Morgunblaðið - 30.09.2000, Qupperneq 7

MORGUNBLAÐIÐ
LAUGARDAGUR 30. SEPTEMBER 2000 F 7
eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim, eins
og áður segir. Aflaheimildir eru þannig aðeins varanlegar í
þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim
breytt nema með lögum. í skjóli valdheimilda sinna getur Al-
þingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið
hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en
nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar
sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á íslands-
miðum eru.“
Með skírskotun til þessa verður að telja að enginn vafi leiki
lengur á því að unnt sé með lögum að afnema eða breyta
núgildandi fiskveiðistjórnunarkerfi, þ.á m. að gefa veiðar
frjálsar ef þær aðstæður sköpuðust að það þætti réttlætan-
legt. Því er hins vegar látið ósvarað i fyrrgreindum dómi
Hæstaréttar hvort það fengi staðist, í ljósi eignarréttarákvæð-
is stjórnarskrárinnar, að svipta þá sem fengið hafa úthlutað
veiðiheimildum að öllu leyti heimildum sínum fyrirvaralaust
eða fyrirvaralítið og úthluta þeim til annarra.
Með vísun til álitsgerðar þeirra Sigurðar Líndal og Þorgeirs
Örlygssonar verður að telja vafasamt að slíkt yrði gert án þess
að til bótaskyldu stofnaðist á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjórn-
arskrárinnar, vegna þeirrar röskunar sem slík breyting gæti
haft í för með sér á atvinnuréttindum þeirra sem fyrir eru í
greininni. Að áliti Sigurðar og Þorgeirs væri á hinn bóginn
ekkert því til fyrirstöðu að innkalla úthlutaðar veiðiheimildir
í áföngum á lengra tímabili og endurúthluta þeim gegn
gjaldi, tímabundið eftir atvikum, þar sem allir ættu jafnan
rétt til að bjóða í þær. Erfitt sé að leggja nákvæmt mat á það
hve mikið magn megi taka og á hve löngum tíma. Grundvall-
arsjónarmið hljóti að vera það að þeir, sem hafa fengið út-
hlutað veiðiheimildum í núverandi kerfi og öðlast hafa á
þeim grundvelli atvinnuréttindi, fái sanngjarnan og hæfileg-
an frest til að laga rekstur sinn að breyttu laga- og rekstrar-
umhverfi.
Með áður tilvitnuðum ummælum hefur Hæstiréttur tekið
af öll tvímæli um það að leggja megi gjald á aflaheimildir án
þess að til bótaskyldu stofnist. Sú niðurstaða er í samræmi
við álitsgerð Sigurðar og Þorgeirs sem slá þó þann varnagla
að ekki megi ganga svo nærri gjaldendum að jafnað verði til
eignarnáms. Þeir telja enn fremur að ekkert sé því til fyrir-
stöðu að binda það takmörkum í lögum, svo sem nú er gert í
11. gr. a í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 27/1998, hve stórri
hlutdeild af heildarafla hver einstaklingur eða lögaðili geti
ráðið yfir, að því tilskildu að gætt sé jafnræðis í því efni.
3.2.5 Tillaga um breytingu á lögum um stjóm
fiskveiöa
Með skírskotun til áðurgreindrar tillögu um það hvernig
almennt skuli skipa eignarhaldi að náttúruauðlindum sem
ekki eru háðar einkaeignarrétti, svo og til dóms Hæstaréttar
6. apríi 2000 í máli nr. 12/2000 og álitsgerðar Sigurðar Líndai
og Þorgeirs örlygssonar, er lagt til að 1. og 2. mgr. 1. gr. laga
um stjórn fiskveiða orðist svo:
Nytjastofnar á íslandsmiðum eru þjóðareign.
Markmið laganna er að stuðla að verndun og hagkvcemri
nýtingu nytjastofnanna og tryggja með því trausta atvinnu
oghyggð í landinu.
