræði í dag. Ringen segir að hafi
konur fengið kosningarétt fyrir 1940 sé það
mælikvarði á styrk lýðræðisins í viðkomandi
samfélagi. Þannig fá Norðurlöndin eitt stig fyr-
ir það, þ.m.t. Ísland, en land eins og Frakkland
ekkert, þar sem konur fengu ekki kosningarétt
þar fyrr en eftir seinni heimsstyrjöld. Seinna at-
riðið er ekki síður mikilvægt og hér fer það eftir
því hvað fjölmiðlar eru duglegir við að láta vald-
hafana vita um vilja fólksins og kalla þá til
ábyrgðar fyrir það sem miður kann að fara. Hér
fá lönd eins og Bandaríkin, Bretland og Ísland
stig, en ekki Frakkland, Ítalía eða Tékkland.
Með getu lýðræðisríkja til að skila árangri á
Ringen við getu stofnana samfélagsins til að
taka ákvarðanir og að þær ákvarðanir verndi og
auki frelsi borgaranna. Fyrra atriðið í þeirri
tvennd byggist á þörf þegnanna fyrir því að
ákvarðanir séu teknar sem setji efnahagslífinu
og samskiptum í samfélaginu ákveðnar skorður
sem tryggi rétt hvers og eins. Séu stofnanirnar í
viðkomandi landi færar um þetta fær landið
stig. Ísland fær stig hér, ásamt Kanada, Frakk-
landi og Chile, svo nokkur dæmi séu nefnd, en
ekki Suður-Afríka, Costa Rica eða Ítalía.
Seinna atriðið mælir hvort stofnanirnar geta
tekið ákvarðanir án þess að hið efnahagslega
vald skekki ákvarðanatökuna. Þá er hætt við
því að þær séu ekki teknar fyrst og fremst með
hag almennings að leiðarljósi heldur í þágu til-
tekinna peningaafla. Hér fá hvorki Bretland né
Bandaríkin stig og ekki heldur Ítalía. Aftur á
móti fá ríki eins og Suður-Kórea og Costa Rica
stig hér, og líka Ísland.
Með öryggi á Ringen við að frelsi borgaranna
sé tryggt. Ekki er nóg að grundvallarréttindi
séu til staðar heldur þarf einnig að liggja fyrir
að þegnarnir geti mótað líf sitt samkvæmt eigin
markmiðum og löngunum. Til þess þurfa þeir
frelsi frá fátækt og öryggi í heilbrigðismálum.
Mælikvarðarnir hér eru því annars vegar
hversu mikil fátækt er í viðkomandi landi og
hins vegar hvort allir hafa aðgang að heilsu-
vernd og aðhlynningu. Hér fá ríki eins og Bret-
land og Bandaríkin stig í hvorugu atriðinu. Aft-
ur á móti fá önnur lönd stig í öðru hvoru. Þannig
tryggir Sviss öllum einhvern aðgang að heil-
brigðiskerfinu en verndar ekki alla gegn fá-
tækt. Holland hlífir öllum við fátækt en veitir
ekki öllum nauðsynlega heilsuvernd. Svo eru
lönd eins og Frakkland, Belgía, Norðurlönd
sem fá stig fyrir bæði atriðin. Ísland líka.
Næstum fullt hús stiga?
