Morgunblaðið - 30.09.2000, Side 10

iO F LAUGARDAGUR 30. SEPTEMBER 2000
MORGUNBLAÐIÐ
ÁLITSGERÐ AUÐLINDANEFNDAR
standa fyrir dyrum miklar virkjanir í Jökulsá í Fljótsdal.
Árið 1999 nam samanlagt afl raforkuvera á íslandi 1.304
MW, þar af úr vatnsorkuverum 1.014 MW eða 77,8% af heild-
inni. Samanlögð stærð jarðhitavera var 170 MW og orkuver
er brenndu eldsneyti voru samtais 120 MW að stærð. Saman-
lögð orkuframleiðsla árið 1999 nam 7.186 GWh og komu rúm
84% frá vatnsorkuverum en tæplega 16% frá jarðhitaverum.
Orkuvinnsla í eldsneytisverum var sáralítil. Langmest af raf-
orkunni er selt til stóriðju eða 62% árið 1999, þar af voru 57%
forgangsorka. Almenn notkun nam 38%, þar af var forgangs-
orka 34%.
Nú eru 14 raforkufyrirtæki starfandi á landinu og eru þau
öll í eigu rflds og/eða sveitarfélaga en auk þess eru starfrækt-
ar margar einkarafstöðvar. Árið 1998 voru þær 196 talsins og
framleiddu samtals rúmlega 4 MW.
Tæknilega er talið að vinna mætti um 64 TWh á ári með
vatnsorkuverum en þar af yrði stór hluti í svo litlum og
dreifðum einingum að vafasamt er að í byggingu þeirra orku-
vera yrði ráðist. Að mati Orkustofnunar mætti til lengdar
virkja 35-40 TWh á ári á hagkvæman hátt, en oft er litið á 30
TWh sem líkleg effi mörk fyrir nýtanlega vatnsorku. Raforku-
framleiðsla í vatnsorkuverum árið 1999 svarar þvf tii um 20%
af því sem hagkvæmt væri að virkja.
4.2 Eignarhald
Um og upp úr síðustu aldamótum fór áhugi ýmissa aðila,
bæði innlendra og eriendra, að vakna á að kaupa eða leigja
vatnsaflsréttindi hér á landi. Til að sporna við ásælni út-
lendinga voru fossalögin svokölluðu samþykkt árið 1907 en
þau þóttu ekki ná tilgangi sínum og var því skipuð sérstök
nefnd, Fossanefndin, sem semja skyldi ný lög um vatnsrétt-
indi og nýtingu þeirra. Fossanefndin náði ekki samkomulagi
og þegar útséð þótti að Alþingi gæti sjálft samið lög er nytu
stuðnings meirihluta þingmanna var Einari Arnórssyni, pró-
fessor, falið að semja nýtt frumvarp til vatnalaga. Frumvarp
hans var lagt fram á Alþingi árið 1921 en varð ekki að lögum
fyrr en tveimur árum síðar.
Með setningu vatnalaganna var með ótvíræðum hætti tek-
ið af skarið um það að landeigendur ættu einir rétt til að
hagnýta eða selja orku þeirra vatna sem um landareignir
þeirra renna. Réttarframkvæmdin hefur og til fulls viður-
kennt eignarrétt landeigenda að vatnsorku, m.a. þegar
vatnsföll hafa verið tekin til virkjunar.
í lögum um þjóðiendur nr. 58/1998 er eignarland skil-
greint sem landsvæði sem háð er einkaeignarrétti, þannig að
eigandi landsins fer með öll venjuleg eignarráð þess innan
þeirra marka sem lög segja til um á hverjum tíma. Þjóðlenda
er hins vegar landsvæði utan eignarlanda þó að einstaklingar
eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi.
