Morgunblaðið - 08.07.1992, Blaðsíða 1

MIÐVIKUDAGUR 8. JÚLÍ 1992
Stjórnarskráin og
EES-samningurinn
Hinn 14. apríl 1992 skipaði Jón Baldvin Hannibalsson
utanríkisráðherra Þór Vilhjálmsson hæstaréttardómara,
Gunnar G. Schram prófessor og Stefán Má Stefánsson
prófessor ásamt Ólafi W. Stefánssyni skrifstofustjóra,
samkvæmt tilnefningu Þorsteins Pálssonar dómsmála-
ráðherra, „í nefnd á vegum utanríkisráðuneytisins sem
ætlað er að leggja mat á það hvort samningurinn um
evrópska efnahagssvæðið, ásamt fylgisamningum, brjóti
á einhvern hátt í bága við íslensk stjómskipunarlög“.
Mat nefndarinnar fer hér á eftir.
I. Inngangur
Þau ákvæði í Stjórnarskrá lýðveldisins íslands, sem
koma aðallega til athugunar í þessu mati, eru 1., 2. og
21. gr.
í 1. gr. stjórnarskrárinnar segir: „ísland er lýðveldi
með þingbundinni stjórn.“
Þetta ákvæði vár sett, þegar lýðveldi var stofnað
1944, og kom þá í stað svohljóðandi greinar í stjórnar-
skránni frá 1920: „Stjórnskipulagið er þingbundin kon-
ungsstjórn." í sambandslögunum frá 1918 sagði í 1.
gr.: „Danmörk og ísland eru fijáls og fullvalda ríki, í
sambandi um einn og sama konung og um samning
þann, er felst í þessum sambandslögum." í stjórnar-
skránum frá 1920 og 1944 er ekki að finna í upphafs-
ákvæðinu orðið „ríki“ og þar er ekki vikið að frelsi og
fullveldi. Það getur þó ekki leikið á tveimur tungum,
að Island er frjálst og fullvalda ríki. í því felst, að það
er aðili að þjóðarétti og getur tekið á sig skuldbinding-
ar eins og síðar verður lýst. Gildi ríkishugtaksins í stjórn-
skipunarrétti er umdeilt. Ólafur Jóhannesson notar það
þó og segir í riti sínu Stjórnskipun íslands: „Ríki er
mannlegt samfélag, er hefur varanleg yfirráð yfir til-
teknu landsvæði, býr við lögbundið skipulag og lýtur
stjórn, er sækir vald sitt til samfélagsins sjálfs en eigi
til annarra ríkja, enda fari sú stjórn með æðsta vald í
landinu, óháð valdhöfum annarra ríkja, að öðru en því,
er leiðir af reglum þjóðaréttar." Við teljum litlum vafa
bundið, að hugmyndir sem þessar hafi verið forsendur
þeirra ákvæða, sem í stjórnarskránni er að finna. Ekki
er þó grundvöllur til að telja, að 1. gr. stjórnarskrárinn-
ar hafi sjálfstæða þýðingu við úrlausn þess álitaefnis,
sem okkur er ætlað að fjalla um.
I 2. gr. stjórnarskrárinnar segir:
„Alþingi og forseti íslands fara saman með löggjafar-
valdið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórn-
arskrá þessari og öðrum landslögum fara með fram-
kvæmdavaldið. Dómendur fara með dómsvaldið.“
Aðalálitaefnið er hvort samningurinn um evrópska
efnahagssvæðið og þeir samningar, sem honum fylgja,
fái samrýmst þessu ákvæði.
Ganga verður út frá því, að allt það, sem kalla má
löggjafar-, framkvæmda- og dómsvald, sé í höndum
þeirra, sem upp eru taldir. Þetta er eðlileg skýring á
orðum greinarinnar, þegar haft er í huga, að orðin eru
höfð með greini. Það er einnig eðlileg skýring þegar
horft er til venjuhelgaðra hugmynda um þetta atriði.
Kenningin um þrískiptingu ríkisvaldsins í löggjafar-,
framkvæmda- og dómsvald er gamalgróin og vel þekkt.