Það er ekki síður mikilvægt að þegnarnir upplifi
þjóðfélag sitt sem lýðræðislegt og er þetta sjálf-
stæður mælikvarði á lýðræðisleg gæði. Annars
vegar þurfa þeir að trúa að það kerfi sem notað
er sé viðunandi og hins vegar þurfa þeir að
treysta því að það muni verja réttindi sín um
ókomna tíð. Þeir þurfa sum sé að treysta stjórn-
völdum, treysta því að réttindi þeirra og frelsi
séu tryggð og, síðast en ekki síst, treysta á þjóð-
skipulag sem gerir fólki kleift að treysta hvað
öðru. Atriðin tvö, sem Ringen tilgreinir sem
mælikvarða á traust, eru í fyrsta lagi að hve
miklu leyti almenningur treystir löggjafanum
og stjórnvöldum og í öðru lagi hvort hann
treysti almennt því að frelsið sé tryggt í fram-
tíðinni. Niðurstöður á samanburði milli landa
eru ekki síður athyglisverðar hér. Lönd sem fá
hvorugt stigið eru Mexíkó, Tékkland og Spánn,
en því má ekki gleyma að ekki er langt síðan
landið laut einræðisherra. Þetta á líka við um
lönd þar sem lýðræðið á að heita rótgrónara
eins og Belgíu. Einnig er athyglisvert að í sum-
um ríkjum (Indlandi, Chile og Ítalíu) treystir
fólk núverandi löggjafa og stjórnvöldum en er
ekki öruggt um varanleika lýðræðisins. Aftur á
móti eru önnur ríki þar sem almenningur
treystir því að frelsi þess sé tryggt en ber ekki
mikið traust til kjörinna fulltrúa sinna. Þetta
eru Bandaríkin og Bretland, en líka Noregur og
Ísland sem missa þar eitt stig en væru annars
með fullt hús stiga.
Þótt við Íslendingar getum verið ánægðir
með það hvernig við komum út úr mati Ringens
(sjá þó grein Gunnars Helga hér á síðunni sem
bendir á ýmsa veikleika í mati hans á lýðræði á
Íslandi), þá játar Ringen að enn sem komið er
sé hann að fikra sig áfram með þessar mæl-
ingar. Eins mætti spyrja sig hvort ekki þyrfti –
hvað Ísland varðar – að fara betur í saumana á
atriðinu sem varðar getu lýðræðislegra stofn-
ana til að komast að niðurstöðu án íhlutunar
hins efnahagslega valds. Þetta má bæði setja í
samhengi við það hvað stjórnvöld draga lapp-
irnar við að setja reglur um fégjafir til stjórn-
málaflokka en einnig í ljósi þeirra umræðna
sem áttu sér stað síðastliðið vor og sumar um
hvort setja beri fyrirtækjum, sem hafa ráðandi
markaðsstöðu á einu sviði, ákveðnar skorður
hvað varðar eignarhald á fjölmiðlum.
Torfi H. Tulinius tók saman.
Hvað eru lýðræðisleg gæði?
Í samanburði á lýðræðiskerfum nokkurra
vestrænna ríkja kemst Stein Ringen, prófess-
or við Oxford-háskóla, að þeirri niðurstöðu
að Ísland ásamt Svíþjóð og Noregi standi
fremst. Hér er stiklað á stóru í grein Steins
Ringen „Hvað eru lýðræðisleg gæði?“
Stein Ringen er prófessor í félagsfræði og opinberri
stefnu í velferðarmálum við Oxford-háskóla. Hann hef-
ur einnig gegnt prófessorsstöðu í Stokkhólmi. Hann hef-
ur skrifað fjölmargar greinar og tvær bækur, The Poss-
ibility of Politics og Citizens, Families and Reform,
báðar útgefnar af Oxford University Press.
Sú niðurstaða Stein Ringen að Íslandhafi ásamt Noregi og Svíþjóð bestalýðræðiskerfið af þeim ríkjum sem
hann skoðar hlýtur að vekja nokkra athygli
á Íslandi. Það þarf að vísu ekki að koma
mikið á óvart að Ísland sé í hópi þeirra
ríkja sem hafa hvað traustast lýðræð-
iskerfið. Í því efni er hollt að hafa í huga að
bara rétt rúmlega tuttugu ríki í heiminum
hafa búið samfellt við lýðræði frá því um
1950. Ég held að Ísland myndi alltaf lenda
meðal tuttugu efstu lýð-
ræðiskerfanna eða jafnvel
þeirra tíu efstu, nokkurn
veginn sama hvaða mæli-
kvarði er notaður
Um mælingar af þessu tagi má hins veg-
ar alltaf deila. Mæling Ringens á gæðum
lýðræðiskerfa er byggð á átta mælikvörð-
um. Fæstir þeirra mæla beinlínis einhverja
þætti lýðræðiskerfisins og tveir þeirra –
mælikvarðarnir á fátækt og örugga heil-
brigðisþjónustu – mæla reyndar fé-
lagslegan jöfnuð frekar en eiginleika hins
pólitíska kerfis. Um slíka mælikvarða má
augljóslega deila.
