Morgunblaðið - 02.05.2004, Page 14

Morgunblaðið - 02.05.2004, Page 14
14 SUNNUDAGUR 2. MAÍ 2004 MORGUNBLAÐIÐ …með allt á einum stað Þ að hefur verið mikið vitnað undanfarna daga til tilmæla ráð- herranefndar Evr- ópuráðsins nr. (99) 1 um aðgerðir til að stuðla að fjölbreytni í fjölmiðlun. Það má örugglega segja að þau voru allmerkur áfangi í mótun evrópskrar fjölmiðlastefnu en vissu- lega verður að skoða þau í samhengi við það sem á undan fór og eftir hefur komið. Enn fremur verður að hafa í huga að stefnumótun Evrópuráðsins á þessu sviði undanfarna áratugi hef- ur verið margþætt og er fjölbreytni fjölmiðla einungis eitt af mörgum umfjöllunarefnum. Önnur eru til dæmis frelsi blaðamanna, höfundar- réttur, aðgerðir gegn kynþáttahatri í fjölmiðlum og valdmörk ríkisins gagnvart fjölmiðlum bæði í sam- bandi við sjálfstætt almenningsút- varp og úthlutun útvarpsleyfa. Til- mæli og ályktanir ráðherranefndar- innar eru oft mörg ár í undirbúningi enda ekki alltaf auðvelt að ná sam- komulagi yfir fjörutíu ríkja í mála- flokki sem varðar grundvallarleik- reglur í lýðræðisríkjum. Tilmæli ráðherranefndar Evrópu- ráðsins eru ekki bindandi í lagaleg- um skilningi en þau geta haft þýð- ingu við skýringu á Mannréttinda- sáttmála Evrópu og dæmi eru um að Mannréttindadómstóllinn vitni í þau sem vísbendingu um evrópsk viðmið á tilteknu sviði. Tilmælin hafa einnig sannað gildi sitt þegar ráðgjöf er veitt til nýfrjálsra ríkja Mið- og Austur-Evrópu. Kemur sér vel að hafa texta í bakhöndinni með póli- tískt vægi sem útlistar meginreglur til dæmis um frelsi fjölmiðla sem þykja sjálfsagðar í rótgrónum lýð- ræðisríkjum en nýnæmi þar eystra. Samtök sem berjast fyrir frelsi og sjálfstæði fjölmiðla vitna jöfnum höndum í dóma Mannréttindadóm- stólsins og tilmæli Evrópuráðsins þegar gagnrýndir eru stjórnarhættir í ríkjum þar sem lýðræðið er enn ekki burðugt. En Evrópuráðið beinir auðvitað sjónum sínum ekki einungis í austur- átt. Því var til dæmis vel tekið ekki alls fyrir löngu að Lúxemborg ákvað að senda lagafrumvarp um fjölmiðla til Evrópuráðsins til umsagnar til að tryggja að það stæðist kröfur ráðsins og væri æskilegt að fleiri Vestur- Evrópuríki gerðu slíkt hið sama. Gamalt viðfangsefni En víkjum þá aftur að fjölbreytni fjölmiðla sem hefur verið viðfangs- efni Evrópuráðsins í áratugi. Snemma á áttunda áratugnum beindist athyglin að fækkun dag- blaða vegna fjárhagsörðugleika og samruna í mörgum Evrópulöndum. Ráðherranefnd Evrópuráðsins brást við með samþykkt ályktunar nr. (74) 43 um samþjöppun á dagblaðamark- aði. Þar segir í formála að ráðherra- nefndin trúi því að fréttir og skoðanir eigi að koma úr ýmsum áttum enda sé það afar mikilvægt fyrir rétt al- mennings til upplýsinga sem tryggð- ur er með 10. grein Mannréttinda- sáttmála Evrópu. Ef dagblöðum sem hafa eigin ritstjórn fækki eða ef raunhæf yfirráð yfir þeim safnist á fáar hendur þá geti það hugsanlega vegið að rétti almennings á grund- velli 10. greinar. Að sama skapi er vísað til þess að aðstæður séu mjög misjafnar milli landa af landfræði- legum ástæðum, vegna sögu, hefða og efnahagsástands. Þær aðgerðir sem mælt var með voru einkum í formi styrkja til veikburða dagblaða en jafnframt tekið fram að ríkis- stjórnir aðildarríkjanna hefðu að sjálfsögðu lokaorðið um hvort gripið yrði til slíks. Tuttugu árum síðar samþykkti Evrópuráðið tilmæli nr. (94) 13 um aðgerðir til að stuðla að gagnsæi fjöl- miðla. Tekið er fram í skýringum að gagnsæi á markaði þessum sé mikils- vert skilyrði til að tryggja og efla fjölbreytni. Vísað er til þess að þróun á fjölmiðlamarkaði geri það að verk- um að það verði æ erfiðara að greina hverjir séu í aðstöðu til að hafa áhrif á efni þeirra í krafti