Handhafar löggjafarvalds setja almennar reglur, hand-
hafar framkvæmdavalds beita þeim og handhafar dóms-
valds skera úr réttarágreiningi. Raunveruleikinn að
baki þessu er umdeilanlegur, og meðal lögfræðinga
hefur verið reynt að betrumbæta kenninguna, til dæm-
is með því að skilja „ríkisstjórnarvald“ frá framkvæmda-
valdi. Þá hefur verið margbent á, að vald til að setja
fjárlög sé meira í ætt við framkvæmdavald en löggjafar-
vald að efni til og fleira hefur verið rætt.
Kenningar þær, sem hér hefur verið vikið að, munu
ekki ræddar nánar. Hins vegar er brýnt að benda á, að
sú réttarregla, sem felst í 2. gr., er meginregla, sem
undantekningar eru frá, svo sem nú mun rakið.
í þessu sambandi er vert að minna á þá alkunnu stað-
reynd, að Alþingi framselur hluta af löggjafarvaldinu
til handhafa framkvæmdavalds, oftast til ráðherra, með
því að heimila eða leggja svo fyrir, að settar séu reglu-
gerðir um tiltekin atriði. Þetta valdframsal er stundum
víðtækt. Eru dæmi um þetta svo mörg og þetta svo
alkunnugt, að ekki er ástæða til að skýra það frekar.
Vafalaust er, að þetta fær samrýmst stjórnarskránni. í
henni er að finna nokkur ákvæði, sem eðlilegt er að
skýra svo, að valdframsal sé óheimilt og að Alþingi sjálft
verði að setja reglur um það efni, sem um er fjallað.
Til dæmis segir í 76. gr.: „Rétti sveitarfélaganna til að
ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar
skal skipað með lögum.“ Orðin benda til að reglugerð
dugi ekki, þó að hún styðjist við lagaheimild. En dæmi
eru engu að síður til þess, að slík stjórnarskrárákvæði
hafa ekki verið talin undantekningalaus. í upphafi 40.
gr. segir þannig: „Engan skatt má á leggja né breyta
né af taka nema með lögum.“ Hæstiréttur sagði þó í
dómi um svonefnt kjarnfóðurgjald: „Það hefur lengi tíðk-
ast í íslenskri löggjöf, að ríkisstjórn eða ráðherra væri
veitt heimild til þess að ákveða, hvort innheimta skuli
tiltekna skatta. Verður að telja, að nú sé svo komið,
að þessi langa og athugasemdalausa venja löggjafans
hafi helgað slíka skattheimtu innan vissra marka.“ (Hrd.
1985:1544.)
Þá má benda á, að stundum eru ákvarðanir, sem
eftir eðlilegum skilningi á orðum 2. gr. stjórnarskrárinn-
ar ættu að vera í höndum handhafa framkvæmda- eða
dómsvalds, faldar löggjafanum. Til dæmis eru ákvarðan-
ir um vegagerð, sem að efni til eru stjórnsýsluákvarðan-
ir, teknar af Alþingi. Segir um þetta í 10. gr. vegalaga
frá 1977, að Alþingi skuli „ákveða skiptingu útgjalda
til einstakra framkvæmdaliða og tillagan afgreidd í
endanlegu formi sem þingsályktun ...“ Kosning í banka-
ráð og aðrar slíkar nefndir fer einnig fram á Alþingi,
þó að ekki sé unnt að telja það löggjafarstarf að efni til.
Loks eru ákvarðanir, sem eðlilegast er að telja dómsat-
hafnir, stundum teknar af öðrum en dómendum. í stjórn-
arskránni, 46. gr., segir til dæmis, að Alþingi skeri sjálft
úr, hvort þingmenn þess séu löglega kosnir. í 15. gr.
laga nr. 30/1992 um yfirskattanefnd segir: „Úrskurður
yfirskattanefndar er fullnaðarúrskurður um skattfjár-
hæð. Ágreining um skattskyldu og skattstofna má þó
bera undir dómstóla." Hér er mikilsvert atriði tekið
undan forræði dómstóla.
Við höfum talið rétt að fjalla með nokkrum orðum
almennt um 2. gr. stjórnarskrárinnar í því skyni að
benda á, að í henni felst meginregla, sem sætir frávik-
um á grundvelli stjórnarskrárinnar sjálfrar eða sam-
kvæmt venju og dómafordæmum. Síðar í þessu mati
víkjum við að því, hvort dæmi séu til þess, að aðrir
aðilar en íslenskir geti farið með vald samkvæmt 2. gr.
