Morgunblaðið - 30.09.2000, Page 5

MORGUNBLAÐIÐ
ALITSGERÐ AUÐLINDANEFNDAR
LAUGARDAGUR 30. SEPTEMBER 2000 F 5
Náttúruauðlindir og landsréttindi í þjóðareign má ekki
selja eða láta varanlega af hendi til einstaklinga eða lög-
aðila. Þó má veita þeim heimild til afnota eða hagnýtingar
á þessum auðlindum og réttindum gegn gjaldi, að því til-
skildu að hún sé tímabundin eða henni megi breyta með
hœfilegum fyrirvara eftir því sem nánar er ákveðið í lögum.
Slík heimild nýtur verndar sem óbein eignarréttindi.
Náttúruauðlindir og landsréttindi í þjóðareign ber að nýta
á sem hagkvœmastan hátt og á grundvelli sjálfbcerrar þró-
unar og skal arði af þeim varið til þess að vernda auð-
lindirnar, rannsaka þcer og viðhalda þeim, svo og til hag-
sceldarfyrir þjóðina að öðru leyti.
2.5.5 Skýringar við ákvœðið
í 1. mgr. er því lýst yfir að þær náttúruauðlindir og réttindi
sem ekki eru háð einkaeignarrétti séu þjóðareign sem hand-
hafar löggjafar- og framkvæmdarvalds, þ.e. Alþingi og stjórn-
völd, fari með forsjá fyrir, varðveiti og geti jafhframt ráðstaf-
að í umboði þjóðarinnar skv. 2. mgr.
Vegna þess m.a. að aðstæður og viðhorf geta breyst í tím-
ans rás er ekki gert ráð fyrir að náttúruauðlindir og landsrétt-
indi í þjóðareign verði skilgreind í sjálfri stjórnarskránni
heldur verði það gert í almennum lögum. Þó er gengið út frá
því að land, landsréttindi, auðlindir og hlunnindi í þjóðlend-
um, sem ekki hafa verið háð einkaeignarrétti, verði þjóðar-
eignir, sbr. lög nr. 58/1998 um þjóðlendur og lög nr. 57/1998
um rannsóknir á nýtingu á auðlindum í jörðu. Sömuleiðis
nytjastofnar á íslandsmiðum, sbr. lög nr. 38/1990 um stjórn
fiskveiða, og auðlindir sem eru á, í eða undir hafsbotninum,
utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur íslands
nær, sbr. lög nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að
auðlindum hafsbotnsins. Ákvæði þessara laga þyrfti að laga
að hinu nýja stjórnarskrárákvæði.
Samkvæmt framansögðu er ekkert því til fyrirstöðu að
löggjaflnn felli fleiri eignir en þær sem að framan greinir
undir þjóðareignarhugtakið. Segja má að það hafi þegar ver-
ið gert með lögum nr. 59/1928 um friðun Þingvalla. Á sama
hátt væri með einfaldri lagabreytingu unnt að gera einhverj-
ar af umræddum eignum háðar einkaeignarrétti í stað þjóð-
areignarréttar.
12. mgr. er því lýst yfir að náttúruauðlindir og landsréttindi
í þjóðareign megi ekki selja eða láta varanlega af hendi til
annarra aðila. Þó er gert ráð fyrir að stjórnvöld geti veitt öðr-
um aðilum heimild til afnota eða hagnýtingar á slíkum eig-
um með tilteknum skilyrðum og að teknu tilliti til þeirra
markmiða sem frá greinir í 3. mgr. Með heimild til afnota eða
hagnýtingar í 2. mgr. er átt við heimild til afnota eða hagnýt-
ingar sem sérstakt leyfi þarf til þannig að aðrir en leyfishafar
geti ekki haft þau sömu not. Þar með fellur almannaréttur,
svo sem réttur til umferðar um land, ekki undir þetta hugtak.
Kveðið er á um það í niðurlagi 2. mgr., til þess að taka af allan
vafa, að heimild til afnota eða hagnýtingar njóti verndar 72.
gr. stjórnarskrárinnar sem óbein eignarréttindi á borð við
hefðbundin leigu-, afnota- og ítaksréttindi.
Samhliða setningu stjórnarskrárákvæðis eins og þessa
þyrfti að endurskoða 40. gr. stjórnarskrárinnar þar sem kveð-
ið er á um að ekki megi selja eða láta af hendi neina af fast-
eignum landsins, þ.e. ríkisins, né afnotarétt þeirra nema
samkvæmt lagaheimild.
