Morgunblaðið - 30.09.2000, Page 2

2 F LAUGARDAGUR 30. SEPTEMBER 2000
ALITSGERÐ AUÐLINDANEFNDAR
MORGUNBLAÐIÐ
nefndin kannað sérstaklega þá þróun sem átt hefur sér stað
undanfarna áratugi í auðlindastjórn og vaxandi hlutverk
hagrænna stjórntækja, svo sem varanlegra afnotaréttinda
(kvótakerfa) og Ieiðréttandi gjalda og skatta á þessu sviði.
Tekið skal fram að í þessari skýrslu er gerður greinarmunur á
hugtökunum „auðlindagjald“ og „auðlindaskattur". Með
auðlindagjaldi er átt við endurgjald fyrir afnot eða hagnýt-
ingu á eignum sem eru í eigu þjóðarinnar, en auðlindaskatt-
ur tekur til skatts sem lagður er á nýtingu tiltekinna auðlinda,
óháð eignarhaldi á þeim.
Þá hefur verið fjallað sérstaklega um eignarhald auðlinda
hér á landi og skilgreiningu þeirra auðlinda sem teljast vera í
þjóðareign, en nefndin telur mikilvægt að skýra og samræma
lagareglur sem gilda um þessar auðlindir og ráðstöfun á rétti
til að nýta þær.
Nefndin hefur talið hlutverk sitt felast fyrst og fremst í því
að gera tillögur um samræmda meginstefnu í stjórn auðlinda
með sérstakri áherslu á stjóm og nýtingu auðlinda í þjóðar-
eign, en í samræmi við þingsályktun þá sem nefndin starfar
eftir hefur hún gengið út frá því að þær eignir sem taldar eru
upp í ályktuninni og nú eru í þjóðareign verði það áfram.
Nefndin hefur hins vegar ekki talið það verkefni sitt að út-
færa tillögur sínar í smáatriðum eða í formi fullbúinna frum-
varpa.
Með nefndarálitinu fylgja tvær skýrslur sem samdar hafa
verið að beiðni Auðlindanefndar. Annars vegar skýrsla um
náttúruauðlindir almennt eftir Geir Oddsson hefur samið og
hins vegar skýrsla um stjórnun fiskveiða á Islandi eftir Svein
Agnarsson. Enda þótt skýrslurnar séu samdar í nánu samráði
við nefndina bera höfundar þeirra einir ábyrgð á efni þeirra,
en hvorki einstakir nefndarmenn né nefndin í heild.
1.2 Samantekt
Á undanförnum tveimur öldum hefur gífurleg aukning
mannfjölda og framleiðslu orðið til þess að mjög hefur geng-
ið á náttúruauðlindir heimsins. Af þessum sökum hafa ein-
stakar þjóðir og alþjóðasamtök leitað nýrra leiða til þess að
nýta auðlindir með sem hagkvæmustum hætti á grundvelli
sjálfbærrar þróunar og með hagsmuni komandi kynslóða að
leiðarljósi.
Nefndin telur brýnt að mótuð verði samræmd stefna og
stjórn á nýtingu náttúruauðlinda á íslandi sem skapi heil-
steyptan lagaramma um hlutverk og ábyrgð ríkisins á ráð-
stöfun og nýtingu náttúruauðlinda. Reynt verði eftir föngum
að beita hagrænum stjórntækjum á grundvelli vel skilgreinds
eignar- eða afnotaréttar þar sem því verður við komið ásamt
leiðréttandi sköttum og uppbótum þar sem það á við.
Um náttúruauðlindir sem nú eru taldar í þjóðareign en
þær eru nytjastofnar á íslandsmiðum, auðlindir á, í eða und-
ir hafsbotninum utan netalaga og náttúruauðlindir í þjóð-
lendum, gilda mismunandi lagaákvæði. Nefndin leggur til að
eignarréttarleg staða þessara auðlinda verði samræmd með
þeim hætti að tekið verði upp nýtt ákvæði í stjórnarskrá þar
sem þessar náttúruauðlindir verði lýstar þjóðareign eftir því
sem nánar verði ákveðið í lögum. Veita megi einstaklingum
og lögaðilum heimild til afnota á þessum náttúruauðlindum
gegn gjaldi að því tilskyldu að hún sé tímabundin eða henni
megi breyta með hæfilegum fyrirvara eftir því sem nánar
væri ákveðið í lögum. Slík afnotaheimild njóti verndar sem
óbein eignarréttindi.
