Morgunblaðið - 08.07.1992, Blaðsíða 4

4 B
MORGUNBLAÐIÐ MIÐVIKUDAGUR 8. JULI 1992

J*

samkvæmt lagaskilarétti um að ræða að erlendum
stjómvöldum sé falið vald til að gefa fyrirmæli, sem
gilda eiga hérlendis. Einnig er það vegna þess, að sam-
keppnisreglumar, sem vissulega fjalla um samskipti
einkaaðila, hafa einnig allsherjarréttarlega hlið, þar sem
yfirvöld hafa eftirlit og ákvörðunarvald um þessi efni.
Engu að síður leiðir það, sem nú hefur verið sagt, í ljós,
að um viðskipti milli landa verður að fjalla með hliðsjón
af lagareglum í öðram löndum. Verður að telja tvímæla-
laust að 2. gr. stjórnarskrárinnar taki mið af slíkum
sjónarmiðum í einhveijum mæli.
Þess eru einnig dæmi, svo sem í fyrrgreindum Norður-
landasamningi, að ákvarðanir teknar af erlendum stjórn-
völdum beri að framkvæma hér á landi. í 22. gr. samn-
ingsins, eins og hún er nú eftir lögum nr. 95/1973,
segir að tilteknir úrskurðir umboðsstjórnar skuli „gilda
í hinum ríkjunum án sérstakrar staðfestingar og án
rannsóknar á því, hvort úrskurðurinn sé réttur eða for-
sendur hans, þær er taka til heimilisfesti eða ríkisfesti
í einhveiju samningsríkjanna“. Þetta er dæmi þess að
heimilt hafi verið talið að fá stjórnvöldum utan íslands
stjórnvald, sem er skýrt afmarkað og ekki umfangsmik-
ið eða veralega íþyngjandi fyrir einstaklinga eða lögaðila.
Sem dæmi um erlendar aðfararhæfar stjórnsýslu-
ákvarðanir má nefna lög nr. 93/1962 um heimild fyrir
ríkisstjórnina til að láta öðlast gildi ákvæði í samningi
milli íslands, Danmerkur, Finnlands, Noregs og Svíþjóð-
ar um innheimtu meðlaga, sbr. 1. gr. samningsins, og
lög nr. 46/1990 um heimild fyrir ríkisstjórnina til þess
að staðfesta fyrir íslands hönd samning milli Norður-
landa um aðstoð í skattamálum, sbr. 14. gr. samningsins.
Loks má nefna sem dæmi um löggjöf, sem gerir ráð
fyrir að erlendir dómar séu aðfararhæfir hér á landi,
lög nr. 30/1932 um heimild fyrir ríkisstjórnina til þess
að láta öðlast gildi ákvæðin í samningi milli Norðurland-
anna um viðurkenningu dóma og fullnægju þeirra og
lög nr. 94/1980 um heimild fyrir ríkisstjórnina til þess
að fullgilda fyrir íslands hönd samning milli Norðurland-
anna um gagnkvæma aðstoð í tollamálum.
Þegar meta skal, hvort reglumar um vald stofnana
EFTA á sviði samkeppnisreglna sé samrýmanlegt 2.
gr. stjómarskrárinnar, ber að okkar áliti að hafa hlið-
sjón af því sem nú var sagt.
Við teljum að reglurnar um vald stofnana EFTA séu
vel afmarkaðar og feli ekki í sér veralegt valdframsal
sem talið verði íþyngjandi í ríkum mæli. Verður að telja
að stjórnarskráin heimili framsal stjórnvalds sem er
takmarkað með þessum hætti og varðar milliríkjavið-
skipti. Ekki verður talið skipta máli í þessu sambandi
þótt eftirlits- og ákvörðunarvaldið sé í afmörkuðum til-
vikum í höndum eftirlitsaðila EB. Skipting valds milli
eftirlitsnefndar EFTA og framkvæmdastjórnar EB í
þessum tilvikum helgast af nauðsyn í viðskiptum milli
ríkja, það er afmarkað og skýrar heimildir liggja því
að baki. Þá er það einnig gagnkvæmt að vissu marki,
enda eru bæði EB og EFTA-ríkin aðilar að hinu nýja
réttarkerfi, sem komið er á með EES-samningnum.
Við teljum því, að þær reglur varðandi framkvæmda-
valdið, sem hér hefur verið rætt um, séu ekki andstæð-
ar 2. gr. íslensku stjómarskrárinnar.
IV. Dómsvald
EES-samningnum tengjast tveir fylgisamningar og
hefur verið lagt til á Alþingi, að þeir verði báðir fullgilt-
ir, en ekki er lagt til að meginmál þeirra fái lagagildi.
