Morgunblaðið - 30.09.2000, Side 9

MORGUNBLAÐIÐ
ALITSGERÐ AUÐLINDANEFNDAR
LAUGARDAGUR 30. SEPTEMBER 2000 F 9
tækjum nam 7,7 milljörðum kr., en hagnaður af reglulegri
starfsemi fyrir skatta 1,4 milljörðum kr. Veltufé frá rekstri var
samtals 5,3 milljarðar kr. Flest stærstu útgerðarfyrirtæki
landsins eru nú skráð á hlutabréfamarkaði og ætía má að í
þessum hópi séu einnig þau fyrirtæki sem mestum hagnaði
skila. Ef gert er ráð fyrir að hagnaður allra annarra sjávar-
útvegsfyrirtækja sé jafnmikill og þeirra sem eru á Verðbréfa-
þingi má áætía að heildarhagnaður fyrir afskriftir og íjár-
magnsliði hafi numið um 15,5 miiljörðum kr. og að hagnaður
af reglulegri starfsemi sjávarútvegsfyrirtækja fyrir skatta hafi
verið um 3,0 milljörðum kr. árið 1999. Að mati Þjóðhags-
stofnunar svaraði verðmæti varanlegra rekstrarfjármuna í
sjávarútvegi til nálega 125 milljarða kr. í árslok 1998. Hagnað-
ur fyrir afskriftir og fjármagnsliði gæti því hafa verið um
12,4% af verðmæti rekstrarfjármuna í árslok 1999 ef gert er
ráð fyrir að fjármagnsstofninn hafi haldist lítt breyttur. Af
þessu og mati Þjóðhagsstofnunar á afkomu í fiskveiðum árin
1997 og 1998 má ráða að svigrúm fyrirtækja til að standa
undir fjárfestingum, arðgreiðslum til hluthafa og auknum
álögum hafi verið lítið.
3.5 Aðrir þættir stjdrnkerfis fiskveiða
3.5.1 Framsal oghandhöfn kvóta
Þær tillögur sem hér hafa verið settar ffam um sölu eða
gjaldtöku af aflaheimildum eru byggðar á þeirri forsendu að
stjórnkerfl fiskveiða geti skilað verulegum árangri tíl hagræð-
ingar og aukinnar arðsemi í sjávarútvegi. Hver sá árangur
verður er að flestra dómi öðru fremur háður tvennu: annars
vegar varanleika og öryggi aflahlutdeilda og hins vegar frjálsu
framsali aflaheimilda.
Nokkrar hömlur hafa verið settar á framsal aflaheimilda en
ekki liggja fyrir nægilegar kannanir til að áhrif þeirra verði
metin af neinu öryggi og er mikilvægt að úr því verði bætt.
Veiðiréttindi hafa ætíð verið bundin við skip og því eðlilegt
að úthlutun aflaheimilda byggðist í upphafi á sögulegri afla-
reynslu með einhverjum hætti. Þær hugmyndir komu þó
fljótíega fram að úthluta bæri vinnslustöðvum nokkrum
hluta aflaheimildanna til að auka öryggi í rekstri þeirra.
Einnig hefur verið lagt til að tengja aflaheimildir að hluta við
einstakar byggðir.
Nefndin telur að varlega þurfi að fara í breytingar af þessu
tagi þar sem þær muni líklega draga úr öryggi afnotaréttarins
sem er undirstaða hagkvæmni í rekstri sjávarútvegsfyrir-
tækja. Auk þess er erfitt að skilgreina vinnslufyrirtæki með
nægilega skýrum hætti til að byggja á því sérstaka úthlutun.
Telji menn óeðlilega mismunun fólgna í því að tengja
kvótaeign alfarið við skip telur nefndin eina rökrétta svarið
felast í því að heimila öllum að eiga aflahlutdeildir þótt þær
verði að sjálfsögðu aðeins nýttar af skipum. Hefur sú leið
reyndar þegar verið farin á Nýja-Sjálandi, að því er virðist
með góðum árangri. Ekki telur nefndin þó tímabært að stíga
slíkt skref hér á landi en æskilegt væri að taka það til ræki-
legrar skoðunar og umræðu.
