Morgunblaðið - 30.09.2000, Side 4

4 F LAUGARDAGUR 30. SEPTEMBER 2000
ALITSGERÐ AUÐLINDANEFNDAR
MORGUNBLAÐIÐ
þar sem því verður við komið. Það er í fullu samræmi við
önnur þjónustugjöld sem lögð eru á neytendur og atvinnu-
rekendur. Jafnframt er æskilegt að greiðendur kostnaðar-
gjalda geti fylgst með og haft áhrif á það hvernig þeim fjár-
munum sem þeir leggja fram er varið og að þeir sem nýta
þessa þjónustu geti hafnað henni eða leitað annarra leiða til
að fá hana enda fylgi slíku ekki óhagkvæmni af öðrum toga.
2.4 Auðlindarenta og tekjur af henni
í hagkerfi þar sem verð á öllum aðföngum er rétt og endur-
speglar raunverulegan kostnað samfélagsins og öil fyrirtæki
eru eins munu þær atvinnugreinar sem nýta takmarkaðir
auðlindir, hvort sem þær eru endurnýjanlegar eða ekki, geta
skilað arði umfram það sem gerist hjá fýrirtækjum sem ekki
byggja framleiðslu sína á náttiíruauðlindum. Þessi arður hef-
ur verið kallaður auðlindarenta. í hagfræði má skilgreina
auðlindarentu sem mismun á verði afurða og jaðarkostnaði
margfaldaðan með því magni sem notað er af viðkomandi
auðlind. Þeim mun takmarkaðri sem þessi auðlind er, að öllu
öðru óbreyttu, þeim mun hærra er verðið á viðkomandi
gæðum og þar með auðlindarentan. í reynd getur hins vegar
verið torvelt að greina auðlindarentu frá öðrum hagnaði,
m.a. vegna mismunandi hæfni fyrirtækja til að nýta aðföng
sín og ólíkrar markaðsstöðu þeirra.
Kenningin um auðlindarentu á rætur að rekja til eins af
ífumkvöðlum hagfræðinnar, Bretans Davids Ricardo. Ric-
ardo skýrir kenningar sínar með því að lýsa hvernig mismun-
andi gæði lands sem notað er til landbúnaðar hafi áhrif á
hagnað landeigenda. Tveir jafnstórir akrar geta skilað mis-
munandi uppskeru þótt nýtt sé jafnmikið af vinnuafli og öðr-
um framleiðsluþáttum á báðum spildunum. Gæði landsins
skipta miklu máli. Þannig verður ágóði þess landeiganda
sem hefur betra land meiri en þess sem hefur rýrara land.
Þennan mismun kallar Ricardo „rent“ sem hefur stundum
verið þýtt með orðinu „jarðrenta". Hugmyndir Bandaríkja-
mannsins Henry George um að skattleggja jarðrentu voru
mikið ræddar fyrir og upp úr sfðustu aldamótum en þeim var
þó hvergi komið í framkvæmd.
Byggingarland er líka auðlind eða náttúrugæði sem nýtt er
við húsbyggingar og mannvirkjagerð. Þeim mun takmar-
kaðra sem landið er, þvf hærra er það gjald sem fá má fyrir
það. Skipulagsákvörðun stjórnvalda sem setur nýtingu lands
ákveðnar skorður getur haft afgerandi áhrif á verð svæðis
sem fellur undir skipulagið og þannig skapað forsendur fyrir
auðlindarentu (jarðrentu).
Alþekkt dæmi um auðlindarentu er að finna í olíu- og gas-
vinnslu. Það tíðkast víða að stjórnvöld ieigi réttinn til slíkrar
vinnslu. Leiguljárhæðin miðast við það að arðsemi vinnslu-
fyrirtækjanna sé þegar til lengri tíma er litið áþekk því sem
hún gerist í öðrum atvinnugreinum. Verðmæti olíuforðans
ræðst af stærð hans og markaðsverði á olíu. Á grundvelli
þessara stærða má meta forsendur fyrir auðlindaleigu.