Með þessu er bæði stefnt að því að sömu reglur gildi um
allar náttúruauðlindir sem lýstar eru þjóðareign á hverjum
tíma og að hægt sé að veita notendum þeirra tryggan og lög-
varinn afnotarétt. Vegna breytilegrar nýtingar og mikilvægis
einstakra auðlinda er eðlilegt að löggjafinn ákveði hvaða
náttúruauðlindir falli undir þetta ákvæði á hverjum tfma. Til
dæmis komi til greina að ýmsar náttúruauðlindir sem nú eru
ekki taldar undirorpnar eignarrétti, eins og t.d. rafsegulbylgj-
ur til fjarskipta og vindorka, verði síðar meir skilgreindar sem
þjóðareign.
Nefndin telur gjaldtöku af nýtingu náttúruauðlinda hafa
við þrenns konar rök að styðjast. í fyrsta lagi byggist hún á
því að standa undir þeim kostnaði sem hið opinbera hefur af
rannsóknum á og eftirliti með nýtingu auðlindanna. í öðru
lagi sé henni ætlað að tryggja þjóðinni sýnilega hlutdeild í
þeim umframarði (auðlindarentu) sem nýting auðlinda í
þjóðareign skapar. í þriðja lagi er um að ræða leiðréttandi
sícatta og uppbætur (svokallaða græna skatta) til að tryggja
hagkvæma nýtingu auðlindanna.
Mikill kostnaður leggst á rfldð vegna vöktunar íslenskra
náttúruauðlinda, stjórnun og rannsókna og er aðeins hluti
hans nú greiddur af viðkomandi atvinnugreinum. Úr þessu
telur nefndin eigi að bæta þannig að allir sem nýta náttúru-
auðlindir í arðbærum rekstri endurgreiði ríkinu slíkan kosm-
að að fullu. Á þetta að sjálfsögðu jafnt við um allar náttúru-
auðlindir, hvort sem þær eru í þjóðareign eða eign
einstaklinga eða lögaðila.
Þótt stefna beri að sem mestu jafnræði milli atvinnugreina
hljóta mismunandi reglur að gilda um afnotarétt af náttúru-
auðlindum í þjóðareign og greiðslu íýrir hann. Þegar um er
að ræða auðlindir sem ekki hafa verði nýttar áður, t.d. nýjar
námur eða vatnsaflsvirkjanir í óbeisluðum fallvötnum, telur
nefndin rétt að selja nýtingarrétt til langs tíma á markaðs-
verði eða á uppboði þar sem aðstæður leyfa. Þegar í hlut eiga
náttúruauðlindir sem þegar eru nýttar verður jafnframt að
taka tillit til afkomuskilyrða viðkomandi atvinnugreinar og
áunninna atvinnuréttinda. í samræmi við þetta hefur nefnd-
in m.a. lagt fram eftirfarandi hugmyndir um gjaldtöku vegna
nýtingar einstakra auðlinda.
Nytjastofnar á íslandsmiðum
Nefndin hefur fjallað rækilega um fiskveiðar íslendinga og
telur að byggja eigi stjórn þeirra áfram á núverandi grunni
þótt hún telji ýmsar breytingar á núgildandi reglum í átt að
auknu frjálsræði í meðferð og handhöfn aflaheimilda æski-
legar. Nefndin er þeirrar skoðunar að greiðsla fyrir afnot af
auðlindinni geti stuðlað að því að sátt geti tekist um stjórn
fiskveiða, enda verði sú gjaldtaka ákveðin með hliðsjón af af-
komuskilyrðum og uppbyggingu sjávarútvegsins og þeirri
óvissu sem hann á við að búa, m.a. vegna ófýrirsjáanlegra
breytinga á aflabrögðum og vegna alþjóðlegrar samkeppni,
þ.á m. þau skilyrði sem sjávarútvegur annarra þjóða býr við.
Til viðbótar slíkum rökum fyrir því að fara með gát í þessum
efnum vísar nefndin til þess að í þingsályktun þeirri sem hún
starfar eftir er beinlfnis tekið fram „að um verði að ræða hóf-
legt gjald".