2.6 Um samræmda stjórn á nýtingu
náttúruauðlinda
Farsæl stjórn á nýtingu náttúruauðlinda er stefnir að því
marki að tryggja hvort tveggja í senn, hagsæld þjóðarinnar í
heild, og vernd og viðhald auðlinda í þágu komandi kyn-
slóða, er tvímælalaust eitt af brýnustu verkefhum nútíma-
þjóðfélags. Til þess að ná þessum markmiðum telur nefndin
þörf samræmdrar stefnu og stjórnar á nýtingu náttúruauð-
linda sem byggist á eftirfarandi meginatriðum:
• Heilsteyptum lagaramma um hlutverk og ábyrgð ríkis-
ins á ráðstöfun og nýtingu náttúruauðlinda.
• Beitingu hagrænna stjórntækja á grundvelli vel skil-
greinds eignar- eða afnotaréttar þar sem því verður við
komið ásamt leiðréttandi sköttum og uppbótum þar
sem það á við.
2.6.1 Náttúruauðlindir íþjóðareign
Nefndinni hefur sérstaklega verið falið að fjalla um auð-
lindir í þjóðareign, en nánari skilgreiningu á þeim og lögun-
um sem um þær gilda er að finna í kafla 2.1 hér að framan og
í fylgiskjali 1. Eins og fram kemur hér að framan er lagt til að
lagareglur um þessar náttúruauðlindir verði samræmdar og
tekið verði upp nýtt ákvæði í stjórnarskrá um þjóðareign
náttúruauðlind sem ekki eru háðar einkaeignarrétti. Slíkt
ákvæði mundi við núverandi aðstæður ná til allra auðlinda
sem tilheyra þjóðlendum, svo og til nytjastofna og annarra
auðlinda innan efnahagslögsögu. Lagt er til að um meðferð
þessara náttúruauðlinda gildi eftirfarandi meginreglur:
• Stjórnvöld fari með forsjá auðlindanna sem ber að nýta
á sem hagkvæmastan hátt á grundvelli sjálfbærrar þró-
unar.
• Veita megi einstaklingum og lögaðilum heimild til að
nýta þessar auðlindir, enda sé afnotaréttur ætíð tíma-
bundinn eða uppsegjanlegur.
• Lagt sé á afnotagjald til að standa undir kostnaði ríkisins
af rannsóknum og eftirliti með nýtingu auðlindanna.
• Þjóðin fái sýnilega hlutdeild í þeim umframarði (auð-
lindarentu) sem nýting auðlindanna skapar.
2.6.2 Auðlindir sem ekki eru háðar eignarrétti
Ýmsar mikilvægar náttúruauðlindir eða náttúrugæði hafa
ekki verið talin undirorpin beinum eignarrétti. Má hér nefna
andrúmsloftið, sólarljós, vindorku og rafsegulbylgjur til
fjarskipta. Nefndin telur æskilegt að forsjárhlutverk samfé-
lagsins gagnvart slíkum náttúrugæðum verði í framtíðinni
skýrt skilgreint í heildarlöggjöf um náttúruauðlindir og um-
hverfismál þótt ekki séu gerðar nánari tillögur um efni slíkrar
löggjafar hér. Rétt er hins vegar að benda á að hugsanlegt sé
að sumar þeirra auðlinda sem hér um ræðir verði lýstar þjóð-
areign í framtíðinni, má þar t.d. nefna rafsegulbylgjur til
fjarskipta, Iofthelgi fslands og vindorku. Framangreind
stjórnarskrárákvæði um náttúruauðlindir í þjóðareign
mundu þá gilda um nýtingu þeirra.
2.6.3 Jarðeignir ríkisins
Þótt jarðeignir rrkisins séu háðar einkaeignarrétti og geti
því ekki fallið undir ákvæði um þjóðareign náttúruauðlinda
er ástæða til að fjalla um þær í þessu samhengi þar sem
mörgum þessara jarða fylgja mikilvægar náttúruauðlindir
sem eru óháðar nýtingu jarðanna til hefðbundins búskapar.
Telur nefndin því koma til álita að skilja eignarhald þessara
auðlinda frá jörðunum og fara með ráðstöfun þeirra og nýt-
ingu á hliðstæðan hátt og auðlindir sem tilheyra þjóðlend-
um.
