Morgunblaðið - 30.09.2000, Side 3

MORGUNBLAÐIÐ
LAUGARDAGUR 30. SEPTEMBER 2000 F 3
ÁLITSGERÐ AUÐLINDANEFNDAR
Staðsetning Lýsing-tegund Einka- eignar- réttur Þjóðar -eign Þjóðar -forsjá Opinb. reglur Sérst. gjöld Alþj. samn- ingar
Landið (með netlögum) Land til beitar X X
Land til ræktunar X
Land til skógræktar X X
Land til urðunar og mótt. úrgangs X X X X
Jarðefni X X X
Jarðvarmi X X X
Vatnsorka X X X
Vatnsból X
Veiðilönd, ár og vötn X X X X X
Villt spendýr, fugiar og fískar X X X
Skordýr, örverur og aðrar lífverur X X X X X
Land til útvistar X X
Landslag, útsýni X
Hafíð (efna- hagslögsaga og landgrunn) Nytjastofnar í sjó X X X
Efni á botni og neðan hans X X
Sjávarföll X
Siglingaleiðir X X
Hafið sem viðtaki úrgangs X X
Lofthjúpur jarðar Hreint loft X X
Andrúmsl. sem viðt. útblásturs X X X
Rafsegulbylgjur til fjárskipta X X X
Vindorka X
Lífríkið Erfðaefni X X X
Stofnar X X X
Vistkerfí X X X
Tafla 1. Mikilvægar íslenskar náttúruauðlindir
stjóm á nýtingu auðlinda er því forsenda árangurs á
mörgum sviðum og er ísland þegar aðili að fjölda al-
þjóðasamninga um umhverfis- og auðlindamál.
í því skyni að gefa yfirlit um helstu auðlindir sem íslend-
ingar ráða yfir hefur verið tekin saman meðfylgjandi tafla þar
sem náttúruauðlindir em flokkaðar eftir eignarhaldi og stað-
setningu. Einnig er merkt við þær auðlindir sérstaklega þar
sem nýting er háð opinberum reglum eða gjaldtöku, svo og
þær sem alþjóðlegir samningar eða skuldbindingar taka til.
Rétt er að taka fram að auk þessara náttúruauðiinda á fs-
lensku yfirráðasvæði eiga fslendingar hlutdeild í óskiptum
auðlindum mannkynsins alls, svo sem auðlindum úthafsins.
Nánar er fjallað um einstakar náttúruauðlindir í fylgiskjali 1.
2.2 Markmið auðlindastjórnunar
Á undanförnum tveimur öldum hefur stóraukin fram-
leiðsla ásamt sexföldun mannfjölda í heiminum orðið þess
valdandi að gengið hefur á auðlindir jarðarinnar. Þær hættur
sem þessi þróun getur haft í för með sér hafa orðið mönnum
æ ljósari á síðustu áratugum og kallað á viðbrögð almenn-
ings og stjórnvalda. Þótt ágreiningur sé um leiðir má segja að
nú á tímum ríki almennt samkomulag um að tryggja verði
vernd og hagkvæma nýtingu náttúruauðlinda, bæði í þágu
þeirra sem nú lifa og komandi kynslóða. í hagkvæmri nýt-
ingu felst yfirleitt verndun og sjálfbær nýting auðlindanna.
Auk aðgerða og lagasetningar af hálfu einstakra ríkja hefur
verið lögð vaxandi áhersla á alþjóðasamvinnu og sameigin-
leg markmið í þessu efni, enda hafa margir þættir auðlinda-
nýtingar og umhverfisröskunar áhrif langt út fyrir landamæri
einstakra ríkja. Þau markmið auðlindastjórnunar sem mót-
ast hafa á síðustu árum eru í meginatriðum sem hér segir:
• Stuðlað sé að sem hagkvæmastri nýtingu auðlinda til að
hámarka hagsæld og koma í veg fyrir sóun.
• Tryggð sé sjálfbær nýting endurnýjanlegra auðlinda og
hins sameiginlega umhverfis jarðarbúa.