3.5.2 DreifÖ eignaraðild
Fljótíega eftir að aflahlutdeildarkerfið var orðið fast í sessi
fóru margir að hafa áhyggjur af samþjöppun aflaheimilda á
fáar hendur og leiddi þetta til lagasetningar er setti hámark á
kvótaeign einstakra eða skyldra aðila. Þessar aðgerðir byggð-
ust á þeirri skoðun að kvótakerfið væri aðalorsök samþjöpp-
unar í rekstri sjávarútvegsfyrirtækja og að í henni væri fólgin
hætta á byggðaröskun og yfirdrottnun fárra aðila. Fyrir þess-
um fullyrðingum eru þó ekki óyggjandi rök.
Allt bendir til þess að tækniþróunin og gjörbreytt skilyrði á
fjármagnsmarkaði séu meginorsakir þeirra breytínga sem átt
hafa sér stað í skipulagi sjávarútvegsfyrirtækja að undanfömu
en ekki kvótakerfið. Einnig verður að líta til þess að öll stærstu
sjávarútvegsfyrirtækin em nú almenningshJutafélög og ijöldi
hluthafa og dreifing eignaraðildar innan þeirra skiptir ekki
minna máli en stærð fyrirtækjanna ef markmiðið er að sem
flestir landsmenn hafl hagsmuni af nýtingu þessarar auðlindar.
Varðandi framtíðarstefnu f þessum málum verður ætíð að
hafa í huga að íslenskur sjávarútvegur er í harðri samkeppni
á erlendum mörkuðum og stærstu fyrirtækin í greininni em
fjarri því að vera stór á alþjóðlegan mælikvarða.
3.5.3 Tvö stjórnkerfi
í reynd em nú tvö stjómkerfi í gildi í sjávarútvegi. Auk al-
menna kerfisins er sérstakt blandað kerfi fyrir krókabáta þar
sem ýmist er miðað við aflamark eða sóknardaga. Nefndin
telur ekki forsendur til að sameina þessi tvö kerfi, m.a. vegna
þess stuðnings sem krókabátakerfið nýtur út frá byggðasjón-
armiðum. Hins vegar er æskilegt að bæði kerfin séu byggð á
sömu meginreglum, þ.e.a.s. framseljanlegum aflahlutdeild-
um. Það er þvf iagt til að allir krókabátar verði settir á afla-
markskerfi og að aflahlutdeildir verði framseljanlegar innan
þess, en framsal milli kerfanna verði óheimilt. Hlutdeild
krókabáta í heildarafla hefur vaxið mjög síðustu tvo áratugi.
Einnig telur nefndin ástæðu til að athuga hvort ekki sé rétt
að rýmka þær reglur um stærðarmörk, sem nú eru í gildi um
krókabáta.
3.5.4 Ráðstöfun veiðigjalds eða tekna afsölu
aflahlutdeilda
Meðal helstu raka sem færð hafa verið fyrir því að greiðsla
komi fyrir nýtingu fiskistofnanna er að með þeim hættí megi
tryggja að allur almenningur fái beina hlutdeild í þeim um-
framarði sem aflahlutdeildarkerfið skapar forsendur fyrir.
Nefndin telur sanngirnisrök einnig mæla með því að þau
byggðarlög þar sem sjávarútvegur er og hefur verið megin-
undirstaða atvinnu njóti þessa arðs í ríkara mæli en aðrir.