eignarhalds eða viðskiptatengsla. Því sé brýnt að auka gagnsæi og gera þannig al- menningi kleift að meta gildi upplýs- inga út frá því hvaða hagsmunir kunni að búa að baki og stjórnvöld- um að framfylgja lögum á þessu sviði til dæmis að því er varðar hömlur við samþjöppun. Útvarp í almannaþágu Samhliða þessu beindist athygli Evrópuráðsins í vaxandi mæli að út- varpsmálum og hvert ætti að vera hlutverk ríkisins á tímum þar sem ríkiseinokun var víðast hvar aflétt og einkarekstur leyfður. Svarið er að finna í tilmælum nr. (96) 10 um hvernig tryggja beri sjálfstæði út- varps í almannaþágu. Þar segir að útvarp í almannaþágu (líkt og Rík- isútvarpið) eigi að geta gegnt lykil- hlutverki sem þáttur í fjölbreyttri fjölmiðlun þar sem það sé aðgengi- legt öllum og bjóði upp á fjölbreytta dagskrá á sviði upplýsinga, mennt- unar, menningar og afþreyingar. Nauðsynlegt sé að tryggja að slík stofnun sé sjálfstæð og óháð. Til dæmis skuli eftirlitsnefndir (líkt og útvarpsráð á Íslandi) ekki hafa fyr- irfram eftirlit með dagskrá og þeir sem sitja í slíkum nefndum skuli skipaðir á gagnsæjan og lýðræðis- legan hátt og þess sé gætt að sem heild gæti slík nefnd almannahags- muna. Evrópuráðið hefur einnig beint sjónum að hlutverki stjórnvalda sem fara með úthlutun útvarpsleyfa og lagt áherslu á að komið verði á fót sjálfstæðum stjórnvöldum sem hafin séu yfir pólitísk átök. Í tilmælum nr. (2000) 23 um sjálfstæði og hlutverk stjórnvalda á útvarpssviðinu segir þannig að setja beri reglur sem tryggi að þeir sem eiga sæti í opin- berum eftirlitsnefndum sem hafi með höndum úthlutun útvarpsleyfa séu ekki undir áhrifum frá pólitísk- um öflum né séu þeir í slíkum tengslum við fjölmiðafyrirtæki að draga megi óhlutdrægni þeirra í efa. Þar segir enn fremur að skilgreina beri með skýrum hætti í lögum hver séu helstu skilyrði fyrir því að fyr- irtæki öðlist útvarpsleyfi og fái það endurnýjað. Í skýringum með til- mælunum segir að útgáfa útvarps- leyfa sé venjulega eitt helsta verk- efni stjórnvalda á þessu sviði. Í því felist mikil ábyrgð vegna þess að val á rekstraraðilum ráði úrslitum um jafnvægi og fjölbreytni á þessu sviði fjölmiðlunar. „Jafnvel þótt rásum eigi eftir að fjölga mjög vegna staf- rænnar tækni, þá er sem stendur að vissu leyti skortur á rásum til sjón- varpsútsendinga og þess vegna er nauðsynlegt í almannaþágu að út- hluta þeim til þeirra aðila sem bjóða besta þjónustu. Að auki gefur út- hlutun leyfa færi á að tryggja að út- varpsfyrirtæki þjóni tilteknum al- mannahagsmunum eins og vernd ungmenna og fjölbreytni,“ segir þar enn fremur. Dómaframkvæmd varðandi útvarpsleyfi Allnokkur dómaframkvæmd ligg- ur fyrir hjá Mannréttindadómstóln- um um rétt þeirra sem sækja um slík útvarpsleyfi. Stefnumarkandi dómur var kveðinn upp 24. nóvember 1993 í máli Informationsverein Lentia gegn Austurríki þar sem kærandi lét reyna á einkarétt ríkisins til útvarps- rekstrar. Þar segir að aðildarríkjun- um sé heimilt að stýra útvarpsmál- um, einkum af tæknilegum ástæðum. En einnig megi gera leyfisveitingu háða því til dæmis hvert sé eðli og til- gangur stöðvar og hverjir séu mögu- legir áhorfendur/hlustendur. Ríkis- einokun sé til þess fallin að stuðla að gæðum og jafnvægi í dagskrá og er jafnramt minnt á að ríkið hafi skyld- um að gegna við að tryggja fjöl- breytni einkum og sér í lagi varðandi sjónvarp vegna útbreiðslu þess. Tekið er fram að ríkiseinokun sé mest íþyngjandi af öllum þeim leið- um sem fara megi til að tryggja þau markmið sem að er stefnt. Þess vegna verði hún ekki réttlætt nema ríkar ástæður komi til. Dómstóllinn hafnaði því að slíkar ástæður væru fyrir hendi. Reynsla annarra ríkja, jafnvel fámennra ríkja, sýndi að til væru minna íþyngjandi