• Varlega sé farið í nýtingu óendurnýjanlegra auðlinda
með hagsmuni komandi kynslóða að leiðarljósi.
• Stjórn auðlinda byggist á vísindalegri þekkingu um nátt-
úruauðlindir og þau áhrif sem nýting þeirra hefur í för
með sér.
Auk þessara almennu markmiða skuli einnig stefnt að
eftirfarandi markmiðum þegar um er að ræða auðlindir
sem eru í eigu eða forsjá þjóðarinnar:
• Þjóðin í heild njóti eðlilegs arðs af auðlindum sínum.
• Aðgangur að þessum auðlindum sé sem frjálsastur að
teknu tilliti til hagkvæmni, sjálfbærrar nýtingar og hefð-
bundinna réttinda.
2.3 Leiðir til auðlindastjórnunar, hagræn
stjórntæki
Undanfarna áratugi hefur gengið verulega á fjölmargar
náttúruauðlindir heimsins. Mikill og tilfinnanlegur skortur
er nú þegar á mörgum mikilvægum náttúruauðlindum. Þar á
meðal má nefna ferskt vatn og ekki síst umhverfisgæði af
ýmsu tagi. Af þessum sökum hafa þjóðir heims og þjóðar-
samtök kappkostað á undanförnum árum að finna og þróa
leiðir til að nýta náttúruauðlindir með hagkvæmum hætti.
Bæði reynslan og fræðileg greining hefur fært mönnum heim
sanninn um það að bein fyrirmæli, þ.e. „boð og bönn“, skili
oft litlum árangri í þessu efni. í stað þessara aðferða hefur at-
hyglin því í vaxandi mæli beinst að hagrænum stjómtækjum,
þ.e. stjórntækjum sem takmarka ekki beinlínis nýtingu á
náttúruauðlindum en gera það þess í stað ábatasamt fyrir
viðkomandi, þ.e. einstaklinga og fyrirtæki, að haga nýtingu
sinni á náttúruauðlindum f samræmi við heildarhag. Hér er
einkum um tvo meginflokka að ræða:
(i) Eignarréttarskipan í ýmsum myndum.
(ii) Leiðréttandi gjöld og uppbætur.
Báðir þessir flokkar geta frá fræðilegu sjónarmiði skilað
þjóðhagslega hagkvæmustu auðlindanýtingunni. Hafa þeir í
því efni yfirburði yfir „boð og bönn“ sem, eins og fyrr segir,
eru ekki alltaf vænleg til árangurs. Eignarréttarskipan krefst
að jafnaði minni miðstýringar og upplýsingaöflunar en leið-
réttandi gjöld og uppbætur og er að því leyti álitíegri. Á hinn
bóginn er stundum erfiðleikum bundið að koma nægilega
fullkominni eignarréttarskipan við. Við þær aðstæður gæti
verið hagkvæmast að grípa til leiðréttandi gjalda eða upp-
bóta.
Þróun í notkun hagrænna stjórntækja við auðlindanýtingu
hefur verið ör víða um heim á undanförnum árum. Því liggur
nú þegar fyrir talsverð reynsla af þeim. Yfirleitt er þessi
reynsla góð og formlegar rannsóknir benda undantekningar-
lítið til þess að þau hafi skilað verulegum árangri. Þó er rétt
að hafa hugfast að vegna þess hve notkun þessara aðferða er
víða ný af nálinni vantar enn talsvert upp á að öll kurl séu
komin til grafar.
Alþjóðastofnanir í umhverfis- og efhahagsmálum mæla
núorðið yfirleitt með notkun hagrænna stjómtækja. OECD
hefur t.d. komist að þeirri niðurstöðu að hagræn tæki hafi
m.a. eftirfarandi sér til ágætis umfram „boð og bönn".
f fyrsta lagi eru áhrif þeirra miklu sveigjanlegri en beinar
hömlur og gefa þeim sem nota umhverfi og auðlindir betri
skilyrði til að aðlaga sig nýjum kröfum og velja til þess ódýr-
ari leiðir.