í 21. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Forseti lýðveldis-
ins gerir samninga við önnur ríki. Þó getur hann enga
slíka samninga gert, ef þeir hafa í sér fólgið afsal eða
kvaðir á landi eða landhelgi eða ef þeir horfa til breyt-
inga á stjórnarhögum ríkisins, nema samþykki Alþingis
komi til.“
I stjórnarskránni frá 1920 var sams konar ákvæði í
17. gr. Var orðalagið eins að öðru leyti en því, að upp-
hafið var þannig: „Konungur gerir samninga við önnur
ríki.“ 1 stjórnarskránni frá 1874 er ekkert að finna um
samninga við önnur ríki, ekki heldur eftir breytinguna,
sem gekk í gildi 1904, enda var stjórnarskráin allt til
1920 um „hin sérstaklegu málefni íslands" eins og þau
voru tiltekin í „stöðulögunum", sem danska þingið setti
1871. Þar eru sérmál Islands talin, og eru utanríkismál
ekki meðal þeirra.
Þegar sambandslögin höfðu tekið gildi 1. desember
1918 þurfti að setja ríkinu nýja stjórnarskrá, og lagði
ríkisstjómin frumvarp að henni fyrir Alþingi 1919. í
því var ekki vikið að samningum við önnur ríki. Hin
svonefnda samvinnunefnd í stjórnarskrármálinu, sem
fjallaði um frumvarpið á þingi, gerði tillögu um það
ákvæði, sem síðar varð 17. gr. Framsögumaður nefndar-
innar sagði, þegar hann fylgdi breytingartillögunni úr
hlaði: „Þetta er viðbót, sem nefndin er ásátt um að
bera fram. Það hefir verið skoðun sumra, að konungur
gæti afsalað réttindum landsins, án samþykkis Alþing-
is, og þótti nefndinni nauðsyn til bera að girða fyrir
allan vafa um svo mikilvægt atriði.“ (Alþt. 1919 B 1458.)
Fyrir þá athugun, sem hér er gerð grein fyrir, skipt-
ir það máli, hvort í 21. gr. stjómarskrárinnar felist
heimild til að forseti, þ.e. ráðherra í umboði forseta,
og Alþingi standi sameiginlega að EES-samningnum
og að stjórnarskrárbreyting sé óþörf, þótt talið yrði, ef
greinin væri ekki í stjórnarskránni, að stjórnarskrár-
breytingar væri þörf. Svarið við þessari spurningu teljum
við að sé vafalaust neitandi. í 21. gr. stjórnarskrárinnar
felst ekki sjálfstæð og sérstök heimild til að gera þjóð-
réttarsamninga sem breyta stjórnarskránni.
Þess má geta, að 21. gr. stjórnarskrárinnar á sér
danska fyrirmynd, eins og fleiri ákvæði hennar. Var
það ákvæði í dönsku stjórnarskránni frá 1855 til 1915,
en var þá breytt. Þó að dönsku reglurnar, einnig þær
sem síðan hafa verið í gildi, séu til fróðleiks fyrir íslend-
inga, er ekki ástæða til að ræða þær hér, þar sem dansk-
ir fræðimenn hafa verið sömu skoðunar um það, sem
skiptir máli að því er varðar evrópska efnahagssvæðið,
þ.e. að orðin „samninga við önnur ríki“ breyti í engu
um nauðsyn stjórnarskrárbreytinga, ef efni em til þeirra
eftir öðrum reglum.
Ef samningur er gerður við annað ríki eða við alþjóða-
stofnun og gætt er þess, sem í 21. gr. stjórnarskrárinn-
ar segir, er samningurinn bindandi fyrir Island að þjóða-
rétti. í því felst, að íslenska ríkið hefur skuldbundið sig
gagnvart viðsemjanda sínum eða viðsemjendum að hlíta
samningnum og gera þær ráðstafanir, sem nauðsynleg-
ar eru, jafnvel að breyta stjórnarskrá og lögum ef þörf
er á. Þannig er því farið samkvæmt EES-samningnum,