Hugtakið þjóðlenda tekur því til þeirra landsvæða sem áður
voru ýmist kölluð afréttir, almenningar, óbyggðir eða hálendi
utan byggða. Þá er í lögunum lýst yfir eignarrétti ríkisins að
landi og hvers konar landsréttindum og hlunnindum í þjóð-
lendum sem ekki eru þegar háð einkaeignarrétti. Með þjóð-
lendulögunum má segja að reynt hafi verið að eyða óvissu
um eignarhald á landi utan einkaeignarréttar og því megi nú
skipta eignarhaldi vatnsafls í þrjá meginflokka:
1. Vatnsafl sem tilheyrir landareignum sem háðar eru
einkaeignarrétti. Hér er fyrst og fremst um að ræða
bújarðir í eigu einstaklinga en ríkið á þó allmargar jarðir
og þau vatnsréttindi er þeim tilheyra.
2. Vatnsafl sem tilheyrir þjóðlendum og telst þvf ríkiseign.
Enn er óvíst um hversu mikla vatnsorku hér er að ræða,
þar sem mörk þjóðlendna og bújarða hafa ekki enn ver-
ið ákveðin.
3. Vatnsafl sem orkufyrirtæki hafa eignast með kaupum
eða eignarnámi. Þetta vatnsafl er því óbeint í eigu ríkis og
sveitarfélaga sem eiga öll orkufýrirtæki landsins. Sem
dæmi má nefna að vatnsréttindi í Þjórsá og Tungnaá sem
Landsvirkjun ræður yfir en þau voru áður í eigu Titanfé-
lagsins norska sem hafði keypt vatnsréttindin af bænd-
um að ffumkvæði Einars Benediktssonar. Samhliða þvf
sem mörk þjóðlenda og eignarlanda verða ákvörðuð
mun það ráðast hve víðtæk þessi réttindi og önnur hlið-
stæð eru.
Eins og þessi upptalning ber með sér er beinn og óbeinn
hlutur þjóðarinnar í vatnsafli landsins vafalaust mjög hár,
líklega aÚt að tveimur þriðju, þótt nákvæmar athuganir á því
liggi ekki fyrir.
4.3 íslenski raforkumarkaðurinn
Á undanförnum árum hefur skipan raforkumála víða um
lönd tekið miklum breytingum sem miða í stórum dráttum
að því að skilja í sundur einkasöluþætti raforkukerfísins og
þá þætti, þar sem samkeppni verður við komið. Tilgangur
markaðsvæðingar er að auka þjóðhagslega hagkvæmni við
nýtingu auðlindanna. í þvf felst að við fjárfestingar sé tekið
mið af arðsemissjónarmiðum og að verð á markaði sé notað
til að fá neytendur til að bæta nýtingu þeirrar framleiðslu-
getu sem fyrir hendi er. Þessi markmið geta einnig samrýmst
verðjöfnun, að svo miklu leyti sem verðmunurinn stafar ekki
af mismunandi flutnings- og dreifingarkostnaði. Þá felst í
þessum markmiðum að reynt sé að nýta sveiflur í fram-
leiðslugetu og eftirspurn á hagkvæmari hátt og auka hag-
kvæmni í vinnslu, flutningi og dreifingu.
Þótt aðstæður geti vitaskuld verið ólflcar milli landa hefur
hvatinn að markaðsvæðingu yfírleitt verið sá sami. Talið hef-
ur verið að það fyrirkomulag sem hafði verið við lýði, einok-
un og/eða ríkisrekstur, hafi ýtt undir óhagkvæmni og
ósveigjanleika í rekstri, fjárfestingum og verðlagningu. Mark-
aðsskipulag mundi aftur á móti auka hagkvæmni í rekstri og
auka fjölbreytileika og sveigjanleika í þjónustu raforkufyrir-
tækja.
Fyrirsjáanlegt er að miklar breytingar verði á íslenskum
raforkumarkaði á næstu árum. Fyrsta skrefið í átt að nýskip-
an raforkumála verður líklega aðskilnaður vinnslu, flutnings,
dreifingar og sölu á raforku, en slíkur aðskilnaður er forsenda
virkrar samkeppni. Bókhaldslegur aðskilnaður þessara þátta
verður lágmarkskrafa samkvæmt samningum íslendinga um
EES, eins og fram kemur í tilskipun Evrópuþingsins og ráðs-
ins 96/92/EB frá 19. desember 1996 um sameiginlegar reglur
um innri markað á sviði raforku. Hornsteinar þeirrar tilskip-
unar eru þrír. í fyrsta lagi afnám einkaréttar starfandi orku-
fyrirtækja, sé hann fyrir hendi, m.a. til að framleiða rafmagn.