Nefndin leggur því til að tekjum af veiðigjaldi eða sölu afla-
hluta verði þannig skipt að helmingur þeirra gangi til byggð-
arlaga í hlutfalli við vægi sjávarútvegs á hverju svæði og verði
þá t.d. miðað við afla þeirra skipa sem skráð eru á svæðinu
undanfarin fimm ár. Hinn helmingurinn komi öllum al-
menningi til góða, t.d. í gegnum skattalækkanir. Enn fremur
skal vísað til þeirrar hugmyndar um stofnun sjóðs sem í
renni tekjur af öllum auðlindum í þjóðareign, sem greint er
frá á bls. 34.
3.5.5 Skattareglur
Skattaleg meðferð á aflaheimildum var framan af sú að
keyptar heimildir voru taldar fyrnanlegar eignir en því var
breytt árið 1998, þar sem hér væri um að ræða eignir sem
ekki rýrna við notkun. Verði sú tillaga nefndarinnar sem
nefnd er fyrningarleið tekin upp og aflaheimildir seldar með
þeim skilmála að þær fyrnist um ákveðinn hundraðshluta á
ári, virðist eðlilegt að skattaleg fyming slíkra aflaheimilda
verði leyfð þar sem þær munu eftir það rýrna með fyrirsjáan-
legum hætti.
Sé hins vegar farin svonefnd veiðigjaldsleið er eðlilegt að
líta á veiðigjaldið sem leigugjald fyrir afnot auðlindarinnar
og það eigi því að teljast til rekstrarkostnaðar sem komi til
frádráttar frá skattskyldum tekjum.
3.5.6 Hagnaður afsölu aflaheimilda ogskatt-
lagninghans
Markaðsverð aflahlutdeilda hefur farið hækkandi allt frá
því að núgildandi lög um stjórn fiskveiða voru sett. Einstakl-
ingai' sem hafa selt aflahlutdeildir sem úthlutað hafði verið
til þeirra án greiðslu, en ekki keypt aðrar í staðinn, hafa því
hagnast verulega, jafhvel þótt þeir hafi greitt fullan tekjuskatt
af ágóðanum. Hjá þessari skattíagningu komast hins vegar
þeir sem eru óbeint eigendur aflahlutdeilda sem hluthafar í
útgerðarfyrirtækjum. Þegar þeir selja hlutabréf með hagnaði,
sem að einhverju leyti er tilkominn vegna hækkaðs verðs
aflahlutdeildum, geta þeir ffestað og þar með komist hjá
skattíagningu um sinn með því að kaupa hlutabréf í öðrum
hlutafélögum sem hvorki þurfa að vera tengd útgerð né skrá-
sett hér á landi. Noti þeir sér ekki þann kost greiða þeir að-
eins fjármagnstekjuskatt af hagnaðinum, nema hann fari yfir
3 milljónir kr. á ári hjá einstaklingi.
Allt hefur þetta sætt margvíslegri gagnrýni og hafa sumir
viljað koma í veg fyrir allan ágóða af kvótaviðskiptum með
því að taka fyrir framsal á aflaheimildum en aðrir hafa lagt til
að skattar á ágóða af kvótasölu verði hækkaðir verulega.
Nefndin mælir eindregið gegn því að við þessu sé brugðist
með því að takmarka framsal á kvóta, þar sem flutningur á
aflahlutdeildum til þeirra fyrirtækja sem best geta nýtt þær er
ein helsta leiðin til aukinnar hagkvæmni í sjávarútvegi.
Á hinn bóginn hefur nefndin kannað, m.a. með viðræðum
við ríkisskattstjóra og löggilta endurskoðendur, hvort mögu-
legt sé og skynsamlegt að setja skorður við frestun á skatt-
lagningu hagnaðar af sölu hlutabréfa í sjávarútvegsfyrirtækj-
um, t.d. með því að heimila hana því aðeins að keypt séu
hlutabréf í öðrum sams konar fyrirtækjum. Slíkt mundi ekki
aðeins mismuna hluthöfum eftir atvinnugreinum heldur
kynni það jafnframt að hamla því að áhættufjármagn í at-
vinnurekstri leitaði þangað sem mest hagnaðarvon væri
hverju sinni. Þá yrði sérregla sem þessi erfið f framkvæmd,
t.d. þegar skera þyrfti úr um hvaða fyrirtæki teldust sjávar-
útvegsfyrirtæki og hver ekki. Af þessum sökum mælir nefnd-
in ekki með breytingu af þessu tagi en bendir á að auð-
lindagjald það sem hún gerir tillögu um mun með tímanum
koma að vissu leyti í stað sérstaks skatts á hagnað af kvóta-
sölu.