aðferðir eins og að binda leyfi því skilyrði að dag- skrá væri fjölbreytt eða veita einka- aðilum með einhverjum hætti að- gang að starfsemi opinberrar stöðvar. Þá hélt austurríska stjórnin því fram að markaður þar í landi væri of smár fyrir margar stöðvar þannig að hætta væri á samþjöppun og „einkaeinokun“. Dómstóllinn hafnaði þessu enda sýndi reynsla annarra ríkja að opinberar stöðvar og einkastöðvar gætu þrifist hlið við hlið. Athyglisverður er dómur í máli Demuth gegn Sviss frá 5. nóvember 2002. Einstaklingur kvartaði undan því að hafa ekki fengið úthlutað leyfi til að reka kapalsjónvarpsstöð helg- aða bílum, akstri og umferðarmálum. Samkvæmt svissneskum lögum mátti einungis úthluta útvarpsleyf- um til þeirra sem byðu upp á alhliða dagskrá. Kærandi tapaði reyndar málinu fyrir Mannréttindadómstóln- um en röksemdir dómsins eru eigi að síður athyglisverðar. Fram kemur að dómstóllinn lítur enn sem fyrr á að leyfisveitingakerfi eins og það sem er við lýði í Sviss geti stuðlað að gæðum og jafnvægi í dag- skrá og sé því sem slíkt réttlætan- legt. „Með tilliti til hinna miklu áhrifa á almenning mega stjórnvöld freista þess að koma í veg fyrir einhliða framboð einkasjónvarpsstöðva.“ Þá tók dómstóllinn fram að ákvörðunin um að veita ekki leyfi hefði ekki verið fortakslaus og útilokaði ekki slíka leyfisveitingu í eitt skipti fyrir öll. Ályktanir Af ofangreindu má draga eftirfar- andi ályktanir: 1. Takmarkanir á því hverjir geta sótt um útvarpsleyfi eru íhlutun í tjáningarfrelsi og teljast ekki heim- ilar nema þær uppfylli skilyrði 2. mgr. 10. gr. MSE. Það þýðir að þær verða að vera byggðar á lögum, þjóna lögmætu markmiði og vera það sem kallað er „nauðsynlegar í lýðræðisþjóðfélagi“. 2. Fjölbreytni í fjölmiðlun er lög- mætt markmið sem réttlætt getur stjórnun útvarpsmála umfram tæknileg atriði. Heimilt er til dæmis að setja skilyrði um að sjónvarpsstöð bjóði upp á alhliða dagskrá. 3. Ríki sem herðir mjög skilyrði fyrir því að veitt séu útvarpsleyfi verður að rökstyðja hvers vegna aðr- ar vægari leiðir voru ekki færar til að ná sömu markmiðum. Er þá gjarnan litið til reynslu annarra landa af svip- aðri stærð. Einnig yrði tekið til skoð- unar á grundvelli jafnræðisreglna hvers vegna sumir megi sækja um leyfi en aðrir ekki og hvort sú mis- munun sé málefnaleg. 4. Reglur mega ekki vera það for- takslausar að þær útiloki með öllu að tilteknir aðilar geti fengið útvarps- leyfi. Þótt ekki komi það fram í ofan- greindum dómum má velta því fyrir sér hvort reglur, sem víða er að finna í útvarpslögum ríkja um að tilteknir aðilar eins og stjórnmálaflokkar og trúfélög geti ekki sótt um leyfi, standist samt ekki út frá því sjón- armiði að þessir aðilar séu líklegir til að bjóða upp á mjög einhliða dag- skrá. Íslensk útvarpspólitík Skýrsla fjölmiðlanefndarinnar tók á fjölmiðlageiranum í heild og er hægt að vísa til hennar varðandi mis- munandi leiðir til að stemma stigu við samþjöppun á markaðnum. Þær eru þó fæstar jafn róttækar og frum- varp ríkisstjórnarinnar. Frumvarp ríkisstjórnarinnar varðar hins vegar einungis skipan útvarpsmála og er vert að víkja örfáum orðum að þeim málaflokki. Þegar íslensk útvarpspólitík eins og hún birtist í útvarpslögunum og framkvæmd þeirra er borin saman við það sem gerist erlendis er eitt og annað sem vekur athygli. 1. Ríkisútvarpið er enn ekki nógu sjálfstætt. Kemur þar sjálfsagt margt til. Eitt af því er að ríkis- stjórnarmeirihluti hverju sinni skip- ar meirihluta útvarpsráðs á meðan víðast hvar erlendis, sbr. einnig til- mæli Evrópuráðsins nr. (96) 10, hef- ur verið fundið fyrirkomulag sem tryggir að slík ráð gæti almanna- hagsmuna en ekki hagsmuna ríkis- stjórnar eða stjórnarflokka. Það þætti til dæmis ekki góð latína á Evr- ópuvettvangi að pólitískt skipað út- varpsráð fjallaði um umsóknir um stöður fréttamanna. 