Nýting vamsfalla og jarðhita til raforkuframleiðslu og upp-
hitunar á einnig að skapa forsendur iyrir auðlindarentu sem
er hærri eftir því sem aðstæður til virkjunar og orkusölu eru
hagstæðari.
Fiskistofnar geta sömuleiðis gefið af sér auðlindarentu við
ákveðnar aðstæður. Ef aðgangur til að nýta fiskistofnana er
öllum opinn og án takmarkana eru ekki forsendur fyrir auð-
lindarentu, henni er einfaldlega eytt. En ef aðgangur er
takmarkaður, t.d. með árangursríku fiskveiðistjórnunarkerfi,
geta forsendur fyrir auðlindarentunni breyst.
Fræðilega séð ætti að vera hægt að greiða auðlindarentu
án þess að draga úr möguleikum til eðlilegrar ávöxtunar á
þeim fjármunum sem lagðir eru í reksturinn. Reyndin kann
hins vegar að vera sú að neytendur njóti góðs af auðlinda-
rentunni með lægra vöruverði (eða of háu gengi eins og
stundum hefur verið vísað til hér á landi vegna sjávarútvegs)
eða þá að hún sé skattlögð með óbeinum hætti. Þá má vera
að óhagkvæm nýting auðlindanna eða óhagkvæmur rekstur
valdi því að umframarður í formi auðlindarentu falli ekki til.
Samkeppnisstaða atvinnugreina gagnvart vinnuafli og
íjármagni kann að skekkjast ef sumar þeirra nýta fram-
leiðsluþætti sem ekki þarf að greiða fýrir afnot af. Búast má
við því að meira fjármagn leiti í þá atvinnugrein sem nýtur
ókeypis aðgangs að náttúrugæðum og það kann að leiða til
offjárfestingar og minni arðsemi fjármagns. Með þeim hætti
má sólunda auðlindarentunni.
2.4.1 Skattlagning auðlindarentu
Þrátt fyrir þau rök sem færð voru á fyrri tíð fyrir því að
leggja skatt á auðlindarentu af landi og öðrum auðlindum í
einkaeign hefur lítið orðið úr slíkri skattlagningu í reynd.
Stafar þetta ekki síst af því hve erfitt er að leggja mat á auð-
iindarentuna svo óyggjandi sé og er ekki þörf á að rekja þau
vandkvæði nánar hér.
Öðru máli gegnir hins vegar um auðlindir sem eru í eigu
ríkisins. Séu slíkar eignir arðbærar og hafi viðskiptalegt gildi,
t.d. námusvæði eða olíulindir, þykir sjálfsagt að þjóðin áskilji
sér hagnað af nýtingu þeirra. Getur það gerst með ýmsum
hætti, svo sem leigu á markaðsverði, uppboði, sölu á nýting-
arrétti eða með einhvers konar gjaldtöku.
Ljóst er hins vegar að margar undantekningar eru frá þeirri
reglu að þjóðir leitist við að ná til sin auðlindaarði af náttúru-
auðlindum sem eru í þjóðareign. Þá er yfirleitt um félagsleg
sjónarmið að ræða, t.d. þjóðgarða og útivistarsvæði, eða
eignir sem löng hefð er fyrir að almenningur hafi afnot af fyr-
ir lítið eða ekkert gjald eins og veiðilendur, beitilönd og fiski-
mið.
2.5 Eignarhald á náttúruauðlindum
2.5.1 Yfirlit
Eignarhald á náttúruauðlindum hefur verið með ólíkum
hætti samkvæmt íslenskum rétti.
