Morgunblaðið - 30.09.2000, Qupperneq 12

12 F LAUGARDAGUR 30. SEPTEMBER 2000
MORGUNBLAÐIÐ
ÁLITSGERÐ AUÐLINDANEFNDAR
5.5 Blandaða leiðin
frland, ftalía, Hong Kong og fleiri ríki hafa ákveðið að
blanda saman kostum uppboðsleiðarinnar og samanburðar-
leiðarinnar til þess að ná fram markmiðum sínum við út-
hlutun útsendingarleyfa. Hægt er að hugsa sér margs konar
útfærslur á þessu, en ekki verður frekar fjallað um það í þess-
ari skýrslu.
5.6 Niðurstöður og tillögur
Nefndin telur ljóst að rafsegulbylgjur tíl fjarskipta eru tak-
mörkuð auðlind á sama hátt og aðrar auðlindir sem nefndin
hefur fjallað um.
Þó að rafsegulbylgjur til fjarskipta og tíðnisvið þeirra hafi
ekki með formlegum hætti verið lýst eign þjóðarinnar hefur
ríkið, hér sem annars staðar, tekið að sér stjórn á aðgengi að
tíðnisviðinu í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar.
Nefndin leggur til að greiðsla komi fyrir aðgang að rafsegul-
bylgjum til fjarskipta rétt eins og öðrum þeim auðlindum
> sem svipað háttar um.
Erlendis hefur hingað til verið lítið um að rásir hafi verið
boðnar upp eða seldar með öðrum hætti, nema í Banda-
ríkjum Norður-Ameríku þar sem slíkt hefur tíðkast í áratugi.
Breyting hefur orðið á þessu á síðustu misserum með nýrri
kynslóð þráðlausra fjarskipta, hinni svokölluðu þriðju kyns-
lóð farsíma. Aðgangur að tíðnirófinu, í formi tímabundinna
leyfa til fjarskipta, hefur verið seldur, oft á einhvers konar
uppboði, eða þá að svonefnd samanburðarleið hefur verið
farin eða verið valin einhvers konar blanda af þessum tveim-
ur aðferðum.
Nefndin telur heppilegasta kostinn við úthlutun leyfa til
fjarskipta á þriðju kynslóð farsíma vera annaðhvort hreina
uppboðsleið eða aðrar hlutlægar aðferðir. Með því er best
tekið tíllit til þess að um fáar rásir er að ræða, í mesta lagi
fjórar. Aðalatriðið er að sömu almennu reglur gildi um þessa
takmörkuðu auðlind og aðrar auðlindir sem nefndin hefur
fjallað um. Mikilvægt er að tryggja samkeppni með dreifðri
eignaraðild, en það yrði best gert með samráði við sam-
* keppnisyfirvöld.
Loks er á það að benda að núverandi fjarskiptarásir eru
líka takmörkuð auðlind og það er því full ástæða til að athuga
hvort ekki sé hægt að endurúthluta þeim með sama hætti.
Reynslan annars staðar frá virðist staðfesta að veruleg verð-
mæti séu fólgin í þeirri auðlind sem rafsegulbylgjur til fjar-
skipta eru.
6. Umhverfisgæði
Auk þeirra náttúruauðlinda sem teknar hafa verið til sér-
stakrar skoðunar í fyrri köflum þessarar skýrslu - fiskistofna,
vatnsafls og tíðnirófs fyrir rafsegulbylgjur - finnst í landinu
mikill fjöldi annarra verðmætra náttúruauðlinda sem ýmist
eru þegar nýttar eða líklegt er að nýttar verði í náinni framtíð.