Samhliða aukinni gjaldtöku af aflaheimildum eða öðrum
verulegum breytingum á fiskveiðistjórnunarkerfinu er sann-
gjarnt að núverandi handhöfum aflaheimilda verði veittur
aðlögunartími, bæði vegna fþyngjandi breytinga og með til-
vfsun til áunninna atvinnuréttinda. Lengd aðlögunartíma
verður síðan að ákvarða með hliðsjón af því hvaða gjaldtöku-
leið er valin, hvaða áhrif gjaldtakan hefur á tekjuskiptingu
innan greinarinnar og hve mikil gjaldtakan verður.
Varðandi greiðslu fyrir afnot af auðlindinni hefur nefndin
tekið tvær meginleiðir til skoðunar. Fyrri leiðin, sem nefnd
hefur verið Jyrningarleið, byggist á því að allar aflahlutdeildir
verði skertar árlega um fastan hundraðshlua en síðan verði
þær endurseldar á markaði eða með uppboði. Síðari leiðin,
nefnd veiðigjaldsleið, felst hins vegar í beinni gjaldtöku
ásamt ákvæðum um að breytingar á aflahlutdeildum krefjist
ákveðins lágmarksaðdraganda. Einstakir nefndarmenn hafa
mismunandi skoðanir á því hvora þessara leiða sé æskilegra
að fara og nokkrir telja aðeins aðra þeirra ásættanlega. Einn-
ig eru skiptar skoðanir um það hversu hátt veiðigjald eða
fýrningarhlutfall skuli vera enda hljóti það að lokum að ráð-
ast af stjórnmálalegu mati þar sem tekið verði tillit til af-
komuskilyrða sjávarútvegsins.
Enn fremur hefur nefndin fjallað um hvernig ráðstafa skuli
tekjum af gjaldinu og telur að hluti þess eigi að renna til sjáv-
arútvegsbyggða.
Vatnsafl
í samræmi við almenna stefnumótun nefndarinnar telur
hún að tryggja þurfi að þjóðin njóti í framtíðinni eðlilegrar
hlutdeildar í þeim umframarði sem nýting vatnsafls í eigu
þjóðarinnar skapar. Því beri að selja nýtingarréttindi á því
vatnsafli sem er í þjóðareign á uppboði ef nægjanleg sam-
keppni er til staðar en ella með samningum. Á næstu árum
má gera ráð fyrir að miklar breytingar verði á íslenska raf-
orkumarkaðnum og að raforkufyrirtæki verði einkavædd.
Með útboði hlutafjár ættu að skapast skilyrði til að núverandi
eigendur fyrirtækjanna fengju greitt fullt markaðsverð fyrir
þau vatnsréttindi sem fýrirtækin ráða yfir.
Jarðhiti og námur
Svipaðar lagareglur gilda um jarðhita og námuvinnslu á
landi og um vatnsaflsvirkjanir. Gjaldtaka kemur því fyrst og
fremst til greina vegna nýtingar á jarðhita á þjóðlendum eða
jarðeignum ríkisins. Til að tryggja að auðlindarenta af slíkum
rekstri falli til þjóðarinnar er heppilegast að ráðstafa jarð-
hita- og námuréttindum með uppboðum þegar markaðsað-
stæður leyfa en ella með samningum á grundvelli áætlaðrar
auðlindarentu.
Auðlindir á eða undir sjávarbotni
Þar sem þessar náttúruauðlindir sem enn eru lítt kannaðar
eru allar í þjóðareign ættu að gilda um afnot þeirra hliðstæð-
ar reglur og þær auðlindir sem tilheyra þjóðlendum. Rétti til
afnota ætti að ráðstafa á samkeppnisgrundvelli og þá fýrst og
fremst með uppboðum.
Rafsegulbylgjur til fjarskipta
Úhlutanir á leyfum til nýrra farsímakerfa hafa annaðhvort
verið í formi uppboða eða þá að hin svokallaða samanburð-
arleið hefur verið farin, en í henni felst að aðrar ástæður en
vilji til að greiða hæsta verð ráði hverjir fái úhlutað leyfum.
Þótt rafsegulbylgjur til fjarskipta og tíðnisvið hafi ekki með
formlegum hætti verið lýst eign þjóðarinnar þá hefur ríkis-
valdið hér sem annars staðar tekið að sér stjórn á aðgengi að
tíðnisviðinu, Nefndin telur að greiðsla skuli koma fyrir að-
gang að tíðnisviðinu og að heppilegast sé að úthluta þessum
nýju leyfum með uppboðum eða öðrum hlutlægum aðferð-
um.
