Morgunblaðið - 08.07.1992, Qupperneq 3

MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 9. JÚLÍ 1992
B 3
ákvæði sem einungis fela í sér skuldbindingar að þjóða-
rétti þarf ekki að lögfesta, en ákvæði sem varða rétt-
indi og skyldur einstaklinga og lögaðila þarf að lög-
festa, ef þau eiga að hafa bein réttaráhrif hér á landi
þannig að unnt sé að bera þau fyrir sig í dómsmálum
eða hjá stjórnvöldum.
Af því sem nú var sagt leiðir, að margvísleg ákvæði
í samningnum um evrópska efnahagssvæðið kalla ekki
á neinar lagabreytingar og geta ekki varðað við 2. gr.
stjórnarskrárinnar. Svo er um ákvæði um stofnanir,
starfshætti þeirra og ákvarðanir sem ekki varða einstak-
linga og lögaðila. Öll slík samningsákvæði eru heimiluð
samkvæmt 21. gr. stjórnarskrárinnar. En eftir standa
nokkur ákvæði, sem kunna að veita stofnunum EFTA
og EB völd, þannig að ákvarðanir þeirra hafi í sumum
tilvikum bein og bindandi áhrif á réttindi og skyldur
einkaaðila hér á landi. Athuga þarf reglur um opinber
innkaup og ríkisaðstoð (ríkisstyrki) og þó einkum sam-
keppnisreglur. Verður að gera grein fyrir þeim, og þá
fyrst að því er varðar framkvæmdavaldið en síðan dóms-
valdið.
í 2. gr. stjórnarskrárinnar er talað um forseta lýðveld-
isins og önnur stjórnvöld samkvæmt stjórnarskránni og
öðrum landslögum. Ekki er tekið fram, að þetta skuli
vera alíslensk stjórnvöld, og hugsanlegt er að alþjóða-
stofnanir séu stjórnvöld eftir 2. gr. Það er með öðrum
orðum til skoðunar, hvort í 2. gr. stjórnarskrárinnar
felist heimild til að ákveða með lögum að þættir fram-
kvæmdavaldsins skuli vera í höndum alþjóðastofnana.
Þegar haft er í huga, hve mikilvægt alþjóðasamstarf er
á okkar dögum fyrir Islendinga sem aðra, er þessi hug-
mynd ekki fráleit. Þar við bætist að unnt er að færa
rök fyrir því að skýra beri íslensk stjórnskipunarlög í
samræmi við gildandi þjóðarétt á hverjum tíma. Það
er hins vegar næsta óvíst, miðað við forsendur stjórnar-
skrárinnar, að hve miklu leyti þetta er gildandi íslensk-
ur réttur. Við lögskýringar verður oft að taka þann
kost, sem er öruggur, og af þeim sökum teljum við
ekki unnt að byggja niðurstöðu okkar varðandi fram-
kvæmdavaldið og 2. gr. stjórnarskrárinnar á því, að á
grundvelli hennar megi fela alþjóðastofnunum fram-
kvæmdavald í ótilteknum mæli. Síðar verður rætt, hvort
þetta sé unnt á vel afmörkuðum og takmörkuðum svið-
um.
a. Eftirlitskerfið.
Hlutverk fastanefndar EFTA, sem sérstakur samning-
ur er um, lýtur að mörgum þáttum varðandi framkvæmd
og þróun EES-reglna. Aðalákvæðin um verkefni hennar
er að finna í 3. gr. samningsins um nefndina og í bókun
1 sem fylgir þeim samningi. Þessi störf eru m.a. á sviði
upplýsingadreifingar, staðlamála, ráðgjafar og samræm-
ingar. Jafnframt getur hún farið með visst eftirlitsvald.
Dæmi eru um að fastanefndinni sé fengið vald til að
veita undanþágur í tilteknum tilvikum og hún hefur
stundum vald til þess að framkvæma eftirlit á vett-
vangi. Störf fastanefndarinnar mega þó ekki vera þess
eðlis að þau fari í bága við það valdsvið sem eftirlits-
stofnun og dómstóli EFTA er fengið með samningi um
þær stofnanir (ESE-samningnum). Vikið verður að þeim
störfum fastanefndarinnar sem koma til skoðunar við
mat þetta hér síðar eftir því sem ástæða þykir til. Að
öðru leyti eru störf hennar ekki þess eðlis að þau komi
til frekari skoðunar við mat þetta.