Þeirra á meðal má nefna jarðefni af ýmsu tagi (námur), jarð-
hita, villt dýr og gróður, örverur auk þess fjölbreytta safns
t náttúruauðlinda, sem einu nafni má kalla umhverfisgæði.1 2
Ekki er auðvelt að skilgreinanákvæmlega hvað í umhverf-
isgæðum felst. Þó er ekki fjarri lagi að umhverfisgæði felist að
verulegu marki í lítt snortinni eða ósnortinni náttúru.3 Sem
dæmi um umhverfisgæði má nefna:
1. Hreint vatn
2. Hreint andrúmsloft
3. Land og landgæði
4. Landrými til ýmissa nota
5. Náttúruperlur
6. Landslag og fagurt útsýni
7. Lofthjúp jarðar
8. Kyrrð
9. Fámenni
^ 6.1 Gildi umhverfisgæða
Ljóst er að gildi umhverfisgæða fyrir mannlega velferð er
afar mikið. An umhverfisgæða væri t.a.m. ekki lífvænlegt á
landinu. í þessum skilningi eru umhverfisgæðin í heild sinni
mikilvægari en einstakar auðlindir eins og t.d. orkulindir og
flskistofnar landsmanna. Það er vegna gildis umhverfisgæða
sem þau verða verðmæt og fólk og fyrirtæki eru reiðubúin að
greiða af hendi fjárhæðir - oft háar - til að njóta þeirra. Vegna
eðlis umhverfisgæða mælist hagrænt gildi þeirra aðeins að
takmörkuðu leyti í verðmiðum á markaðnum. Mörg um-
hverfisgæði eru einfaldlega ekki til kaups og sölu. Ástæða er
til að undirstrika það að þótt markaðsverð fyrir mörg um-
hverfisgæði sé ekki fyrir hendi breytír það engu um verðmæti
þeirra.
Umhverfisgæði eru bæði notuð til neyslu og framleiðslu.
Um gildi umhverfisgæða til neyslu þarf tæpast að fjölyrða.
Það þekkja flestir af eigin reynslu. Þeim mun náttúrulegra,
hreinna og ósnortnara sem umhverfið er, þeim mun meiri er
vellíðan fólks og lífsfylling að öðru jöfnu. Dæmin sanna, að
fólk er reiðubúið til að leggja mikið á sig og greiða háar fjár-
hæðir tíl að njóta umhverfisgæða.
Gildi umhverfisgæða í framleiðslunni er auðvitað afar
mikið. Framleiðslustarfsemin notar hreint vatn og loft, land
og landrými í ríkum mæli til að koma fyrir og reka fram-
leiðslutæki, til hráefnisöflunar, til samgangna og tíl að koma
frá sér úrgangsefnum (mengun). Ýmis framleiðslustarfsemi,
s.s. ferðaiðnaður og ýmis listiðnaður (kvikmyndagerð o.fi.),
byggist jafnframt í ríkum mæli á náttúruperlum, landslagi,
útsýni, kyrrð og fámenni. Hér er um að ræða greinar sem eru
efnahagslega mikilvægar og í örum vexti.
6.2 Nýting umhverfisgæða
öll umhverfisgæði eru takmörkuð. Mörg þeirra rýrna jafn-
framt við notkun. Vatn minnkar þegar af er tekið. Sama máli
gegnir um magn eftirsóknarverðra lofttegunda í andrúms-
loftínu. Landrými minnkar með fjölgun mannvirkja. Gæði
vatns, lofts og lands minnka með notkun þeirra fyrir
úrgangsefni, þ.e. mengun. Náttúruperlur eru rýrðar með
ágangi, útsýni með mannfjölda, byggingum og landraski. Ef
of margir ætla sér að njóta fámennis og kyrrðar rýma þessi
gæði. Svona mættí lengi telja.
Þar sem umhverfisgæði em verðmæt, takmörkuð og rýma
við notkun skiptir miklu máli að nýta þau sem best. I því
samhengi er vert að hafa eftirfarandi í huga:
• Mörg umhverfisgæði em endurnýjanleg. Sum geta end-
urnýjast tiltölulega fljótt (t.d. kyrrð, hreint vatn og and-
rúmsloft). Önnur em mun síður endurnýjanleg (t.d.
landgæði) eða ails ekki endurnýjanleg (t.d. náttúruperl-
ur).
• Mörg umhverfisgæði eru cilmenn í þeim skilningi að þau
eru ekki í séreign og aðgangur að þeim er lítt eða ekki
takmarkaður. Þetta á m.a. við um hreint loft, lofthjúp
jarðar, fjölmargar náttúruperlur, útsýni o.fl. Ugglaust
stafar þessi skipan að hluta til af því að þessi umhverfis-
gæði hafa þann eiginleika almannagæða að torvelt er að
takmarka aðgang að þeim. Ýmis umhverfisgæði, s.s.
land, jarðnæði og náttúruperlur, geta hins vegar verið og
em stundum í séreign.