Einnig vill nefndin leggja til að gerð verði athugun á því
hvort ekki mætti með skipulegri sölu ríkisjarða og eigna-
skiptum stuðla að því að stækka þjóðlendur svo að þær verði
samfelldari og verðmætari til útivistar og náttúruverndar.
2.6.4 Kostnaðargjöld
Allmikill kostnaður leggst á ríkið vegna vöktunar íslenskra
náttúruauðlinda, stjórnunar og rannsókna. Að svo miklu
leyti sem þessi kostnaður er nauðsynlegur vegna verndar og
hagkvæmrar nýtingar þessara auðlinda er rétt að hann verði
endurgreiddur ríkinu af þeim tekjum sem afnot auðlindar-
innar skapa.
Útgjöld ríkisins vegna vöktunar og nýtingar hvers konar
auðlinda hafa verið nokkuð breytileg á undanförnum árum
en samkvæmt gögnum sem nefndin hefur látið taka saman
námu þau að meðaltali tæplega 3 milljörðum kr. á tímabilinu
1990-1997 á verðgildi ársins 1990. Hér er um að ræða hrein-
an auðlindakostnað eftir að dregin hafa verið ffá ýmis kostn-
aðargjöld og sértekjur.
Engar samræmdar reglur eða stefna er fyrir hendi af hálfu
stjórnvalda um kostnaðargjöld vegna nýtingar náttúruauð-
linda og telur nefndin mikilvægt að úr því verði bætt þar sem
flest bendir til þess að þeir sem nýta auðlindirnar í arðbær-
um rekstri endurgreiði oftast aðeins hluta af þessum kostn-
aði.
2.6.5 Samrœming umhverfisgjalda
Umhverfisgjöld, þ.e. gjöld á efnisleg gæði sem hafa nei-
kvæð áhrif á umhverfið við notkun eða losun, hafa gegnt vax-
andi hlutverki bæði hér á landi og erlendis eins og nánar er
rakið f fylgiskjali 1. Umhverfisgjöld hafa mikla kosti umfram
boð og bönn þar sem þau hvetja bæði framleiðendur og
neytendur til vistvænnar hegðunar. Hefur aukin notkun um-
hverfisgjalda þar sem þau eiga við því verið mikilvægur þátt-
ur í stefnu stjórnvalda bæði hér á landi og erlendis. OECD
hefur bent á nauðsyn þess að samræma gjaldtöku af þessu
tagi milli landa svo að komið verði í veg fyrir að mismunandi
gjöld leiði til röskunar á samkeppnisstöðu í alþjóðaviðskipt-
um. Æskilegt er að íslendingar taki sem virkastan þátt í slíku
starfi.
Ein hlið þessa máls er að kanna að hve miklu leyti um-
hverfisgjöld, sem oft eru kölluð grænir skattar, geti komið í
stað annarrar skattlagningar sem hefur óhagstæðari áhrif á
framleiðni og hagvöxt. Hinar Norðurlandaþjóðirnar hafa
sýnt þessu efni mikinn áhuga og er tímabært að slík athugun
verði einnig gerð hér á landi.
2.7 Náttúruauðlindir í þjóðareign,
afnotaréttur og gjaldtaka
Hér að framan hafa verið settar fram hugmyndir um al-
menn markmið auðlindastjórnunar og þær lagareglur sem
gilda ættu um náttúruauðlindir sem teljast vera í þjóðareign.
Meginatriði þeirrar stefnu sem þannig er lagt til að móta um
nýtingu þessara auðlinda felst f því að heimilt sé að veita ein-
staklingum og lögaðilum tfmabundinn eða uppsegjanlegan
afnotarétt af þeim gegn gjaldi. Þessi gjaldtaka verði annars
vegar miðuð við það að standa undir þeim kostnaði sem rík-
ið hefur af rannsóknum á og eftirliti með nýtingu auðlindar-
innar en hins vegar sé henni ædað að tryggja þjóðinni hlut-
deild í þeim umframarði (auðlindarentu), sem nýting
auðlindarinnar skapar. í vissum tilvikum gæti jafnframt verið
nauðsynlegt að beita leiðréttandi sköttum og uppbótum til
að tryggja hagkvæma auðlindanýtingu.
Þótt markmiðin séu hin sömu og stefna beri að sem mestu
jafnræði milli atvinnugreina hljóta mismunandi reglur að
gilda að einhverju leyti um afhot einstakra auðlinda í þjóðar-
eign, enda ólíkar að eðli og notagildi. Hér á eftir fara tillögur
nefndarinnar um það hvernig ná megi framangreindum
markmiðum í nýtingu helstu náttúruauðlinda þjóðarinnar.