í öðru lagi aðskilnaður vinnslu, flutnings, dreifingar og sölu
raforku, a.m.k. í bókhaldi. í þriðja lagi takmarkaður aðgang-
ur þriðja aðila að flutningskerfum þannig að þeir orkukaup-
endur sem fullnægja tilteknum skilyrðum sem hvert ríki set-
ur á grundvelli tilskipunar geti gert samninga við
orkuvinnslufyrirtæki um orkukaup og fengið orkuna flutta
um orkuflutningskerfið.
í skýrslu orkunefndar um framtíðarskipan orkumála frá
1996 er bent á að nauðsynlegt sé að endurskipuleggja raf-
orkubúskapinn með markaðssjónarmið að leiðarljósi í
vinnslu og sölu raforku sem beri að gefa frjálsa í áföngum.
Stefnt skuli að því að stofna hlutafélög um rekstur raforku-
fyrirtækja, m.a. til að draga úr áhættu hins opinbera af fjár-
festingu í orkuvinnslu vegna stóriðju og minnka áhættu
heimila og almenns atvinnurekstrar vegna slíkra fjárfestinga.
Rík ástæða sé hins vegar til að fara varlega út í þessar breyt-
ingar, ekki síst vegna hinna víðtæku skyldna sem Landsvirkj-
un beri í núverandi skipulagi. Þá sé íslenska raforkukerfið lít-
ið og ótengt öðrum kerfum og því kunni að verða erfiðara að
koma á fullnægjandi samkeppni hérlendis en í flestum öðr-
um löndum.
4.4 Auðlindarenta í vatnsaflsvirkjunum
Vatnsaflsvirkjanir eru mishagkvæmar og kostnaður við
framleiðslu rafmagns í þeim ólíkur. Yfirleitt er gert ráð fýrir
að fyrst sé ráðist í byggingu þeirra vatnsorkuvera sem hag-
kvæmust eru þannig að kostnaður við hverja virkjaða kíló-
vattstund fari vaxandi eftir því sem ráðist er í óhagkvæmari
virkjanir. Þannig myndast mishá auðlindarenta í sérhverri
virkjun, sem svipar mjög til þeirrar rentu sem myndast í
landbúnaði þegar misgott land er notað eins og vikið var að í
kafla 2.4.
Þar sem bygging vatnsaflsvirkjana er mikil fjárfesting er yf-
irleitt ekki ráðist í virkjanir nema tryggt sé að hægt verði að
selja raforkuna. Að öllu jöfnu má gera ráð fyrir að það verð
sem hægt sé að selja raforkuna á sé hærra en kostnaðurinn
við byggingu og rekstur raforkuversins. Enda þótt fræðilega
sé hægt að skilgreina hvernig auðlindarenta myndist við raf-
orkuffamleiðslu í vatnsorkuverum er í reynd því sem næst
ómögulegt að segja til um hversu mikið af hagnaði orkuver-
anna megi rekja til nýtingar misgóðra virkjunarstaða og
hversu mikið til annarra þátta, svo sem mismunandi getu
fyrirtækja til að fá sem mest úr aðföngum sínum (hæfnis-
hagnað) og markaðsstöðu fyrirtækjanna. Flest orkufyrirtæki
eru annaðhvort einokunarfýrirtæki eða búa við fákeppni og
alkunna er að hagnaður slíkra fyrirtækja getur verið mun
meiri en þar sem samkeppni er virkari.
Raforkufyrirtæki þurfa iðulega að greiða fyrir vatnsrétt-
indi, auk bóta til landeigenda vegna þess landsvæðis sem t.d.
fer undir uppistöðulón eða spillist vegna annarrar notkunar.