2. Stýring og eftirlit með hand- höfum útvarpsleyfa er í lágmarki. Stofnanir sambærilegar útvarps- réttarnefnd erlendis hafa gjarnan á að skipa öflugu starfsliði sem undirbýr útboð leyfa, hefur eftirlit með reglum til dæmis um auglýsing- ar og takmarkanir á sýningu ofbeld- isefnis, safnar upplýsingum um markaðinn og óskir neytenda. Þess- ar stofnanir hafa með sér samtök á Evrópuvísu, European Platform of Regulatory Authorities (www- .epra.org), þar sem skipst er á skoð- unum um framkvæmd reglna sem eru í raun svipaðar frá einu landi til annars vegna tilskipunar ESB um sjónvarp án landamæra og samsvar- andi sáttmála Evrópuráðsins. Ís- lendingar eru ein af fáum Evrópu- þjóðum sem ekki sækja þessa fundi og ber það kannski vott um að menn hafa allt of lengi kært sig kollótta um þennan markað, þau vandamál sem upp koma við stýringu hans og það jafnvægi sem þarf að finna milli ólíkra hagsmuna. 3. Samþjöppun eignarhalds vekur auðvitað athygli líka en utan frá séð mætir það samt skilningi. Í erlend- um skýrslum hefur verið talað um að það þurfi marga milljarða króna á ári til að reka alhliða sjónvarpsstöð og það sér hver maður að færri ráða við slíkt hjá smáþjóð heldur en hjá millj- ónaþjóðum. Þeir sem búa við sam- þjöppunina virðast heldur ekki sam- mála um að fjölbreytni efnis og þá einkum fréttaefnis sé neitt minni en áður. Brýnar úrbætur Brýnustu úrbæturnar frá mínum bæjardyrum séð væru því þær að efla stjórnsýslu útvarpsmála til þess að tryggja að þeir mikilsverðu al- mannahagsmunir sem útvarpslögin kveða á um séu ekki fyrir borð born- ir. Ef menn telja að samþjöppun á fjölmiðlamarkaði sé slík ógnun við frjálst upplýsingastreymi og skoð- anamyndun að tafarlausra aðgerða sé þörf væri ein leið að koma strax á fót sjálfstæðri stjórnsýslustofnun sem leysti útvarpsréttarnefnd af hólmi. Hún gæti þegar í stað byrjað eftirlit á grundvelli ákvæðis gildandi laga um að útvarpsstöðum beri að hafa í heiðri lýðræðislegar grund- vallarreglur og „stuðla að því að fram komi í dagskrá rök fyrir mismunandi skoðunum í umdeildum málum“. Eft- ir því sem gildandi leyfi renna út væri svo hægt að skilgreina betur, áður en þau eru auglýst aftur, til hvers nákvæmlega er ætlast af leyf- ishöfum, varðandi til dæmis vægi frétta og innlendrar dagskrárgerðar. Það mætti hugsa sér að sett yrði jafnframt sem skilyrði að innri regl- ur tryggðu sjálfstæði fréttastjórnar gagnvart eigendum. Þessi leið væri í góðu samræmi við það sem helst gerist erlendis og eng- in hætta á að brotið væri gegn stjórn- arskránni eða Mannréttindasátt- mála Evrópu. Að auki þyrfti auðvitað að hafa nákvæmt eftirlit með því að almennar samkeppnisreglur séu ekki brotnar í krafti markaðsráðandi stöðu og ítaka á auglýsingamarkaði. Eins þyrfti auðvitað að skoða betur þann möguleika að setja almennar reglur sem giltu um alla fjölmiðla til að koma í veg fyrir að einn aðili legði undir sig of stóran hluta af skoðana- mótandi fjölmiðlum. Helgar tilgangurinn meðalið? Morgunblaðið/Árni Sæberg Höfundur starfar sem lögfræðingur í fjölmiðladeild Evrópuráðsins. Skoð- anir sem birtast í þessari grein eru á ábyrgð höfundar. Lög og réttur eftir Pál Þórhallsson

x

Morgunblaðið

Direct Links

If you want to link to this newspaper/magazine, please use these links:

Link to this newspaper/magazine: Morgunblaðið
https://timarit.is/publication/58

Link to this issue:

Link to this page:

Link to this article:

Please do not link directly to images or PDFs on Timarit.is as such URLs may change without warning. Please use the URLs provided above for linking to the website.