Áður fyrr tíðkaðist að flokka landsvæði á íslandi í eignar-
lönd, afrétti og almenninga eftir því hvernig eignarhaldi var
háttað á þeim. Á þeirri skipan var gerð breyting með lögum
nr. 58/1998 um þjóðlendur þar sem íslensku landi er að meg-
instefnu til skipt í eignarlönd og þjóðlendur. í 1. gr. laganna
er eignarland skilgreint sem landsvæði sem háð er einka-
eignarrétti þannig að eigandi landsins fer með öll venjuleg
eignarráð þess innan þeirra marka sem lög segja til um á
hverjum tíma. Þjóðlenda er landsvæði utan eignarlanda þó
að einstaklingar eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð
eignarréttindi. í 2. gr. laganna kemur ffam að fslenska ríkið er
eigandi hvers konar landsréttinda og hlunninda í þjóðlend-
um sem ekki eru háð einkaeignarrétti.
Samkvæmt þessu eru sumar náttúruauðlindir á landi háð-
ar einkaeignarrétti en aðrar eignarrétti ríkisins sem sérstak-
lega er kveðið á um í lögum. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 57/
1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu er eign-
arréttur að auðlindum í eignarlöndum, þ.m.t. innan netíaga í
stöðuvötnum og sjó, í höndum landeigenda. Hins vegar er
lýst yfir eignarrétti ríkisins á auðlindum í jörðu utan eignar-
landa og nær sá réttur m.a. til jarðefna, jarðhita og grunn-
vatns. í 2. gr. vatnalaga nr. 15/1923 segir að landareign hverri
fylgi réttur til umráða og hagnýtingar á því vatni, straum-
vatni og stöðuvatni, sem á henni er. Þessi réttur eiganda nær
til nýtingar á vatnsorku, sbr. 49. gr. laganna. Þá er það megin-
regla samkvæmt íslenskum réttí að landeigandi á einkarétt
til veiða á landi sínu, þ.m.t. í ám og vötnum, þótt ffá þeirri
reglu séu gerðar nokkrar undantekningar í lögum.
I lögum nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auð-
lindum hafsbotnsins er því slegið föstu að islenska ríkið sé
eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum, utan net-
laga, og svo langt til hafs sem fullveldisréttur fslenska ríkisins
nær samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum
við einstök ríki. Áður fyrr nutu landsmenn réttar til þess að
veiða í svonefndum hafalmenningum, þ.e. í sjó, utan net-
laga. Þessi réttur tíl veiða byggðist ekki á einkaeignarrétti
heldur var um að ræða almennan rétt hvers og eins. Á síðari
árum hafa veiðar verið takmarkaðar með ýmsu mótí, sbr. lög
nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða með síðari breytíngum. í 1.
gr. þeirra laga segir að nytjastofnar á íslandsmiðum séu sam-
eign íslensku þjóðarinnar. Merking þessa ákvæðis er ekki
skýr en nærlægast er að telja að það feli í sér almenna
markmiðsyfirlýsingu og jafnframt áréttingu hinnar fornu
reglu um heimild manna tíl veiða í hafalmenningum innan
þeirra takmarka sem lög setja. Þá er það einnig óljóst hvers
eðlis sá réttur nákvæmlega er sem fólginn er í veiðiheimild-
um er úthlutað hefur verið á grundvelli laga nr. 38/1990.
Samkvæmt framansögðu má segja að form á eiginlegum
eignarráðum að náttúruauðlindum sé í meginatriðum
tvenns konar að íslenskum rétti. í fyrsta lagi er um að ræða
séreignarrétt einstciklinga eða lögaðila sem hér að framan
hefur verið nefndur einkaeignarréttur. Segja má að sérstök
sameign sé eitt afbrigði af því eignarformi. Þeir sem njóta
eignarréttar af þessu tagi fara með rétt til hvers konar um-
ráða og ráðstöfunar auðlindanna, að svo miklu leyti sem
þeim rétti eru ekki settar skorður í lögum eða vegna réttinda
annarra. í öðru lagi verður líklega að telja eignarrétt ríkisins
sem því hefur verið fenginn með einstökum fyrirmælum í
lögum sérstakt form á eignarráðum. Það sem skilur að þenn-
an rétt ríkisins og einkaeignarrétt, sem ríkið getur verið aðili
að eins og hver annar lögaðili, er að ríkinu hefur verið feng-
inn hinn sérstaki eignarréttur í skjóli þess að engir aðrir ein-
staklingar eða lögaðilar geti sannað eignarrétt sinn að þeim
eignum sem um er að ræða. Dæmi um þetta er eignarréttur
ríkisins að auðlindum f jörðu, utan eignarlanda, eignarréttur
þess að auðlindum hafsbotnsins, utan netíaga, og eignar-
réttur þess að þjóðlendum. í tveimur fyrri tilvikunum eru
eignarráðum ríkisins ekki sett nein takmörk en hins vegar
eru settar tilteknar skorður við þeim að því er varðar þjóð-
lendur. Þannig er gengið út frá þvf í þjóðlendulögum að ekki
verði afsalað með varanlegum hættí til einstaklinga eða löga-
ðila eignarrétti að landi sem er innan marka þjóðlendna.