Auk þess má ætla að seljendur vatnsréttinda reyni eftir föng-
um að fá sem stærstan hluta af þeim auðlindaarði sem hugs-
anlega kann að myndast við virkjunina. Samanburður á
kostnaði við virkjanir, sem hafa þurft að greiða fyrir vatns-
réttindi og annarra sem ekki hafa þurft að gera slíkt getur því
verið villandi og gefið til kynna að auðlindarenta hinna síðar-
nefndu sé hærri en raunin er.
Á síðustu áratugum hefur umhverfissjónarmiðum verið
gefinn sífellt meiri gaumur þegar ákvarðanir um virkjanir
hafa verið teknar. Settar hafa verið reglur um að meta eigi
umhverfisáhrif virkjana og tíundað nákvæmlega hvað í slíku
mati skuli felast. Samhliða hafa verið þróaðar aðferðir við að
meta þann umhverfisskaða sem hlýst af því að virkjanir eru
byggðar og háspennulínur lagðar. Fyrir vikið hefur virði þess
lands sem nýtt er fyrir virkjanir hækkað og kostnaður við
virkjanir farið vaxandi. Að sama skapi má ætla að sá auð-
lindaarður sem fellur orkufyrirtækjunum sjálfum í skaut hafi
minnkað.
Greiðsla auðlindaarðs af vatnsafli hefur hingað til verið lít-
ið á dagskrá í heiminum þótt það gæti breyst í náinni fram-
tíð. Eina dæmið sem nefhdinni er kunnugt um gjald af auð-
lindaarði af vatnsorku er að finna í Noregi og hefur nefndin
kannað það mál sérstaklega.
4.5 Sérstakt gjald að norskri fyrirmynd
í ársbyrjun 1997 tóku gildi ný lög um orkuskatta í Noregi. í
þeim fólst m.a. að sérstakt gjald var lagt á orkuver en með því
var reynt að færa til ríkisins hluta af þeim auðlindaarði sem
myndast við nýtingu vatnsorkunnar. Gjaldheimta þessi
byggist á ákveðnu endurmati á tekjum og gjöldum virkj-
ananna. Rafmagnsframleiðsla hverrar virkjunar er virt til
tekna á markaðsverði á norska skyndimarkaðnum en þó tek-
ið tillit til iangú'masamninga (a.m.k. þeirra er gerðir voru fyr-
ir gildistöku laganna). Til gjalda telst raunverulegur rekstrar-
kostnaður, þ.m.t. afskriftir, en ekki bókfærður
fjármagnskostnaður. Þess í stað er fjármagnskostnaður
reiknaður sem ávöxtunarkrafa á það fé sem bundið er eins og
það endurspeglast í bókfærðu verði hverrar virkjunar. Ávöxt-
unarkrafan var 9,5% árið 1997, þ.e. jöfn summu vaxta á rflds-
skuldabréfum (5,5%) og áhættuþóknunar (4%). Stofn um-
rædds gjalds er tekjur að frádregnum rekstrarkostnaði og
reiknuðum fjármagnskostnaði. Auðlindagjaldið var 32% árið
1999.
í greinargerð sem orkumálastjóri tók saman að beiðni
Auðlindanefndar eru útfærð nokkur dæmi um álagningu
gjalds að norskri fyrirmynd á íslensk orkuver. Athugað er
hver gjaldtakan yrði af gömlu, litlu vatnsorkuveri (Lagar-
fijótsvirkjun), nýju, stóru vatnsorkuveri (Blönduvirkjun),
jarðgufuveri (Kröfluvirkjun) og hitaveitu. f þessum kafla er
einungis litið til vatnsorkuvera.