Samningur milli EFTA-ríkjanna um stofnum eftirlits-
stofnunar og dómstóls (ESE-samningurinn) hefur að
geyma ákvæði um að setja skuli á stofn EFTA-dómstól
skipaðan 7 dómendum, einum frá hveiju EFTA-ríki.
Um þetta segir nánar í IV. hluta ESE-samningsins og
að auki era ákvæði varðandi dómstólinn í I. hluta hans
og í bókunum og viðaukum.
í 108. gr. EES-samningsins segir, að EFTA-ríkin
skuli koma á fót dómstóli. Undir hann eiga einkum að
heyra þrenns konar mál: tilhögun eftirlits er varðar
EFTA-ríkin, áfrýjanir á ákvörðunum eftirlitsstofnunar
EFTA á sviði samkeppni og loks lausn deilumála tveggja
eða fleiri EFTA-ríkja. Þama er ekki um um að ræða
tæmandi greiningu á því valdi sem dómstóll EFTA get-
ur haft, auk þess sem dómstóll EB getur stundum haft
dómsvald í málefnum EFTA-ríkja og aðila í þeim, svo
sem fyrr er rakið. Hér verður vikið að nokkram atriðum
sem helst má vænta að varði það verkefni sem til úr-
lausnar er:
a. Af sömu ástæðum og tilgreindar vora, þegar fjallað
var um ákvarðanir eftirlitsstofnunar EFTA, teljum
við að dómsvald EFTA-dómstólsins um samkeppnis-
mál sé samrýmanlegt stjómarskránni. Sama gildir
um það dómsvald sem dómstóll EB getur haft í sam-
keppnismálum.
b. Ákvæði í 4. mgr. 111. gr. EES-samningsins um
gerðardóm varðar þjóðréttarskuldbindingar, en ekki
atriði, sem kanna þarf í sambandi við íslensku stjórn-
arskrána. í þessu sambandi má einnig minna á að
ísland hefur um langt skeið viðurkennt lögsögu dóm-
stóla alþjóðastofnana, svo sem Mannréttindadóm-
stóls Evrópu í Strassborg.
c. í 34. gr. ESE-samningsins eru ákvæði, sem ekki eiga
sér hliðstæðu í núgildandi íslenskum rétti, þess efn-
is, að dómstóll í aðildarríki geti leitað „ráðgefandi
álits“ EFTA-dómstólsins um túlkun á EES-samn-
ingnum. í þessu felst ekki regla, sem varðar íslensku
stjórnarskrána, þar sem álitið verður aðeins ráðgef-
andi en ekki bindandi fyrir viðkomandi dómstól.
d. í 107. gr. EES-samningsins og bókun 34 eru ákvæði,
sem „gefa EFTA-ríki kost á að heimila dómstóli ...
að biðja dómstól Evrópubandalaganna að ákveða
túlkun EES-reglna“. Gengið er út frá því að úrlausn-
ir dómstólsins verði bindandi ef til kemur. Það er á
valdi Islands, hvort þetta ráð verður tekið. Þar sem
hér er ekki um skuldbindandi ákvæði að ræða teljum
við að þetta atriði skipti ekki máli um úrlausnarefni
okkar. Ef til þess kemur hins vegar, að ákvörðun
verði tekin um að leita slíkra forúrskurða þarf að
setja heimild til þess í íslensk lög. Er ekki ástæða
til þess að við tökum nú afstöðu til þess, hvort stjóm-
arskrárbreyting sé þá nauðsynleg vegna þessa atriðis.
e. Dómar EB dómstólsins hafa þýðingu sem fordæmi
við túlkun EES-reglna. Að þessu er vikið í 6. gr.
EES-samningsins og 2. mgr. 3. gr. ESE-samnings-
ins. Skylda samkvæmt 6. gr. EES-samningsins er
takmörkuð með tvennum hætti. í fyrsta lagi á hún
aðeins við um þá dóma dómstóls EB „sem máli skipta“
og í öðru lagi á hún því aðeins við að reglur EES
og EB „séu efnislega samhljóða“. Með hliðsjón af
þessum fyrirvörum ber að líta svo á að fyrrgreint
ákvæði feli aðeins í sér túlkunarreglu, sem er leiðbein-
andi en ekki bindandi fyrir dómstóla og stjómvöld
hérlendis. Ber í því sambandi að líta sérstaklega til
þess að greinin vísar til dóma sem ekki era nánar
tilgreindir. Við slíkar aðstæður er ekki unnt að reikna
með að niðurstaða þeirra feli í sér bindandi réttar-
reglu. Það styrkir þessa niðurstöðu að í aðfararorðum
EES-samningsins er því lýst yfir að við samræming-
araðgerðir skuli gætt sjálfstæðis dómstólanna, sbr.
einnig 106. gr. samningsins.