Enn fremur er óhjákvæmilegt að kveða almennt á um
heimild til úthlutunar veiðiheimilda í 1. gr. laga um stjórn
fiskveiða eins og gert er í núgildandi lögum. Nefndin gerir
ekki ákveðna tillögu um það hvernig það ákvæði, þ.e. 3. mgr.
1. gr„ skuli hljóða, heldur setur fram eftirgreindar hugmyndir
að orðalagi málsgreinarinnar í samræmi við hið nýja ákvæði
sem lagt er til að tekið verði upp í VII. kafla stjórnarskrárinn-
ar.
Ef svonefnd fyrningarleið yrði fyrir valinu, sbr. kafla 3.3 hér
á eftir, kæmi til greina að orða 3. mgr. 1. gr. svo:
Úthluta má veiðiheimildum til einstaklinga oglögaðila
gegn gjaldi að því tilskildu að þcer séu tímabundnar, svo sem
nánar er kveðið á um i lögum þessum.
Ef veiðigjaldsleið, sem svo hefur verið nefnd, yrði farin
kæmi til álita að ákvæðið hljóðaði svo:
Úthluta má veiðiheimildum til einstaklinga og lögaðila
gegn gjaldi að því tilskildu að þeim verði ekki breytt nema
með minnstfimm ára fyrirvara, svo sem nánar er kveðið á
um í lögum þessum.
Með þessu orðalagi er átt við lágmarksaðdraganda að
breytingu á úthlutun aflaheimilda en orðalagið felur ekki í
sér vísbendingu um það hvað teljist vera hæfilegur aðlögun-
artími ef um víðtækar breytingar verður að ræða.
Hvor leiðin sem farin yrði telur nefndin að huga þurfi frek-
ar að orðalagi þessa ákvæðis með tilliti til þess hvernig fisk-
veiðistjórnunarkerfið verður nánar útfært í endurskoðuðum
lögum um stjórn fiskveiða.
Þær hugmyndir sem settar eru fram fela í sér að réttur
handhafa veiðiheimilda yrði styrktur frá því sem nú er og þar
með eytt þeirri réttaróvissu sem ríkt hefur á þessu sviði. í
samræmi við það sem fram kemur í hinu nýja stjórnarskrár-
ákvæði nytu þær veiðiheimildir sem úthlutað yrði á grund-
velli 3. mgr. 1. gr. laganna verndar á sama hátt og óbein eign-
arréttindi, þ.á m. mættu handhafar þeirra veðsetja þær og
framselja, nema reistar yrðu sérstakar skorður við því. Þetta
verður að telja eðlilegt samfara því að tekið yrði upp auð-
lindagjald fyrir nýtingu fiskistofnanna eins og lagt er til í
þessari skýrslu.
3.3 Um gjaldtöku og varanleik aflaheimilda
Núgildandi löggjöf um stjóm fiskveiða byggist á því annars
vegar að fiskistofnarnir séu sameign þjóðarinnar, en hins
vegar skuli úthluta útgerðaraðilum aflaihlutdeildum án tíma-
takmarkana. Hér hefur mörgum virst vera um mótsögn að
ræða, sem valdið hefur óánægju og gagnrýni af hálfu þeirra
sem telja að með þessu hafi eignir þjóðarinnar verið afhentar
ákveðnum aðilum án eðlilegs endurgjalds, en hins vegar
skapað óvissu og deilur sem bitnað hefur á þeim sem þurfa
að byggja rekstur sinn á umdeildum aflaheimildum.
Nefndin telur að fyrsta skrefið til lausnar á þessum vanda
sé að treysta betur lagalegan grundvöll þjóðareignar náttúru-
auðlinda með því að setja skýrari reglur um það hvernig af-
notarétti af þeim megi ráðstafa. Gerð er grein fyrir tillögum
nefndarinnar í þessu efni að því er varðar nytjastofna á
íslandsmiðum í kaflanum hér á undan, en í þeim felst að
veiðiheimildum sé heimilt að úthluta gegn gjaldi. Rökrétt af-
leiðing af þessu er sú að bein tengsl hljóti að vera á milli var-
anleika og forms aflaheimilda annars vegar og greiðslu fyrir
nýtingarréttinn hins vegar.