2.7.1 Nytjastofnar innan efnahagslögsögu
Um stjórn fiskveiða gildir þegar víðtæk löggjöf sem byggð
er á áratuga reynslu. Hefur nefndin fjallað rækilega um
þennan þátt auðlindabúskapar fslendinga og er 3. kafli þessa
nefndarálits helgaður því viðfangsefni. Jafnframt því að vísa
til þeirra raka og tillagna sem þar er lýst er rétt að það komi
hér fram að nefhdin er þeirrar skoðunar að byggja eigi stjórn
fiskveiða áfram í meginatriðum á núverandi grunni. Þó telur
nefndin nauðsynlegt að gera ýmsar veigamiklar breytingar á
núgildandi reglum, þ.á.m. að taka upp aukna gjaldtöku af
aflaheimildum eða sölu þeirra á markaði.
2.7.2 Vatnsorka ogjarðhitaorka
Vatnsorka er sú náttúruauðlind fslendinga sem fyrst voru
settar um skýrar lagareglur með vatnalögunum frá 1923. Þar
er mótuð sú regla að réttur til nýtingar vatnsorku fylgi eign á
landi. Eftir að þjóðlendulögin voru sett er þó ljóst að mikill
hluti vatnsorku landsins er í þjóðareign, því að auk vatns-
orku sem fyrirfinnst í þjóðlendum á ríkið þá vatnsorku sem
tilheyrir jarðeignum ríkisins og óbeint þau vatnsréttindi sem
orkufyrirtæki í eigu ríkisins hafa eignast. Telur nefndin því
mikilvægt að marka stefnu er tryggi að þjóðin njóti eðlilegs
arðs af þessum auðlindum sínum, bæði þeim sem nú eru
þegar nýttar og þeim sem enn eru óbeislaðar. Verður það
best tryggt með sölu vatnsréttinda í þjóðareign á markaði
eða með uppboðum. Nánari grein er gerð fyrir skoðunum og
tillögum nefhdarinnar á þessu sviði í IV kafla nefndarálits-
ins.
2.7.3 Jarðhiti og námur
Svipaðar lagareglur gilda um jarðhita og námuvinnslu á
landi og um vatnsaflsvirkjanir: Leyfi þarf til vinnslunnar en
jarðhita- og námuréttindin fylgja eignarhaldi á viðkomandi
landsvæði. Gjaldtaka, önnur en kostnaðargjöld, vegna rann-
sókna og þjónustu ríkisins kemur því fyrst og fremst til
greina vegna nýtingar á jarðhita á þjóðlendum eða jarð-
eignum ríkisins. Til að tryggja að auðlindarenta af slíkum
rekstri falli til þjóðarinnar er heppilegast að ráðstafa jarð-
hita- og námuréttindum með uppboðum, þegar markaðs-
aðstæður leyfa, en ella með samningum á grundvelli
áætlaðrar auðlindarentu.
2.7.4 Auðlindir á eða undir sjávarbotni
Þar sem þessar náttúruauðlindir, sem enn eru lítt kannað-
ar, eru allar í þjóðareign ættu að gilda um afnot þeirra hlið-
stæðar reglur og þær auðlindir sem tilheyra þjóðlendum.
Rétti til afnota ætti að ráðstafa á samkeppnisgrundvelli og þá
fyrst og fremst með uppboðum. Vegna þess hve dýrt er að
vinna olíu eða önnur efni á þessum svæðum má búast við al-
þjóðlegri samkeppni ef á annað borð eru líkur á árangri.
2.7.5 Rafsegulbylgjur til fjarskipta
Rafsegulbylgjur til fjarskipta eru ekki taldar til þjóðareigna
í dag þrátt fyrir að reglur séu í gildi um úthlutun á bylgju-
lengdum til ákveðinna nota. Vegna örrar þróunar á þessu
sviði telur nefndin tímabært að athuga möguleika á því að
lýsa þessa auðlind þjóðareign og beita í framhaldi af því
sömu meginreglum um afnotarétt af henni og hér hefur ver-
ið lýst varðandi aðrar náttúruauðlindir í eigu þjóðarinnar.
Ákveða þarf þegar á næstu árum hvernig úthluta skuli tíðni-
rófi fyrir nýja kynslóð farsímakerfa og telur nefndin flest
mæla með því að það verði gert með uppboði en nánar er
fjallað um þessi mál í V kafla nefndarálitsins.