Eftirlit með framkvæmd EES-samningsins er annars
vegar í höndum framkvæmdastjórnar EB og dómstóla
EB, sem fara með eftirlit í aðildarríkjum EB, og hins
vegar í höndum sérstakrar eftirlitsstofnunar EFTA og
sérstaks EFTA-dómstóls sem fara með eftirlit í EFTA-
ríkjunum. Eftirliti á evrópska efnahagssvæðinu er þann-
ig skipt á milli framkvæmdastjórnar EB og eftirlitsstofn-
unar EFTA og ber þeim að hafa samstarf og að skiptast
á upplýsingum til þess að samræma eftirlit á svæðinu.
Hlutverki eftirlitsstofnunar EFTA má skipta í tvo
meginþætti, þ.e. annars vegar eftirlit með aðildarríkjun-
um sjálfum og hins vegar eftirlit sem beinist einkum
að einstaklingum og lögaðilum. Að þessu er vikið í 5.
gr. ESE-samningsins þar sem gert er ráð fyrir því að
eftirlitsstofnun EFTA skuli tryggja að EFTA-ríkin standi
við skuldbindingar sínar, sbr. einnig 22. gr. þess samn-
ings.
b. Almennt eftirlit með ríkjum.
Framkvæmdastjórn EB og eftirlitsnefnd EFTA skulu
rannsaka þær kvartanir sem falla undir valdsvið þeirra
og koma kvörtunum sem falla undir valdsvið hinnar
stofnunarinnar til hennar. Verði ágreiningur milli þess-
ara stofnana um það til hvaða aðgerða skuli gripið í
tengslum við kvörtun eða um niðurstöðu rannsóknar
getur hvor þeirra sem er vísað málinu til sameiginlegu
EES-nefndarinnar. Sameiginlega EES-nefndin hefur
hins vegar aðeins sáttahlutverk. Akvörðun fram-
kvæmdastjórnar EB um eftirlitsaðgerðir gegn EFTA-
ríki getur því aldrei orðið bindandi fyrir það.
Ákvæði um almennt eftirlit eftirlitsstofnunar EFTA
er að finna í 5.#og 22. gr. ESE-samningsins svo sem
fyrr greindi. Eftirlitsstofnuninni eru fengin ýmis úr-
ræði. Það helsta sem hér skiptir máli er að finna í 31.
gr. ESE-samningsins. Þar er eftirlitsnefndinni m.a.
heimilað að höfða mál á hendur EFTA-ríki fyrir EFTA-
dómstólnum vegna meintra samningsbrota. Samkvæmt
33. gr. samningsins er EFTA-ríki skylt að hlíta úrlausn
dómstólsins í slíku máli.
c. Sérstakt eftirlit með aðildarríkjum.
Hér er fyrst og fremst um að ræða eftirlit er varðar
opinber innkaup og ríkisaðstoð (ríkisstyrki). í báðum
þessum tilvikum hefur eftirlitsnefndin heimild til þess
að höfða mál með þeim hætti sem getið var í b-Iið hér
að framan, ef hún telur að ríki hafí brotið gegn samn-
ingsskyldum sínum.
Ákvæði 23. gr. ESE-samningsins tekur til opinberra
innkaupa. Þar skiptir mestu máli að í bókun 2 sem fylg-
ir samningnum er gert ráð fyrir að eftirlitsnefndin hafi
tiltekin úrræði, ef hún telur að reglurnar um útboð og
samningsgerð við innkaup hafi verið brotnar.
Þær skyldur sem felast í reglunum um opinber inn-
kaup lúta að aðildarríkjunum sjálfum. Þær geta engu
að síður varðað lögmæta hagsmuni einstaklinga og lög-
aðila. Reglurnar um samræmingu laga um kæruheimild-
ir þeirra, sem telja rétt á sér brotinn vegna opinberra
innkaupa, fela í sér, að EFTA-ríkjunum er skylt að taka
í lög sín ýmis nánar tiltekin réttarúrræði til hagsbóta
fyrir þá sem telja rétti sínum hallað.