Með því að komið hefur verið á veiðistjórnunarkerfi sem
felst í framseljanlegum aflaheimildum hafa skapast forsend-
ur fyrir sköpum nýrra verðmæta, svokallaðrar auðlindar-
entu, sem stafar af því að með hagkvæmri nýtingu auð-
iindarinnar er hægt að fá arð umfram það sem annar
atvinnurekstur skilar. Hve mikill sá arður verður er þó m.a.
háð því hve varanlegar og öruggar aflaheimildirnar eru. Það
háa verð sem greitt er fyrir aflaheimildir hér á landi þrátt fyrir
þá óvissu sem enn ríkir um varanleik þeirra bendir til að um
einhvern auðlindaarð sé þegar að ræða, þótt ýmsir telji að
verðlag á markaðnum ofmeti hann þegar á heildina er litið.
Fram hafa komið tillögur um að skattleggja þennan arð
sérstaklega, þar sem hann hafi orðið til vegna aðgerða ríkis-
ins. Fyrir slíkri skattlagningu eru færð tvenns konar rök. í
fyrsta lagi er höfðað til réttlætissjónarmiða um að allir eða
samfélagið í heild eigi rétt á að njóta þeirra gæða sem þannig
hafa orðið til, en ekki aðeins þeir sem stunduðu útgerð á til-
teknum tíma. í öðru lagi er því haldið fram að hagkvæmt sé
að skattleggja auðlindarentu í stað annarra skatta þar sem
slík skattlagning sé hlutlaus og dragi ekki úr hvatningu til
verðmætasköpunar eins og t.d. tekjuskattur geri.
Andstaða við gjaldtöku hefur m.a. byggst á ótta við að hún
yrði sjávarútveginum of þungbær, dragi úr fjárfestingu, ríði
mörgum fyrirtækjum, einkum í dreifbýli, að fullu og stuðli að
samþjöppun í greininni. Auk þess hefur verið bent á óskil-
virkni ríkisins miðað við einkaaðila og skekkingaráhrif auð-
lindagjalda. Einnig hefur verið á það bent að gjaldtaka gæti
dregið úr hvatningu til nýsköpunar og góðrar umgengni um
auðlindina og sé órétdát gagnvart þeim sem nýlega hafa fest
kaup á kvóta.
Eins og frtun kemur í kafla 2 hér að framan er nefndin
þeirrar skoðunar að rétt sé að stefna að greiðslu fyrir af-
notarétt af öllum auðlindum sem eru í eigu ríkis eða þjóðar
af tvennum ástæðum: annars vegar til að greiða kostnað rík-
isins af stjóm og eftirliti með viðkomandi auðlind, hins vegar
til að tryggja þjóðinni í heild sýnilega hlutdeild í þeim um-
framarði (auðlindarentu) sem nýting hennar skapar.
Nefndin er þeirrar skoðunar, að greiðsla fyrir afnot af auð-
lindinni geti stuðlað að því að sátt geti tekist um stjórn fisk-
veiða, enda verði sú gjaldtaka ákveðin með hliðsjón af af-
komuskilyrðum og uppbyggingu sjávarútvegsins og þeirri
óvissu sem hann á við að búa, m.a. vegna ófyrirsjáanlegra
breytinga á aflabrögðum og vegna alþjóðlegrar samkeppni,
þ.á m. þau skilyrði sem sjávarútvegur annarra þjóða býr við.