IJrnh vetfisgœði
íslendingar eiga aðgang að fjölbreyttu safni náttúruauð-
linda sem kalla mætti einu nafni umhverfisgæði. Enda þótt
stefna beri að sem frjálsustu aðgengi almennings að náttúru
landins getur þurft að stýra nýtingu þessara náttúruaðulinda
á sama hátt og öðrum takmörkuðum auðlindum. Nefndin
telur að áherslu eigi að leggja á aukna notkun hagrænna
stjórntækja á þessu sviði, svo sem eignarréttarskipunar þar
sem henni verður við komið, eða leiðréttandi auðlindaskött-
um þar sem þeir henta betur. Þá getur einnig komið til greina
að semja við einstaka aðila um umsjón og rekstur ákveðinna
svæða og jafnvel bjóða slíka samninga út þegar eftirspurn
leyfir.
Þjóðarsjóður
Verði tekin upp gjöld af auðlindum í þjóðareign eins og hér
hefur verið lagt til mun það geta gefið umtalsverðar tekjur.
Margt mælir með því að hluti þeirra gangi til að mynda sjóð
sem almenningur eigi aðild að og varið yrði til að efla þjóð-
hagslegan spamað og uppbyggingu.
1.3 Fyrirvarar einstakra nefndarmanna
Við undirritaðir nefndarmenn viljum taka fram að við get-
um aðeins stutt veiðigjaldsleið til innheimtu á gjaldi vegna
nýtingar fiskistofna, en ekki fyrningarleið, og að meginhluti
þess taki mið af svokölluðu kostnaðargjaldi.
Ari Edwald
Guðjón Hjörleifsson
Ég er andvígur þeim atriðum í annari málsgrein tillögu
nefndarinnar að ákvæði í stjórnarskrá, sem lúta að því að
náttúruauðlindir megi ekki selja eða láta af hendi til einstakl-
inga eða lögaðila og þær verði þar með varanlega í ríkisforsjá.
Ragnar Árnason
2. Almennstjórn
auðlinda, álit
og tillögur
2.1 Náttúruauðlindir Islendinga
Vegna síbreytilegra lífshátta og tækni hafa kröfur efna-
hagsstarfseminnar til náttúmnnar stöðugt verið að breytast.
Segja má að allir þættir náttúrunnar, jörðin, lífríkið, vatn, loft
og sólarljós, geti talist til náttúruauðlinda en þær verða því
aðeins verðmætar í efnahagslegum skilningi að eftir þeim sé
sóst og framboð á þeim sé takmarkað.
í framleiðslustarfseminni gegnir náttúran tvíþættu hlut-
verki. Annars vegar er hún uppspretta þeirra hráefna og orku
sem til framleiðslunnar þarf en hins vegar verður hún að taka
við þeim úrgangi sem framleiðslunni fylgir. f þessum víðtæka
skilningi verða margir þættir umhverfisins sem áður virtust
ótakmarkaðir, t.d. andrúmsloftið, að náttúruauðlind fyrir
efnahagsstarfsemina.
Náttúmauðlindir geta einnig verið beinn þáttur í neyslu. Á
þetta t.a.m. við um hvers konar útivistarsvæði. Með þessari
skilgreiningu fjölgar mjög þeim þáttum umhverfisins sem
telja má til náttúruauðlinda.
Þannig má segja að samfélagsþróunin hafi leitt til þess að
margar náttúmauðlindir sem áður virtust ótakmarkaðar hafi
hver af annarri orðið að takmörkuðum auðlindum en um
leið og það gerist kemur upp sú hætta að frjáls aðgangur leiði
til ofnýtingar og sóunar. Snemma á forsögulegum tíma fóru
menn að bregðast við þessum vandamálum með því að tak-
marka aðgang að auðlindum (sem þá voru fyrst og fremst
veiðilönd og land til ræktunar) með skilgreindum eignarrétti
eða reglum um nýtingu af hálfu samfélagsins. Það er ekki fyrr
en aðgangur að náttúruauðlindum er takmarkaður með
þessum hætti sem þær fá markaðsverð í nútímaskilningi
þess orðs. Sú skipan sem nú ríkir varðandi eignarhald og
reglur um nýtingu auðlinda er afleiðing sögulegrar þróunar
þar sem saman hefúr farið að þeim náttúruauðlindum sem
eru undirorpnar eignarrétti hefur farið fjölgandi, en samfé-
lagið jafnframt haft margvísleg og vaxandi afskipti af hvers
konar auðlindanýtingu.