í öðru lagi hvetja þau til tækninýjunga til að lækka kostnað
við að draga úr mengun eða nýta tilteknar auðlindir.
2.3.1 Eignarréttindi til að leysa vanda ofnýting-
ar og mengunar
Mikill hluti auðlinda er í einkaeign og eigandinn hefur þá
hag af þvf að nýta þær sem best. Að sama markmiði geta op-
inberir aðilar stefnt með því að leigja auðlindir sem þeir ráða
yfir til einkaaðila með kjörum sem hvetja til hagkvæmrar
nýtingar. Sérstakur vandi fylgir hins vegar stjórn þeirra auð-
linda sem frjáls aðgangur er að og því ekki um umráðarétt
einstakra aðila að ræða. Dæmi um þetta eru fiskistofnar, sem
margir aðilar sækja f, andrúmsloftið og ýmsir aðrir þættir
umhverfisins.
Hagfræðingar hafa sýnt fram á að oft er hægt að leysa
þann vanda sem fýlgir ffjálsum aðgangi að auðlindum með
því að breyta sameign (almenningi) f einkaeign eða úthluta
afnotarétti (kvótum) til tiltekinna einstaklinga eða fyrirtækja.
Æskilegt sé að afnotaréttur sé bæði varanlegur og framselj-
anlegur. Þótt þessi leið hafi yfirleitt reynst hagkvæm og stuðl-
að að bættri nýtíngu auðlinda, fylgja henni ýmis vandasöm
pólitísk úrlausnarefni, svo sem hverjir skuli fá slík réttindi af-
hent í upphafi og hvaða áhrif úthlutun réttinda og viðskipta
með þau hafi á tekjuskiptingu og félagslega þróun.
Fjölmörg fiskveiðistjórnunarkerfi hafa á síðustu árum
færst í átt til einhvers konar eignarréttarskipunar. íslenska
fiskveiðistjórnunarkerfið er eitt þeirra en önnur eru til staðar
á/í t.d. Nýja-Sjálandi, Ástralíu, Namibíu, Bandaríkjunum,
Kanada, Hollandi, Noregi og víðar. í nýrri skýrslu bandaríska
rannsóknarráðsins er komist að þeirri niðurstöðu að eignar-
réttindi í formi fiskveiðikvóta hafi ótvírætt sýnt fram á ágæti
sitt til þess að samræma sókn og veiðigetu fiskveiðiflota við
framleiðslugetu auðlindarinnar, til að draga úr kapphlaup-
inu um fiskinn, færa neytandanum betri afurðir og draga úr
óábyrgum veiðiaðferðum. Hins vegar þurfi að taka tillit til
staðbundinna og félagslegra sjónarmiða við skipulag slíkra
fiskveiðistjórnunarkerfa.
Súrt regn hefur valdið tjóni víða um heim. Brennisteins-
losun er orsakavaldurinn og hún stafar m.a. af brennslu á
kolum og olíu í orkuverum og verksmiðjum. Með hreinsi-
búnaði má draga verulega úr losun brennisteins. Uppsetning
hreinsibúnaðar er kostnaðarsöm og mjög mismunandi eftir
fyrirtækjum. Bandaríkjamenn hafa tekið á þessu máli með
því að úthluta yfir 1000 orkufyrirtækjum, sem eru í eigu um
200 aðila, leyfum til að losa tiltekið magn af mengandi efnum
út í andrúmsloftið og heimila þeim sölu á þessum ieyfum.
Úthlutunin er miðuð við sögulega losun (notkun eldsneytis
1985-1987) en á tímabilinu frá 1990 til 2000 á að draga úr los-
un um 50% miðað við 1980. Losunarrétturinn er seljanlegur
þannig að þau fyrirtæki sem geta dregið úr losun með ódýr-
um hætti hafa möguleika á að selja losunarrétt til þeirra sem
ekki eiga kost á slíkum lausnum, enda hefur komið f ljós að
fyrirtæki eða markaðurinn hafa fundið talsvert ódýrari
lausnir en stjórnvöld áttu von á, þannig að kvótakerfi þetta
hefur lækkað heildarkostnað við að draga úr losun brennist-
einsefna um þriðjung. Bandaríkjamenn hyggjast nýta svip-
aðar aðferðir til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda
komist Kyotosamkomulagið til framkvæmda.