Hins vegar má veita slíkum aðilum heimild tíl hagnýtingar
lands og annarra réttínda á þjóðlendum, sbr. 3. og 4. gr. lag-
anna.
Segja má að þriðja form eignarráða sé almannaréttur, þar
sem allir landsmenn hafa rétt til hagnýtíngar á tiltekinni
eign, innan lögmæltra marka, án þess þó að honum fylgi
hefðbundinn einkaeignarréttur. Réttur sá sem fyrir er mælt í
1. gr. laga um stjórn fiskveiða, verður líklega felldur undir
þessa tegund eignarráða. Við almannarétt sem eitt afbrigði
eignarráða verður hins vegar að gera þann fyrirvara, í ljósi
dómsniðurstaðna, að hann sem slíkur nýtur að öllum líkind-
um ekki neinnar verndar sem eignarréttur í skilningi 72. gr.
stjórnarskrárinnar en öðru máli gegnir um atvinnuréttindi
sem honum tengjast.
2.5.2 Þjóðareignarréttur
Ef það er virt sem að framan er rakið er Ijóst að mismun-
andi reglur gilda að íslenskum rétti um eignarhald á þeim
náttúruauðlindum sem ekki eru háðar einkaeignarrétti. Á
hinn bóginn er í senn eðlilegt og æskiiegt að sömu reglur
gildi um það efríi, enda verður ekki séð að neitt réttíæti það í
sjálfu sér að gerður sé greinarmunur í lögum á aðkomu ríkis-
ins að þjóðlendum, auðlindum í jörðu, hafsbotninum og
nytjastofríum í sjó. Enn fremur er brýnt að bundinn verði
endi á þá réttaróvissu sem ríkt hefur um rétt þeirra sem feng-
ið hafa leyfi til veiða á grundvelli laga um stjórn fiskveiða.
í því skyni að eyða þessari réttaróvissu og samræma um
leið reglur um eignarhald á þeim náttúruauðlindum sem
ekki eru undirorpnar einkaeignarrétti er lagt til að tekið verði
upp nýtt form á eignarrétti til hliðar við hinn hefðbundna
séreignarrétt einstaklinga og Iögaðila. Það heiti sem orðið
hefur fyrir valinu er þjóðareignarréttur, þ.e. eignarréttur ís-
lensku þjóðarinnar á þeim náttúruauðlindum sem ekki eru
þegar háðar einkaeignarrétti. Segja má að fyrirmyndin að
þessu heiti og þeirri hugsun sem að baki býr sé fengin frá 4.
gr. laga nr. 59/1928 um friðun Þingvalla þar sem því er lýst yf-
ir að hið ffiðlýsta svæði skuli vera undir vernd Alþingis og
ævinleg eign íslensku þjóðarinnar.
í sjálfu sér má segja að þessu nýja formi á eignarrétti fylgi
sömu heimildir og talið hefur verið að felist í fullveldisrétti
ríkisins. Sá er þó munurinn að ofangreindar náttúruauðlind-
ir eru lýstar eign þjóðarinnar og þar með girt fyrir að aðrir að-
ilar geti eignast beinan eignarrétt að þeim, t.d. fyrir hefð.