2.7.6 Umhverfisgœði
Auk þeirra náttúruauðlinda sem sérstaklega hefur verið
fjallað um í þessum kafla eiga íslendingar aðgang að fjöl-
breyttu safni náttúruauðlinda sem kalla mætti einu nafni
umhverfisgæði. Nánar er fjallað um þau og nýtingu þeirra í
VI. kafla nefndarálitsins. Þar er meðal annars lögð áhersla á
aukna notkun hagrænna stjórntækja á þessu sviði, svo sem
eignarréttarskipunar þar sem henni verður við komið eða
leiðréttandi auðlindaskatta þar sem þeir henta betur. Enda
þótt stefna beri að sem frjálsustu aðgengi almennings að
náttúru landsins getur því orðið nauðsynlegt að takmarka
umferð um viðkvæm svæði með gjaldtöku eins og þegar er
heimilt eða á ánnan hátt. Fjáröflun af þessu tagi er einnig
réttlætanleg til að greiða a.m.k. að hluta þann kostnað sem
leggja þarf í til að rannsaka þessi svæði og hafa eftirlit með
umgengni um þau. Þá getur einnig komið til greina að semja
við einstaka aðila um umsjón og rekstur ákveðinna svæða og
jafnvel bjóða slíka samninga út þegar eftirspurn leyfir.
2.7.7 Þjóðarsjóður
Verði tekin upp gjöld af auðlindum í þjóðareign eins og hér
hefur verið lagt til getur það gefið umtalsverðar tekjur. Margt
mælir með því að hluti þeirra gangi til að mynda sjóð sem al-
menningur eigi aðild að og varið yrði til að efla þjóðhagsleg-
an sparnað og uppbyggingu.
3. Stjórn fisk-
veiða, greinargerð
og tillögur
3.1 Fiskveiðistjórnunin
Fiskveiðistjórnun fslendinga frá lokum heimsstyrjaldar-
innar síðari hefur að verulegu leyti byggst á lögum um vís-
indalega verndun fiskimiða landgrunnsins frá 1948. Útfærsla
landhelginnar í 12 mílur árið 1958 og síðar í 50 og 200 mílur
hvrldi á þessum lögum. Fram á 8. áratuginn fólst önnur fisk-
veiðistjórnun íslendinga aðaliega í að takmarka búnað, en
þrátt fyrir þessar takmarkanir hrakaði ástandi helstu nytja-
stofna við ísland á þessum árum. Sfldarstoftiar hrundu í
kjölfar ofveiði í lok 7. áratugarins og ástand margra botn-
fisksstofna var einnig orðið alvarlegt. Þróun nytjastofnanna
var í fullu samræmi við þær kenningar hagfræðinnar að op-
inn aðgangur og frjáls samkeppni í fiskveiðum leiði til of
stífrar sóknar sem veldur því að gengið er of nærri stofnun-
um. Til lengri tíma litið verður efnahagslegur ávinningur af
veiðunum minni en þegar veiðunum er stjórnað með
skynsamlegum hætti. Mörg dæmi, bæði hérlendis og erlend-
is, má finna um ofveiði stofna sem áður gáfu af sér góðan afla
og arð.
Til að reyna að hamla gegn ofveiði var tekið upp afla-
markskerfi í hringnótaveiðum á sfld árið 1975 og skrapdaga-
kerfi í botnfisksveiðum tveimur árum síðar. Sama ár, 1977,
fékk Hafrannsóknastofnun einnig heimild til að beita
skyndilokunum ef mikið væri um smáfisk í afla. Skrapdaga-
kerfið gaf þó ekki góða raun og vegna þess og Iélegrar af-
komu í fiskveiðum var ákveðið að taka upp aflamarkskerfi í
botnfisksveiðum árið 1984. Fjórum árum áður hafði afla-
markskerfi verið komið á í loðnuveiðum. Á árunum 1985-
1990 gátu skip á botnfisksveiðum þó valið á milli sóknar-
dagakerfis eða aflamarks en frá 1990 hefur samræmt afla-
markskerfi verið við lýði hjá öllum bátum stærri en 6
brúttórúmlestir. Minni bátar, krókabátar, hafa þó til skamms
tíma aðallega verið á sóknarmarki.
Reynslan af sóknardagakerfi þessi síðustu 25 ár hefúr ekki