Sú athugun leiddi í ljós að kostnaður á framleidda kfló-
vattstund var að meðaltali mun lægri í norskum virkjunum
en í báðum fslensku vatnsorkuverunum. í þessu sambandi
ber að hafa í hug að norsku virkjanirnar eru að jafnaði mun
eldri en þær íslensku og bókfært virði þeirra því lægra. Af
þeim 60 norsku virkjunum sem athugunin náði til greiddu 13
umrætt gjald árið 1997 og var bókfært virði þeirra virkjana
mun lægra en hinna. Þá reyndist rekstrarkostnaður íslensku
virkjananna tveggja vera jaftihár eða hærri en þeirra norsku.
í greinargerð orkumálastjóra er einnig athugað hvernig
gjaldið gæti breyst á líftíma virkjana, enda lækkar reiknaður
fjármagnskostnaður í hlutfalli við bókfært verð. Gert var ráð
fyrir stöðugum tekjum og rekstrarkostnaði og 8,5% ávöxtun-
arkröfu. Miðað við þær forsendur yrði aldrei greitt neitt gjald
af Blönduvirkjun ef svipuðum reglum væri beitt og í Noregi
þannig að neikvæður auðlindaarður geymdist á vöxtum og
drægist frá skattlagningu síðar. Niðurstöðurnar eru lítt næm-
ar fyrir raforkuverði; jafnvel þótt það hækkaði um 75% til
stóriðju frá því sem það var 1998 og notast væri við hæsta
hugsanlega viðmiðunarverð til almenningsveitna kæmi ekki
til gjaldtöku af Blönduvirkjun.
Öðru máli gegnir um Lagarfljótsvirkjun. Ef raforkuverð
væri 2 krónur á kWh eða hærra myndi nú þegar þurfa að
greiða hið sérstaka gjald af henni. Þessi niðurstaða mundi á
hinn bóginn breytast ef miðað væri við framangreindar for-
sendur, bæði fram og aftur í tímann. Virkjunin hefði þá safn-
að upp svo miklum neikvæðum auðlindaarði á fyrstu ára-
tugum starfseminnar að aldrei yrði greitt gjald af henni, enda
skilaði hún engum auðlindaarði á líftíma sínum.
Þessi tvö dæmi gefa vísbendingu um að auðlindaarður af
íslenskum vatnsorkuverum væri ekki mikill við núverandi
aðstæður og gjaldtaka af því tagi sem stunduð er í Noregi því
vart skila miklum tekjum til ríkisins. Tekið skal þó fram að til
stofnkostnaðar íslenskra virkjana telst allur kostnaður við
vegagerð og kaup á vatnsréttindum, sem og allar bætur
vegna eignarnáms sem greiddar eru áður en virkjanirnar
hefja starfsemi sína. Bætur sem greiddar eru síðar eru hins
vegar gjaldfærðar. Grundvöllur skattlagningar er einnig
ótraustari hér á landi, þar sem enginn samkeppnismarkaður
er fyrir raforku eins og í Noregi og verðlagning hennar því
háð ákvörðun ríkis og sveitarfélaga sem eiga orkuverin.
4.6 Niðurstöður og tillögur
4.6.1 Vatnsafl í þjóðareign
Orka fallvatna er ein helsta auðlind þjóðarinnar en sam-
kvæmt íslenskri löggjöf fylgir réttur til nýtingar hennar eign-
arhaldi á landi. Mikil óvissa rflcir hins vegar um það hve stór
hlutur nýtanlegs vatnsafls er í eigu rflcis og annarra opinberra
aðila. Engin skipuleg heiidarúttekt hefur verið gerð á þessu,
auk þess sem enn hefur ekki verið skorið úr um mörk þjóð-
lendna en mikinn hluta ónýtts vatnsafls er að finna í óbyggð-
um. Lflcindi benda þó til þess að allt að tveimur þriðju hlut-
um vatnsaflsins sé í eigu rfldsins, sveitarfélaga og opinberra
orkufyrirtækja.
í samræmi við almenna stefnumótun nefndarinnar telur
hún að tryggja þurfi að þjóðin njóti í framtíðinni eðlilegrar
hlutdeildar í þeim umframarði (auðlindarentu), sem nýting
vatnsafls í eigu þjóðarinnar skapar. Af því vatnsafli sem er í
einkaeign er samkvæmt framansögðu ekki efni til töku auð-
lindagjalds, en hins vegar gæti rflcið innheimt kostnaðargjöld
eða lagt á auðlindaskatt í þeim tilvikum.