Til viðbótar slíkum rökum fýrir því að fara með gát í þessum
efnum vísar nefndin til þess að í þingsályktun þeirri sem hún
starfar eftir er beinlínis tekið fram „að um verði að ræða hóf-
legt gjaid". Samhliða aukinni gjaldtöku af aflaheimildum eða
öðrum verulegum breytingumr á fiskveiðistjómunarkerfinu
er sanngjarnt að núverandi handhöfum aflahlutdeilda verði
veittur aðlögunartími, bæði vegna íþyngjandi breytinga og
með tilvísun til áunninna atvinnuréttinda. Lengd aðiögunar-
tíma verður síðan að ákvarða með hliðsjón af því hvaða
gjaldtökuleið er valin, hvaða áhrif gjaldtakan hefur á tekju-
skiptingu innan greinarinnar og hve mikil gjaldtakan verður.
Fleiri en ein leið koma vitaskuld til greina tii að ná þeim
markmiðum sem hér hefur verið lýst. Fyrst er þá að nefna
það álitamál hvort ástæða sé til að hafa gjaldtökuna tví-
skipta, sérstakt kosmaðargjald og síðan gjald vegna afnota af
auðlindinni. Efnislega skiptir það vafalaust litlu máli hvort
gjaldtakan verður tvískipti eða í einu lagi, en líklega gæti ver-
ið heppilegt að lagt verði á frekar lágt kosmaðargjald vegna
eftirlits og beins kostnaðar við stjórnkerfi fiskveiða sem greitt
verði við úthlutun aflamarks ár hvert, en stærsti hluti kostn-
aðarins yrði greiddur ásamt gjaldi fyrir afnot af auðlindinni
eins og síðar verður að vikið.
í þessu sambandi má minna á að íslenskar útgerðir greiða
þegar margvísleg gjöld sem ætlað er að standa straum af
kosmaði við fiskveiðistjórnunarkerfið. Frá 1994 hafa verið
greidd tvenns konar gjöld til Þróunarsjóðs; gjald á hverja
brúttórúmlest skips og gjald af úthlutuðu aflamarki, og er
áætlað að tekjur Þróunarsjóðs af þeim geti numið rúmum
600 milljónum kr. árið 2000. Þá er greitt gjald fyrir veiðileyfi
og veiðieftirlitsgjald til Fiskistofú og eru tekjur af þessum
gjöldum áætlaðar um 150 milljónir kr. Samtals er því gert ráð
fyrir að útgerðimar muni greiða um 750 milljónir kr. í kostn-
aðargjöld á árinu 2000. Áætlað hefur verið að árið 1996 hafi
gjöld til Þróunarsjóðs og Fiskistofu numið um helmingi af
áætluðum kostnaði við stjórnun fiskveiða á íslandi og þyrftu
því gjöldin að hækka verulega til að þau stæðu undir öllum
kostnaðinum. Aðrar leiðir en álagning kostnaðargjalds
kæmu einnig til greina. T.d. mætti hugsa sér að ríkið seldi
hluta af aflaheimildum hvers árs á markaði og notaði afrakst-
urinn til að standa undir kostnaði við fiskveiðistjórnunina.
Þá er einnig álitamál hvort greiða skuli kostnaðargjöldin ein
og sér eða hvort þau væm hluti af almennu auðlindagjaldi.
Varðandi greiðslu fyrir afnot auðlindarinnar hefur nefndin
tekið tvær meginleiðir til skoðunar. Fyrri leiðin, sem hér
verður nefnd fyrningarleið, byggist á því að allar aflahlut-
deildir verði skertar árlega um fast hlutfall en síðan verði þær
endurseldar á markaði (eða á uppboði). Síðari leiðin, nefnd
veiðigjaldsleið, felst hins vegar í beinni gjaldtöku ásamt
ákvæðum um að breytingar á aflahlutdeildum krefjist ákveð-
ins lágmarks aðdragaenda. Hér á eftir fer lýsing á útfærslu
hvorrar leiðarinnar fyrir sig. Tekið skal fram að einstakir
nefndarmenn hafa mismunandi skoðanir á því hvora þess-
ara leiða sé æskilegra að fara, þ.á m. hvernig orða skuli 3.