Vegna þess að þjóðin er ekki lögaðili og þar með bær tíl að
vera eiginlegur eigandi að lögum með sama hættí og ríkið er
nauðsynlegt að kveða nákvæmlega á um það að handhafar
löggjafar- og framkvæmdarvalds, þ.e. Alþingi og stjómvöld,
fari með allar þær eignarréttarheimildir sem í hinu nýja eign-
arformi felast í umboði þjóðarinnar. Að öðrum kosti yrði
eignarréttur þjóðarinnar merkingarlaus. Að þessu gefnu ligg-
ur ljóst fyrir og verður ekki véfengt að heimilt er, eftír því sem
kveðið kann að vera á um í lögum, að veita einstaklingum og
lögaðilum heimild tíl afnota eða hagnýtíngar á auðlindum í
þjóðareign sem njóti stjórnarskrárvarinnar verndar sem
óbein eignarréttíndi.
2.5.3 Auðlindir án eiginlegs eignarréttar
Hér að framan hefur hugtakið „náttúruauðlindir" verið
einskorðað við þau verðmæti eða náttúmgæði sem em þess
eðlis að þau geta verið undirorpin einkaeignarrétti. Það fer
hins vegar eftir stjórnarskrá og almennum lögum á hverjum
tíma hvernig eignarráðum að þessum auðlindum er skipað.
Fyrir utan náttúmauðlindir í þessari þrengri merkingu em
fýrir hendi margvísleg náttúrugæði sem telja má til náttúm-
auðlinda í víðtækustu merkingu þess orðs. Þessi gæði em
hins vegar þess eðlis að þau hafa, a.m.k. ekki tíl þessa, verið
talin hæft andlag eiginlegs eignarréttar.
Latneska hugtakið res communes merkir það sem er öllum
sameiginlegt. I eignarrétti hefur það hugtak fyrst og fremst
verið notað um ákveðin gæði og/eða eftir atvikum svæði sem
eru utan lögsögu einstakra rfkja og öllum frjáls til umferðar
og nota. Talið er að yfir gæðum þessum og svæðum sé ekki
unnt að viðurkenna neinn eignarrétt í hefðbundnum skiln-
ingi, hvorki einkaeignarrétt né eignarrétt ríkja. Þetta helgast
af því að umrædd gæði eru með þeim hætti að segja má að
ótakmörkuð afnot þeirra séu óhjákvæmileg til eðlilegra
lágmarkslífsskilyrða og tíl frjálsrar þróunar og afkomu ein-
staklinga og mannkyns alls. Þá er og til þess að líta að sum
þessara gæða em ekki talin hæft andlag eignarréttar, svo sem
andrúmsloftið, sólarljósið, vindur og fleiri sambærileg nátt-
úmöfl.
f þessu samhengi má nefna úthafið, þ.e. hafsvæði það sem
er utan lögsögu ríkja. Úthafið er öllum ríkjum frjálst tíl um-
ferðar og nota. Ekkert ríki getur slegið eign sinni á hluta þess
eða áunnið sér forréttindi þar umfram önnur rfki, með hefð
eða á annan eignarréttariegan hátt. Að baki grundvallarregl-
unni um frelsi úthafsins liggur aldagömul þjóðréttarhefð en
um nánari útfærslu skyldna og réttinda vísast til Genfar-
samningsins um úthafið frá 1958, Hafréttarsáttmála Samein-
uðu þjóðanna frá 10. desember 1982 og úthafsveiðisamnings
Sameinuðu þjóðanna frá 4. ágúst 1995. Hafið milli ytri marka
netlaga og að ytri mörkum efnahagslögsögunnar lýtur ekki
eignarrétti í hefðbundnum skilningi þess orðs en á hinn bóg-
inn hefur auðlindum á því svæði og nýtingu þeirra verið ráð-
stafað að fullu af löggjafans hálfu.