Viðskiptaákvæði Kyotosamkomulagsins, sem enn eru
ófrágengin, byggjast einnig á þessum aðferðum. Með sam-
komulaginu er iðnríkjunum úthlutað ákveðinni losunar-
heimild fyrir gróðurhúsalofttegundir. Jafnframt eru heimiluð
viðskipti á milli rfkja með heimildimar. Þetta er m.a. gert til
þess að stuðla að því að dregið verði sem mest úr losun í
þeim löndum sem það er ódýrast og hagkvæmast.
2.3.2 Leiðréttandi gjöld ogskattar
Hagræn umhverfis- og auðlindastjórnun byggist á þeirri
meginhugsun að neytendur og fyrirtæki sem losa úrgangs-
efni út í umhverfið eða ganga á náttúruauðlindir eigi að
greiða hinn raunverulega kostnað sem þjóðfélagið hefúr af
starfsemi þeirra. Séu þessi gjöld rétt ákveðin knýja þau not-
endur umhverfis og auðlinda til að greiða þann kostnað sem
athöfnum þeirra fylgir og hvetur þá um leið til að draga úr
kostnaði og umhverfisspjöllum.
Gjöldum af þessu tagi hefur farið ört fjölgandi síðustu árin,
bæði erlendis og hér á landi, og þau eru lögð á með ýmsum
hætti. Sem dæmi má nefna beina skatta á mengandi efds-
neytistegundir, gjöld sem miðuð eru beint við losun efna út í
umhverfið, gjöld til að greiða fyrir hreinsun úrgangsefna og
fyrir spjöll af námurekstri o.s.frv. Gjöld af fiskveiðum, sem
lagt var til að tekin yrðu upp hér á landi til að draga úr ofveiði
áður en núverandi kvótakerfi kom til sögunnar, er dæmi um
leiðréttandi skatt af sama stofni. Nefndinni er ekki kunnugt
um að þeirri aðferð hafi nokkurs staðar verið beitt til að
stjórna umtalsverðum fiskveiðum.
Hingað til hefur þróun þessara mála einkennst af því að
menn hafa verið að bregðast við einstökum vandamálum
eftir því sem þau hafa komið upp. Smám saman er hins vegar
að mótast heildstæðari afstaða á þessu sviði, bæði með þró-
un alþjóðasamvinnu og nýjum rannsóknum og fræðikenn-
ingum sem taka til auðlindamála í heild. Jafnframt hafa um-
ræður um hlutverk og stöðu umhverfis- og auðlindaskatta
innan skattkerfisins aukist mjög. Samdar hafa verið athyglis-
verðar skýrslur um þessi efni, bæði á Norðurlöndum og á
vegum OECD. Hefur þá m.a. verið kannað að hve miklu ieyti
slík gjöld geta orðið tii að draga úr annarri skattheimtu sem
hefur neikvæð áhrif á hagvöxt og atvinnu. Hér á landi er
heildarathugun af þessu tagi orðin mjög tímabær.
2.3.3 Kostnaðargjöld
Umsjá og stjórnun auðlinda, bæði til verndar og hag-
kvæmrar nýtingar, hefur í för með sér margvíslegan beinan
kostnað fyrir samfélagið. Er þá fyrst að telja útgjöld vegna
rannsókna og öflunar þekkingar sem er nauðsynlegur grund-
völlur skynsamlegrar og árangursríkrar auðlindastjórnunar. í
öðru lagi hefur stjórnun auðlinda í för með sér verulegan
kostnað vegna stjórnsýslu og eftirlits.
Sjálfsagt er að reynt sé eftir föngum að standa undir kostn-
aði af þessu tagi með því að leggja gjöld á notendur auðlinda