Ákvæði 2. mgr. 3. gr. ESE-samningsins fjallar
um skyldur á hendur eftirlitsstofnun og dómstóli
EFTA. Þegar af þessum ástæðum kemur ákvæði
þetta ekki til frekari skoðunar í þessu samhengi.
f. I 25. gr. bókunar 5 með ESE-samningnum um stofn-
samþykkt EFTA-dómstólsins segir að dómstóllinn
geti fyrirskipað að vitni eða sérfræðingur gefi skýrslu
fyrir dómsyfirvaldi á þeim stað er hann hefur fasta
búsetu. Samkvæmt 26. gr. skal EFTA-ríki fara með
brot gegn þessari vitnaskyldu á sama hátt og brot
gegn dómstóli sínum á sviði einkaréttar. Gert er ráð
fyrir að sérstök lög verði sett hér á landi til þess
að fullnægja þessari skuldbindingu.
Umrædd samningsskuldbinding kemur til með að
hafa bein réttaráhrif fyrir íslenska aðila en hún felur
ekki í sér neinar þær kvaðir sem koma til álita þegar
það er metið hvort þær standist íslensk stjórnskipunar-
lög.
V. Önnur atriði
Hér að framan höfum við komist að þeirri niður-
stöðu, að EES samningurinn og fylgisamningar hans
eða sú lagasetning sem af þeim leiðir bijóti ekki í bága
við íslensk stjórnskipunarlög, ef þetta er metið út frá
einstökum ákvæðum samningsins.
Með þessu er ekki endanlega lokið því verkefni, sem
fyrir okkur hefur verið lagt.
Hugsanlegt er, að þau ákvæði, sem hér geta skipt
máli, geti öll saman leitt til þess, að samningarnir verði
ekki taldir samrýmast stjórnarskránni, þó að hvert
ákvæði metið sér í lagi geri það. Við teljum að vísu að
færa megi nokkur rök gegn einstökum þáttum í því,
sem hér að framan er rakið, en við teljum þó, að niður-
stöður okkar orki ekki tvímælis í þeim mæli, að tilefni
sé til að draga þá ályktun, að samningarnir í heild leiði
til þess að breyta þurfi stjórnarskránni, ef þeir taka gildi.
Þá er hugsanlegt, að reynslan leiði í ljós, að það reyn-
ist ekki rétt, sem við byggjum á um framkvæmdavaldið
og dómsvaldið, þ.e. að reglurnar um vald stofnana
EFTA séu vel afmarkaðar, að þær feli ekki í sér veru-
legt valdframsal og séu ekki íþyngjandi í ríkum mæli.
Einnig er hugsanlegt að í samkeppnismálum komi til
meiri afskipta en hér er reiknað með. Við teljum ólík-
legt að forsendur okkar að þessu leyti reynist rangar.
Við teljum jafnframt að engin nauðsyn sé til að ráðast
nú í breytingar á stjórnarskránni vegna þessa mögu-
leika. Ef fram kemur síðar, að slikra breytinga sé þörf,
er ísland að þjóðarétti skuldbundið til að gera þær.
VI. Lokaorð
Okkur er ætlað að meta, hvort samningurinn um
evrópska efnahagssvæðið, ásamt fylgisamningum, bijóti
á einhvern hátt í bága við íslensk stjórnskipunarlög.
Þetta höfum við gert, og eru aðalniðurstöður okkar
þessar:
Eina greinin í stjórnarskránni, sem hugsanlega gæti
að lögum staðið því í vegi, að samningarnir yrðu gerð-
ir, er 2. gr. Hún er þannig:
„Alþingi og forseti íslands fara saman með löggjafar-
valdið. Forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórn-
arskrá þessari og öðram landslögum fara með fram-
kvæmdarvaldið. Dómendur fara með dómsvaldið."
Samningarnir, sem hér um ræðir, eru alþjóða- eða
þjóðréttarsamningar. Þeir verða ekki íslensk lög nema
með sérstakri ákvörðun Alþingis, sem forseti staðfestir.