Það álitaefni sem hér er fjallað um snýr í raun og veru að
því hvort ástæða sé til að breyta gildandi reglum um skatt-
lagningu söluhagnaðar af hlutabréfum og um leið af at-
vinnurekstri í eigu einstaklinga. Ein leið sem til álita kæmi í
því sambandi er að afnema fyrrgreinda heimild um að fresta
skattlagningu vegna hagnaðar af sölu hlutabréfa. Þó þyrfti að
hyggja vel að því hvaða afleiðingar sú aðgerð hefði á við-
skiptalífið. Jafnframt kæmi til greina að gera alla einstaklinga
jafna gagnvart skattlagningu hagnaðar af sölu á fyrirtæki í at-
vinnurekstri eða hluta hans. Eins og áður er lýst greiðir ein-
staklingur í sjálfstæðum atvinnurekstri tekjuskatt en eigandi
hlutabréfa greiðir fjármagnstekjuskatt af slíkum hagnaði
nema hann fari fram úr tiltekinni fjárhæð á ári. Nefndin vek-
ur hér með athygli á álitaefni þessu en tekur enga afstöðu til
þess.
3.5.7 Brottkast
Brottkast afla hefur ætfð tíðkast við flestar ef ekki allar fisk-
veiðar og ólíklegt er að nokkurn tíma verði algjörlega hægt að
koma í veg fyrir að einhverjum fiski verði hent.
Margar ástæður kunna að vera fyrir brottkastí. Afli af öðr-
um tegundum slæðist oft með þegar tilteknar veiðar eru
stundaðar og sá fiskur kann að vera of verðlítill til að svari
kostnaði að landa honum eða vinna um borð. Þá skemmist
fiskur stundum við veiðarnar og er ónýtanlegur. Enn fremur
veiðist stundum fiskur sem er of smár til að vinnsla á honum
sé talin borga sig. Loks getur verið að sá fiskur sem veiðist sé
ekki af „réttri“ stærð og henti illa fyrir þá vinnslu sem fyrir-
huguð er.
I frjálsum fiskveiðum og sóknarkerfi gildir að eingöngu sá
fiskur er hirtur sem hægt er að selja við hærra verði en sem
nemur löndunarkostnaði að frádregnum kostnaðinum við
sjálft brottkastið. í aflamarkskerfi verður aftur á mótí að miða
þennan nettókostnað við það verð sem hægt væri að leigja
kvótann á. f þeim tilvikum þar sem leiguverð kvótans er
hærra en nettókostnaðurinn er því líklegt að aflamarkskerfið
ýti undir brottkast. Á móti kemur að í aflamarkskerfi er meiri
hvati fyrir sjómenn til að koma með góðan og verðmætan
afla að landi. Því er líklegra að útgerðir noti þau veiðarfæri
sem minnka líkur á að verðlítíll fiskur veiðist og veiði á svæð-
um þar sem lfklegra er að verðmeiri fiskur haldi sig. Að auki
hvetur aflamarkskerfi með varanlegum aflahlutdeildum tíl
meiri umhyggju fyrir auðlindinni. Líklegt er einnig að með
tilkomu aflamarkskerfis skapist útgerðum ráðrúm til að
sinna veiðum á verðminni tegundum sem hugsanlega hefði
verið hent þegar veiðar voru frjálsar eða sóknarstýring til
staðar. Fyrir fram er því örðugt að segja til um hvort brottkast
á fiski við veiðarnar sé meira eða minni f aflamarkskerfi með
varanlegum aflahlutdeildum en í frjálsum fiskveiðum eða
veiðum þar sem annars konar stjórnun er beitt. Hins vegar
hvetur aflamarkskerfið til veiða á verðmætari fiski og eykur
þannig gæði sjávarfangsins.