Reynslan sýnir að verðmætar náttúruauðlindir sem almenn-
ingur hefur aðgang að em í mörgum tilvikum ofnýttar. Of-
nýtingin kann jafnvel að vera svo mikil að endurnýjunarget-
unni og tilveru náttúmauðlindanna sé ógnað. Þetta
vandamál sem oft er kallað vandamál sameiginlegra auð-
linda á auðvitað ekki síður við um umhverfisgæði en aðrar
auðlindir.
6.3 Skynsamleg skipan á nýtingu
umhverfisgæða
Rétt eins og hvað aðrar náttúruauðlindir snertir eru eink-
um tvær leiðir til að gera nýtíngu umhverfisgæða þjóðhags-
lega hagkvæma:
• Eignarréttarskipan í ýmsum myndum
• Auðlindaskattar, þ.e. notkunargjöld og uppbætur
Af ýmsum ástæðum er fyrri leiðin, þ.e. eignarréttarskipan,
frá fræðilegu sjónarmiði jafnan vænlegri til árangurs en sú
síðari. Gallinn er hins vegar sá að vegna eðlis margra um-
hverfisgæða er oft á tíðum erfitt að skýrgreina og framfylgja
nægilega góðum eignarrétti yfir viðkomandi auðlind. Miðað
við núverandi tæknistig er því nægilega fullkomin eignar-
réttarskipan iðulega ekki tíltæk.4 Því er oft árangursríkara að
grípa til auðlindaskatta til að stuðla að skynsamlegri notkun
umhverfisgæða. Frá sjónarmiði rfkisfjármála hafa auðlinda-
skattar (stundum nefndir „grænir skattar" í þessu samhengi)
þann kost að auka ríkistekjur með hagkvæmum hætti.
Eignarréttarskipan getur verið með ýmsum hætti. Full-
kominn séreignarréttur er líklegastur til að tryggja þjóðhags-
lega bestu nýtingu þeirra umhverfisgæða sem eignarréttur-
inn nær til. Því markmiði má einnig ná, a.m.k. að verulegu
leyti, með óbeinum eignarrétti, svo sem með rétti til afnota
og hagnýtingar, svo framarlega sem um er að ræða afnota-
eða hagnýtingarrétt til lengri tíma. Við vissar aðstæður, eink-
um þegar tiltekin almannagæði (þ.e. gæði, sem ekki er unnt
eða ekki viðeigandi að selja á markaði) tengjast viðkomandi
eign, getur verið réttlætanlegt að takmarka meðferð eignar
með opinberum fyrirmælum. Dæmi um þetta geta t.d. verið
skipulagsákvæði. Raunar er fátítt að séreignarréttur sé með
öllu fullur og óskertur.
Auðlindaskattar geta verið með ýmsum hætti líkt og eign-
arréttur. Eigi þeir að tryggja hagkvæma notkun umhverfis-
gæða verða þeir þó að vera tölulega réttir. Við vissar aðstæð-
ur gæti verið skynsamlegt að beita eignarrétti og
auðlindaskatti saman tíl að skapa hagkvæmni. Þegar nægi-
lega tryggur eignarréttur er til staðar er auðlindaskatturinn
ffemur notaður tíl að innheimta auðlindaarð en stjórna nýt-
ingu auðlindarinnar.
Það að beita þessum tveimur stjórnunarleiðum, eignar-
réttarskipan eða auðlindasköttum, með hámarksárangri
krefst yfirleitt útsjónarsemi og oft rannsókna að auki. Ljóst er
að nefndin hefur ekki haft tök á að ráðast í skoðun af því tagi.