4.6.2 Skipulag raforkumála
Skipulag raforkuffamleiðslu hefur hér á landi eins og víða
annars staðar einkennst af opinberum rekstri og eru öll raf-
orkufýrirtæki landsins í eigu ríkis, sveitarfélaga eða þessara
aðila sameiginlega. Eru þessi fyrirtæki í reynd rekin sem
þjónustufyrirtæki þar sem verðíagning á seldri orku hefur
ráðist af fleiri sjónarmiðum en arðsemi einni saman. Þannig
hefur verðlagning orku á hinum almenna markaði innan-
lands miðast við kostnaðarverð og lága arðgjöf fjármagns, en
sala til stóriðju verið samkvæmt langtímasamningum sem
gerðir hafa verið f beinni samkeppni við það verð sem boðist
hefur við sambærileg skilyrði erlendis. Orkufyrirtækin hafa
vegna hins opinbera eignarhalds verið undanþegin tekju-
sköttum frá upphafi og hefur verið stefnt að því að þau
byggðu upp eignastöðu sína með fé úr rekstri frekar en fram-
lögum eigenda sinna. Þessar aðstæður hafa vafalaust ráðið
því að gjaldtöku af hugsanlegum auðlindaarði hefur verið lít-
ill gaumur gefinn framundir þetta.
A síðustu árum hefur hins vegar orðið mikil stefnubreyting
í skipulagi raforkumála víða um lönd þar sem stefnt hefur
verið að því að koma á virkri samkeppni eftir því sem tækni-
legar aðstæður hafa leyft. Jafnframt hefur einkavæðing raf-
orkufyrirtækja átt sér stað í stórum stfl, t.d. í Bretlandi og víð-
ar í Evrópu. Má gera ráð fyrir því að svipuð þróun sé
framundan hér á landi, enda hafa íslendingar þegar skuld-
bundið sig til að aðskilja framleiðslu og dreifingu raforku og
stefna á næstu árum að virkri samkeppni milli raforkufram-
leiðenda.
4.6.3 Greiðsla auðlindaarðs
Þrátt fyrir þær breytingar sem orðið hafa á raforkumark-
aðnum er nefndinni aðeins kunnugt um að auðlindaskattur
á vatnsorku hafi verið tekinn upp f einu landi, Noregi. Nemur
hann 32% af áætluðum auðlindaarði einstakra virkjana. Út-
reikningar gerðir fyrir nefndina benda ekki til þess að sú
gjaldtökuleið leiddi til teljandi tekjuöflunar, væri henni beitt
hér á landi að skipulagi orkumála óbreyttu.
Sum réttindi til nýtingar á vatnsafli eru eins og áður segir
háð einkaeignarrétti en önnur yrðu í þjóðareign samkvæmt
tillögum nefndarinnar. Að teknu tilliti til þessa telur nefndin
að innheimta eigi auðlindaarð af vatnsafli í þjóðlendum sem
enn hefur ekki verið selt eða framselt svo skuldbindandi sé
og yrði því að þjóðareign með því að selja langtíma nýtingar-
réttindi á uppboði ef nægileg samkeppni er fyrir hendi. Að
öðrum kosti skuli semja um greiðslu auðlindagjalds á grund-
velli þess umffamarðs, sem gera má ráð fyrir að falli til á
samningstímanum.
Vegna þeirra sértæku breytinga sem væntanlega verða
gerðar á skipulagi raforkufyrirtækja og raforkumarkaðnum á
næstu árum telur nefndin ekki fært að setja fram ákveðnar
hugmyndir um það hvernig skuli greiða fyrir þau orkurétt-
indi sem eru í eigu raforkuiýrirtækja landsins. Nefndin legg-
ur til að mat á því verði þáttur í þeirri endurskoðunarvinnu