Hérlendis hafa nokkrar rannsóknir farið fram á umfangi
brottkasts hjá íslenskum fiskiskipum. Þær rannsóknir sýna
ekki með óyggjandi hætti að brottkast sé meira hjá skipum af
einni tegund en annarri, t.d. að togarar fleygi meira af afla
sfnum en minni skip og bátar. Rannsóknirnar hafa ekki held-
ur sýnt hvaða áhrif tilkoma aflamarkskerfisins hafi haft á
brottkastið. Þá hefur heldur ekki verið kannað hvort kvóta-
litíar útgerðir séu líklegri til að henda fiski en þær sem ráða
yfir meiri kvóta.
Að mati nefndarinnar er brýnt að brottkast íslenskra fiskis-
kipa verði kannað miklu rækilegar en gert hefur verið til
þessa og leitað leiða til að draga úr óhagkvæmu brottkasti.
Nefndin telur að kanna eigi hvernig hægt sé að hvetja út-
gerðir til að koma með allan nýtanlegan afla að landi. Þetta
er best gert með því að beita hagrænum aðgerðum og með
því að umbuna útgerðum fyrir rétta breytni.
3.5.8Áhrifveiðarfæra á umhverfið
Mikið hefur verið fjallað um áhrif veiðarfæra á umhverfið
sfðustu misseri, en þessi umræða er fjarri því að vera ný á fs-
landi. Rétt er að taka fram að kvótakerfið sem slíkt er ekki
réttur vettvangur til takmarkana á veiðarfærum, til þess eru
önnur fiskveiðistjórnunartæki heppilegri og hafa þau verið
notuð allengi við ísland. Þar er t.d. um að ræða ákvæði um
möskvastærð og annan búnað veiðarfæra og lokanir svæða
tíl lengri eða skemmri tíma.
Áhrif veiðarfæra á umhverfi og lífríki geta verið ýmiss kon-
ar. Val veiðarfæra eða skortur á vali er það sem oftast er rætt
um. Hæfni veiðarfæra til þess að veiða það sem að er stefnt
ræður því hversu mikill aukaafli kemur með afla og er þetta
vandamál í mörgum veiðum. Víða um heim er hlutfall auka-
afla af heildarafla í rækjuveiði 500% eða meira. Eitt af því sem
hefur verið talið kvótakerfi tíl tekna er að það ýti undir tækni-
framfarir. Hver sem hvatinn er hefur tækni við veiðar tekið
stökkbreytingum síðustu áratugi en að vissu leyti hafa veið-
arfæri setið eftir í þeirri þróun. Þó hafa komið fram nýjungar
sem auka valhæfni veiðarfæra, t.d. ferningsmöskvi (square
mesh) sem helst betur opinn en tígulmöskvi þegar veiðar-
færið fyllist af fiski og heldur þannig hæfninni til að velja
æskilega stærð af fiski mun betur. Einnig hafa ýmsar gerðir af
gluggum og veiðiskiljum haft veruleg áhrif á magn smáfisks
og annars aukaafla í rækjuveiðum og einnig val á þeim teg-
undum sem sótt er í, t.d. ýsu og ufsa fram yfir þorsk eða öf-
ugt. Framfarir hafa orðið í línuveiðum með beitingarvélum
og þróun í beitu og önglum. Má þar til dæmis nefna að svo
kallaður hringkrókur jók afla á veiðitíma um helming í lúðu-
veiðum við Alaska. Svipuð aukning hefúr orðið í öðrum línu-
veiðum annars staðar í heiminum.
Veiðarfæri geta líka haft áhrif á búsvæði á botni og hefur
sérstaklega mikið verið rætt um áhrif togveiða á hafsbotninn.