Frumvarp um lögtöku þeirra að hluta hefur verið lagt
fram, og jafnframt hefur verið boðað, að önnur fram-
vörp fylgi í kjölfarið og að breytingar á reglugerðum
og sambærilegum reglum séu fyrirhugaðar. Er þessi
málsmeðferð í samræmi við íslenskan stjórnskipunar-
rétt. Stjómarskráin stendur því þó í vegi, að með lögun-
um um samningana sé vald, hvort sem um er að ræða
löggjafarvald, framkvæmdavald eða dómsvald, með
óheimilum hætti lagt í hendur annarra en taldir era í
2. gr. stjómarskrárinnar, ef um er að ræða ákvæði, sem
leggja skyldur á einstaklinga eða lögaðila. Skyldur, sem
aðeins varða íslenska ríkið að þjóðarétti, fela ekki í sér
stjórnarskrárbrot.
í bókun 35, sem fylgir samningnum um evrópska
efnahagssvæðið, segir, að aðildarríkjunum sé ekki gert
að framselja löggjafarvald til stofnananna, sem samn-
ingurinn fjallar um. Við teljum þetta ljóst og afdráttar-
laust. Að því er þennan valdþátt varðar, bijóta samning-
arnir, sem nú er lagt til að gerðir verði, því ekki í bága
við íslensk stjórnskipunarlög. í því sambandi hefur ekki
úrslitaþýðingu, hvemig haga á málsmeðferð við síðari
breytingar á viðaukum. Lögskýringarreglur, sem ætlun-
in er að lögfesta hér á landi, geta ekki heldur haft
þýðingu að því er varðar nauðsyn stjórnarskrárbreyting-
ar.
Um framkvæmdavald og dómsvald er þess að geta,
að báðir þessir valdþættir munu á tilteknu sviði verða
í höndum eftirlitsstofnunar EFTA, dómstóls EFTA og
við sérstakar aðstæður sem varða bæði EFTA-ríki og
ríkin í Evrópubandalaginu, í höndum stofnana þess. Við
höfum komist að þeirri niðurstöðu að reglurnar um
opinber innkaup og um ríkisaðstoð séu þess efnis, að
ekki felist í þeim valdframsal. Eftir standa aðeins sam-
keppnisreglur samninganna. Þær varða samkeppni í
viðskiptum milli samningsaðila, það er milliríkjavið-
skipti. Eins og nánar er rakið hér að framan teljum við
eftirtalin atriði ráða niðurstöðunni:
1. Það er íslensk réttarregla að við sérstakar aðstæður
beri að beita erlendum réttarreglum hér á landi,
2. dæmi era til þess, að ákvarðanir erlendra stjórnvalda
gildi hér á landi og að þær séu aðfararhæfar,
3. dæmi eru til þess, að erlenda dóma megi framkvæma
hér á landi,
4. vald það, sem alþjóðastofnunum er ætlað með samn-
ingunum, sem hér er fjallað um, er vel afmarkað,
5. þetta vald er á takmörkuðu sviði,
6. það er ekki verulega íþyngjandi fyrir íslenska aðila.
Við erum þeirrar skoðunar, að þessi atriði tekin sam-
an leiði til þess, að það sé heimilt að fela áðurnefndum
alþjóðastofnunum það vald á sviði samkeppnisreglna,
sem um ræðir í samningnum um evrópska efnahags-
svæðið og fylgisamningum hans. í 2. gr. stjórnarskrár-
innar felst meginregla, sem margar og mikilvægar und-
antekningar eru frá að því er varðar valdmörk inn-
Iendra aðila. Nokkrar undantekningar frá henni era einn-
ig í gildandi íslenskum lögum að því er varðar erlenda
valdhafa. Þess er sérstaklega að geta að því er dóms-
valdið varðar, að ákvæði um svonefnda forúrskurði
leggja ekki bindandi skyldur á íslenska aðila og skipta
hér ekki máli.
Við höfum tekið til athugunar, hvort sameiginleg
áhrif samninganna geti falið í sér óheimilt valdframsal,
þó að einstök ákvæði, skoðuð hvert fyrir sig, geri það
ekki. Við teljum það ekki vera.
Þá bendum við á, að síðar megi eða beri að gera
stjórnarskrárbreytingu, ef fram kemur, að forsendur
okkar standist ekki.
Að síðustu er rétt að hafa í huga að EES-samningur-
inn er uppsegjanlegur með tólf mánaða fyrirvara sam-
kvæmt 127. gr. hans, sbr. einnig 50. gr. ESE-samnings-
ins og 12. gr. samningsins um fastanefnd EFTA-ríkj-
anna. Við slíkar aðstæður fá þeir tvíhliða samningar
fullt gildi sem einstök EFTA-ríki hafa nú við Efnahags-
bandalagið.
6. júlí 1992

Þór Vilhjálmsson
Gunnar G. Schram
Ólafur W. Stefánsson