Réttarstaða geimsins, þ.e. svæðisins utan lofthelgi einstak-
ra ríkja, er áþekk réttarstöðu úthafsins. Hér er um að ræða
svæði sem ekkert ríki getur helgað sér eða lagt undir sig en er
öllum frjálst tíl umferðar og friðsamlegra nota. Um réttar-
stöðu geimsins vísast til þjóðréttarsamnings um rannsóknir
og not ríkja af himingeimnum, tungli og stjörnum frá 10.
október 1967, samnings um björgun geimfara, framsal
geimfara og skil á hlutum sem skotið hefur verið út í geiminn
frá 19. desember 1967 og samningsins um tunglið og aðra
hnetti frá 5. desember 1979.
Þótt umrædd gæði og svæði geti ekki lotið einkaeignarréttí
verður að gera tvenns konar fyrirvara við þá meginniður-
stöðu.
í fyrsta lagi er það svo að einstakir hlutar þeirra geta orðið
eign í venjulegri merkingu þegar þeir eru teknir frá og af-
markaðir nægilega, t.d. ef haffannsóknamenn taka sýnis-
horn af sjó til vísindalegra rannsókna eða ef orka eða önnur
ákveðin og áþreifanleg verðmæti eru unnin úr andrúmslofti
og sólarljósi. Þess konar taka, sem ekki skerðir rétt almenn-
ings til að njóta þessara gæða og svæða, er talin hverjum
manni frjáls. Vegna breyttrar tækni geta þannig orðið tíl
verðmæti sem áður voru ókunn og eru þess eðlis að þau geta
orðið hæft andlag eignarréttar. Nýlegt dæmi eru rafsegul-
bylgjur til fjarskipta, en væntanlega er ekkert því til fýrirstöðu
að rétthafi ákveðinnar senditíðni njóti verndar að eignarréttí
eftir því sem mælt kann að verða fyrir um í Iögum.
Hvað sem líður eignarréttarlegum heimildum að gæðum á
borð við andrúmsloftið og sólarljósið eða svæðum eins og
úthafinu, þá er það í öðru lagi svo að ráðstöfun, nýting og
meðferð umræddra gæða og svæða er ýmsum takmörkunum
háð. Ríki heims hafa t.d. gert með sér alþjóðlega sáttmála þar
sem þau hafa tekist á hendur margvíslegar þjóðréttarlegar
skuldbindingar tíl þess að vernda þau óheftu og óspilltu not
sem um var fjallað hér að framan og tryggja þar með sjálf-
bæra þróun mannkynsins. f krafti fullveldisréttar síns hafa
síðan einstök ríki, þ.á m. íslenska ríkið, sett reglur í þessu
skyni innan lögsögu sinnar. Að íslenskum rétti gilda t.d. fjöl-
þættar reglur um andrúmsloftið þar sem m.a. eru settar
skorður við nýtingu þess. Þá sætir orkunýting takmörkunum
samkvæmt iögum og næðu þær t.d. til nýtingar vinds til raf-
orkuvinnslu. Að þessu virtu er ljóst að umrædd náttúrugæði
lúta yfirráðum einstakra ríkja á grundvelli fullveldisréttar
þeirra og falla jafríframt undir þjóðréttarlegar skuldbinding-
ar þeirra. Umfjöllun um réttarreglur af þessu tagi fellur undir
umhverfisrétt sem er nýtt og sjálfstætt réttarsvið - óháð en
þó náskylt hinum hefðbundna eignarrétti.
2.5.4 Tillaga um nýtt stjómarskrárákvœði
í samræmi við það sem fram kemur hér að framan er lagt
til að tekið verði upp nýtt ákvæði í VIL kafla stjórnarskrárinn-
ar þar sem náttúruauðlindir sem ekki eru háðar einkaeignar-
rétti verði lýstar þjóðareign. Ákvæðið verði svohljóðandi:
Náttúruauölindir og landsréttindi sem ekki eru háð einka-
eignarrétti eru þjóðareign eftir því sem nánar er ákveðið í
lögum. Handhafar löggjafar- og framkvæmdarvalds fara
með forsjá, vörslu og ráðstöfunarrétt þessara auðlinda og
réttinda í umboði þjóðarinnar.