Þarna getur verið um að ræða kóralsvæði sem finnast á
nokkru dýpi á norðurslóðum, hraunbreiður og rif sem eru
kjöruppvaxtarsvæði og búsvæði fjölmargra tegunda. Einnig
hefur verið talað um að togveiðarfæri hafi áhrif á Iffrfld á
mjúkum botni og að Iífríkið verði fyrir stöðugum truflunum
vegna ágangs veiða.
Rannsóknir hafa verið gerðar á fsiandi á áhrifum botn-
vörpu á mjúkan botn sem svipar til rannsókna sem hafa ver-
ið gerðar undanfarin ár, bæði í Evrópu og Norður-Ameríku.
Almennt hafa þessar rannsóknir sýnt fram á nokkur áhrif
botnvörpu á vistkerfi mjúks botns og sums staðar hefur verið
sýnt fram á verulega tegundafækkun í kjölfar óhóflegs
ágangs. íslenska rannsóknin hefur ekki sýnt fram á neinar
slfkar breytingar, en taka verður fram að hún fór fram á dýpi
og svæði þar sem áhrif ölduróts er viðvarandi og tegunda-
samsetning búsvæðisins ber þess merki. Það er því ekki við
breytingu á því að búast við veiðar með botnvörpu.
Nefndin telur nauðsynlegt að auka verulega rannsóknir á
valhæfni veiðarfæra og leiðum til að draga úr óæskilegum
afla. Einnig þarf að auka rannsóknir á áhrifum veiðarfæra á
búsvæði og lífríki á sjávarbotni við ísland.
4. Nýtingvatns-
orku, greinargerð
og tillögur
Raforkuframleiðsla f vatnsaflsvirkjunum er gott dæmi um
atvinnustarfsemi sem nýtir endurnýjanlega náttúruauðlind,
orku fallvatnanna, til að framleiða vöru, í þessu tilfelli raf-
orku. Orkuffamleiðslan felst f því að byggðar eru virkjanir á
heppilegum stöðum og vatnsorka notuð til að snúa hverflum
er mynda rafmagn sem síðan er dreift til neytenda. Fjöldi
þeirra er stundað geta raforkuframleiðslu með þessu móti er
alla jafna takmarkaður við íjölda góðra virkjunarstaða þar eð
yfirleitt er eingöngu hægt að koma við einni virkjun á hverj-
um stað. Þótt tæknilega séð mætti ef tíl vill reisa fleiri virkjan-
ir á sama stað er trúlegt að arðsemi sérhverrar þeirra yrði þá
of lítil. Að þessu leyti svipar raforkuframleiðslu í vatns-
aflsvirkjunum til annarra atvinnugreina sem byggja á notkun
takmarkaðra auðlinda. Hins vegar geta margar virkjanir nýtt
sama vatnsfallið eins og t.d. er raunin í Tungnaá og Þjórsá.
4.1 Sögulegt yfirlit
Rafljós voru fyrst tendruð á íslandi 1899 og fimm árum síð-
ar var fyrsta rafstöðin tekin í notkun þegar Hamarskotslækur
í Hafnarfirði var virkjaður með 9 kW rafstöð. Árið 1909 var
stofnuð fyrsta bæjarrafveita landsins í Hafnarfirði og f kjöl-
farið fylgdu fleiri sveitarfélög. Stórum áfanga í raforkuvæð-
ingu landsins var náð árið 1921 með virkjun Elliðaánna og á
fjórða áratugnum var ráðist í virkjun Sogsins við Ljósafoss og
Laxár f Þingeyjarsýslu. Búrfellsvirkjun var síðan tekin í notk-
un 1969, en þá tvöfaldaðist raforkuvinnsla landsmanna. Á
síðustu áratugum hefúr áfram verið unnið að virkjunarfram-
kvæmdum í uppsveitum Suðurlands og í Blöndu og nú