Sé litið til eignarhalds á náttúruauðlindum íslands nú má
skipta þeim í eftirfarandi þrjá meginflokka.
1. Náttúruauðlindir háðar eignarrétti
a. Náttúruauðlindir háðar einkaeignarrétti
Með landnámi íslands varð allt byggilegt land að einka-
eign og hefur sú skipan haldist í stórum dráttum til
þessa dags. Þó er um tíundi hluti allra jarðeigna utan
þéttbýlis nú í eigu ríkisins og eru þær flestar leigðar til
ábúðar en nánar er gerð grein fyrir lagagrundvelli eign-
arhalds náttúruauðlinda síðar í þessari skýrslu. Hér
verður ekki fjallað sérstaklega um lóðalönd innan þétt-
býlis en stór hluti þeirra er í eigu sveitarfélaga.
Samkvæmt gildandi lögum nær eignarréttur landeig-
enda til hvers konar náttúruauðlinda, bæði undir jörðu
og yfir, þ.á m. jarðefna, jarðhita, vatnsfalla og veiði
spendýra og fugla. Um nýtingu þessara auðlinda hafa þó
verið settar margvíslegar reglur sem takmarka nýtingar-
rétt landeigenda. Þannig eru bæði námurekstur og orku-
vinnsla háð leyfum og veiði einstakra tegunda spendýra
og fugla er ýmist bundin af reglum eða bönnuð í vernd-
arskyni.
b. Náttúruauðlindir í þjóðareign
Allt fram á miðja 20. öldina voru allar óbyggðir fslands
annaðhvort taldar afréttarlönd eða almenningar og á
sama hátt var hafið, utan netlaga, hafalmenningur. Með
aukinni sókn í nýtingu auðlinda hálendisins og hafsins
varð talið nauðsynlegt að tryggja að yfirráð og ráðstöfun
hinna miklu náttúruauðlinda sem þessi svæði hafa að
geyma væru ótvírætt í höndum ríkis eða þjóðar. Mikils-
verðir áfangar í þeirri þróun, sem hófst með samþykkt
laga um vísindalega verndun fiskimiða landgrunnsins,
var lagasetning um stjórn flskveiða og þjóðlendur. Þjóð-
areignir þessar eru að því leyti frábrugðnar jarðeignum
ríkisins og öðrum eignum þess sem háðar eru einka-
eignarrétti að um meðferð þeirra og ráðstöfun gilda
ýmsar takmarkanir. Þannig er að verða til nýtt form
eignarhalds á náttúruauðlindum þjóðarinnar sem
nefndin telur mikilvægt að skilgreina með skýrum og
samræmdum hætti eins og nánar er rakið síðar.
2. Náttúruauðlindir í þjóðarforsjá sem ekki eru undirorpn-
ar eiginlegum eignarrétti
Þrátt fyrir þróun í átt til víðtækara eignarhalds á auð-
lindum eru mikilvægar náttúruauðlindir enn án nokkurs
skilgreinds eignarréttar, svo sem hreint andrúmsloft og
rafsegulbylgjur til fjarskipta. Með vaxandi iðnvæðingu
og fólksfjölgun hefur þörfin á vernd og hagkvæmri nýt-
ingu þessara og annarra hliðstæðra auðlinda orðið
brýnni. Hafa því stjórnvöld einstakra ríkja gripið til
margvíslegra aðgerða til að vernda þessar auðlindir og
stjórna nýtingu þeirra, en í stað hefðbundins eignar-
réttar byggjast slflcar aðgerðir á fullveldisrétti og Iögsögu
einstakra ríkja, svo og þjóðréttarlegum skuldbindingum
þeirra.
Hugsanlegt væri að skilgreina það svo að þær auðlindir
sem hvorki eru í einkaeign né þjóðareign séu í því sem
kalla mætti þjóðarforsjá, og að samfélaginu í heild beri
skylda til að vernda þær og tryggja að þær séu nýttar á
hagkvæman hátt. Síðan getur einnig komið til greina að
lýsa sumar þessar náttúruauðlinda, til dæmis rafsegul-
bylgjur til ijarskipta, þjóðareign og skipuleggja nýtingu
þeirra með svipuðum hætti.
Þessu til viðbótar er rétt að minna á að margar náttúru-
auðlindir, svo sem andrúmsloftið og mikilvægir þættir
lífrfldsins, eru sameiginlegar mörgum þjóðum eða jafn-
vel öllu mannkyninu. Samræmd alþjóðleg markmið um