Tveir af mælikvörðunum eiga að mæla
hvort borgararnir hafi ástæðu til að treysta
því að lýðræði sé tryggt í sessi. Ísland fær
tvö stig af tveimur mögulegum vegna þess
að konur fengu hér kosningarrétt snemma
og frelsi fjölmiðla er tryggt. Innfæddir
geta að vísu velt fyrir sér hversu vel frjáls
fjölmiðlun er tryggð á Íslandi í ljósi deilna
um fjölmiðlafrumvarp síðasta sumar, en
það verður hins vegar ekki dregið í efa að
fjölmiðlun er í meginatriðum frjáls á Ís-
landi. Hitt má kannski frekar draga í efa að
jafn þátttökuréttur hafi verið öllum
tryggður í íslenskum stjórnmálum á tutt-
ugustu öld þegar íbúar í þéttbýli höfðu
drýgstan hluta aldarinnar einungis hluta af
þeim atkvæðisrétti sem dreifbýlinu var
tryggður.
Næstu tveir mælikvarðarnir eiga að
mæla getu stjórnkerfisins til ákvarð-
anatöku í almannaþágu. Annar mælikvarð-
inn hér er spillingarvísitala alþjóðlegra
samtaka gegn spillingu (Transparency Int-
ernational) sem bendir til að á Íslandi séu
mútur sjaldgæfar í stjórnmálum og stjórn-
sýslu. Þessir mælikvarðar líta hins vegar
alveg framhjá öðrum tegundum spillingar
sem voru inngróinn hluti hins íslenska fyr-
irgreiðslukerfis á tuttugustu öld.
Síðustu tveir mælikvarðarnir taka á
trausti almennings á stjórnvöldum, öðru
fólki og framtíð einstaklingsfrelsis. Hér
missir Ísland sitt eina stig í þessari úttekt
vegna ónógs trausts almennings á stjórn-
völdum. Þetta virðist Ringen byggja á
gildakönnun frá 1990–1993. Í Evrópsku
gildakönnuninni frá 1999–2000 var hins
vegar traust á Íslandi bæði á þingi og
stjórnsýslu hins opinbera langt yfir með-
altali sem sýnir ef til vill hversu vand-
meðfarnar vísbendingar af þessu tagi eru.
Athyglisvert er hins vegar að í sömu könn-
un er traust á öðru fólki minna á Íslandi en
annars staðar í Norður Evrópu – sem gæti
bent til að ein helsta undirstaða lýðræð-
isins, félagsauður, standi veikar hér.
Hvað sem segja má um einstakar mæl-
ingar held ég að meginpunktur Ringens sé
mikilvægur: það er ekki nóg að skera úr
um hvort lýðræði ríkir – það er nauðsyn-
legt að skoða einnig hversu vel lýðræðið
skilar þeim gildum sem slík kerfi eiga að
skila almenningi. Það er í því samhengi
ekki aðalatriðið hvort mælikvarðarnir eru
átta, eins og hjá Ringen, eða fleiri og raun-
ar mætti vel hugsa sér fleiri mælikvarða en
þá sem hann notar. Til dæmis sakna ég ein-
hvers konar mælingar á því í þessari úttekt
hversu vel lýðræðið stuðlar að samstöðu og
vernd minnihluta. Á Íslandi ríkir mun
óheftara meirihlutaræði en í flestum þeirra
smáríkja í Evrópu sem hafa traustustu lýð-
ræðishefðirnar. Einn megintilgangur lýð-
ræðisins er að stuðla að samstöðu og sátt í
samfélaginu.
Er Ísland besta
lýðræðisríki í heimi?
Eftir Gunnar
Helga Krist-
insson
ghk@hi.is
Höfundur er prófessor í stjórnmálafræði
við Háskóla Íslands.
Morgunblaðið/Sverrir
Lýðræðisleg gæði „Það er ekki síður mikilvægt að þegnarnir upplifi þjóðfélag sitt sem lýðræðislegt og er þetta sjálfstæður mælikvarði á lýðræðisleg gæði,“
sagði Stein Ringen í fyrirlestri sínum. Við hlið hans situr Sandrine Rui.