Rétt er að ítreka að til þess að ákvarða fjárhæð eða hlutfall
auðlindaskatts er að jafnaði nauðsynlegt að framkvæma yfir-
gripsmikið mat á þeim verðmætum sem um er að tefla, ekki
síst umhverfisverðmætum. Innan hagfræðinnar hafa verið
þróaðar aðferðir til að framkvæma slíkt mat.5 Eignarréttar-
skipan getur í vissum tilvikum sniðgengið þörfina til að
framkvæma svona mat, einkum ef eignarrétturinn er nægi-
lega fullkominn. Sé á hinn bóginn um að ræða einhvers kon-
ar kvótakerfi getur verið nauðsynlegt að framkvæma þetta
mat til að finna hagkvæmasta heildarkvótann.
6.4 Niðurstöður
Enda þótt nokkuð hafi þokast í þá átt hér á landi á undan-
fömum ámm að fella umhverfisgæði undir séreignarskipan,
takmarka að þeim aðgang og innheimta gjald fyrir notkun
þeirra er það enn svo að þorri umhverfisgæða er í ríkum
mæli opinn fyrir öllum almenningi. Enn fremur bendir allt til
þess að sum umhverfisgæði hér á landi séu enn ofnýtt (eða
öllu heldur rangnýtt). Jafnframt má ætla að kostnaðurinn af
þessari röngu nýtingu nemi verulegum fjárhæðum á hverju
ári.
Því er mikilvægt að leitast við með skipulegum hætti að
beina nýtingu umhverfisgæða í hagkvæmnisátt með viðeig-
andi notkun eignarréttarskipunar (þar sem henni verður við
komið) og auðlindaskatta („grænna skatta") þar sem þeir
henta betur. Niðurstaðan yrði í öllum tilfellum sú, þ.e. hvort
sem beitt yrði eignarréttarskipan eða grænum sköttum, að
auknar fjárhagsbyrðar yrðu lagðar á þá sem nýta umhverfis-
gæði eða þeir fengju eftir atvikum greiddar uppbætur. Sam-
kvæmt þessu skipulagi yrðu notendur umhverfisgæða, þeir
sem menga, þeir sem reisa byggingar, ferðamenn o.s.frv. að
bera það umhverfistjón (eða njóta ábatans) sem athafnir
þeirra valda öðrum í samfélaginu. Þar með má vfst telja að
nýting umhverfisgæða félli betur en ella að hagsmunum
samfélagsins í heild.
í reynd hefði þetta í för með sér að mun meira yrði um
kvóta og mengunargjöld en nú er. Sú tilhögun kæmi að veru-
legu leyti í stað ýmissa boða og banna sem nú tíðkast, en
einnig til viðbótar slíkum fyrirmælum. Umhverfisgjöld vegna
bygginga og hliðstæðra framkvæmda sem skaðleg umhverf-
isáhrif hefðu yrðu væntanlega mun hærri en nú er. Þá kynni
aðgangseyrir að verða innheimtur af fjölsóttum náttúrufýrir-
bærum sem liggja undir skemmdum.
1. Reikningsár tveggja fyrirtækja er frá 1. september til 31. ágúst og því eru
upplýsingar um þau ekki fyllilega sambærilegar við hin fyrirtækin.
2. Eins og síðar kemur í Ijós er í raun enginn eðlismunur á umhverfisgæðum og
öðrum náttúruauðlindum. Vegna fjölbreytni hins fyrrnefnda er hins vegar hent-
ugt að hafa um það eitt samheiti.
3. Síður en svo liggur fyrir að ósnortin náttúrufyrirbæri séu ávallt verðmæt.
Dæmi um náttúrufyrirbæri sem betra gæti verið að vera án eru t.d. mannskaða-
veður, ofanflóð, ókleifir fjallgarðar o.s.frv.
4. Hreint loft er oft tekið sem dæmi um umhverfisgæði sem erfitt er að skýr-
greina eignarrétt yfir, enda loft á faraldsfæti og virðir engin landamæri. Hins
vegar er iðulega unnt að skýrgreina eignarrétt sem fer nærri því að duga fyrir
tiltekna notkun hreins lofts. T.a.m. hafa nú verið innleiddir kvótar íyrir brenn-
isteinsmengun lofts í norðausturhéruðum Bandaríkjanna sem hafa að sögn gef-
ið góða raun.
5. Þeirra á meðal má nefna skilyrt verðmætamat („contingent valuation“),
ánægjuverð („hedonic prices“) og fleiri aðferðir til að meta umhverfisverðmæti.