Ákvæði 24. gr. ESE-samningsins tekur til ríkisaðstoð-
ar. Um ríkisaðstoð er íjallað í 1. gr., 49. gr. og 61.-64.
gr. EES-samningsins og bókunum 14, 26 og 27 og við-
aukum XIII og XV við þann samning, svo og bókun 3
sem fylgir ESE-samningnum. Þau atriði sem hér skipta
einkum máli er að finna í 61.-64. gr. EES-samnings-
ins. Aðalreglan er sú að hvers kyns aðstoð sem aðildar-
ríki EB eða EFTA-ríki veitir eða veitt er af ríkisfjármun-
um og raskar eða er til þess fallin að raska samkeppni
með því að ívilna ákveðnum fyrirtækjum eða fram-
leiðslu ákveðinna vara er ósamrýmanleg EES-samningn-
um að því leyti sem hún hefur áhrif á viðskipti milli
samningsaðila. Frá þessu eru nokkrar undantekningar.
Samkvæmt bókun 3 getur eftirlitsstofnun EFTA
ákveðið að tiltekin ríkisaðstoð sé ekki í samræmi við
EES-samninginn og að EFTA-ríki skuli hætta slíkri
aðstoð eða breyta henni. EFTA-ríkin geta þó ákveðið,
ef þau eru sammála, að veita undanþágu vegna ríkisað-
stoðar ef sérstaklega stendur á. Hafi EFTÁ-ríki óskað
eftir slíkri undanþágu ber að fresta eftirlitsaðgerðum.
Eftirlit er varðar ríkisaðstoð beinist að aðildarríkjun-
um en hvorki að einstaklingum né lögaðilum. Ákvörðun
um ríkisstyrk getur þó varðað hagsmuni þessara aðila.
Að jafnaði yrðu þeir að sækja leiðréttingu mála sinna
hjá stjórnvöldum eða dómstólum í því ríki þar sem styrk-
urinn var veittur. Ekki er þó útilokað að aðgerðir eftir-
litsstofnunar EFTA snerti einstakling eða lögaðila beint
og sérstaklega með þeim hætti að þeir ættu sjálfstæðan
málsóknarrétt samkvæmt 2. mgr. 36. eða 37. gr. ESE-
samnings fyrir EFTA-dómstólnum. Af því leiðir að
ákvörðun eftirlitsstofnunar EFTA getur haft áhrif sam-
tímis bæði á ríki og einstaklinga og lögpersónur sem
málið kann að varða.
d. Samkeppnisreglur.
Meginreglur EES-samningsins um samkeppnismál er
að finna í 53. og 54. gr. Ákvæði 53. gr. er ætlað að koma
í veg fyrir að fyrirtæki hafi með sér ólögmæta sam-
vinnu, ef slík samvinna hefur áhrif á viðskipti milli samn-
ingsaðila og getur útilokað, hamlað eða spillt sam-
keppni á því svæði sem EES-samningurinn tekur til.
Með svipuðum hætti er samkvæmt 54. gr. misnotkun
eins eða fleiri fyrirtækja á markaðsráðandi aðstöðu
bönnuð og lýst ósamrýmanleg samningnum að svo miklu
leyti sem hún kann að hafa áhrif á viðskipti milli samn-
ingsaðila.
Samkeppnisreglur EES-samningsins taka því aðeins
til fyrirtækja að samningar milli þeirra eða misnotkun
á markaðsráðandi aðstöðu hafi áhrif á viðskipti milli
samningsaðila. I fljótu bragði mætti því búast við að
t.d. samningar milli fyrirtækja innan tiltekins ríkis hefðu
ekki slík áhrif. Svo þarf þó ekki að vera. Samningar
milli fyrirtækja eða misnotkun á markaðsráðandi að-
stöðu geta samtímis farið í bága við EES-reglur og
löggjöf viðkomandi ríkis.
Undanþágur eru frá banni við samningum sem fela
í sér samkeppnishömlur. Mikilvægust er reglan um
„minni háttar samninga" (de minimis eða bagatel regl-
an). Samningar um minna en 5% markaðshlutdeildar á
þeim markaði sem máli skiptir og þar sem heildarvelta
fyrirtækjanna sem hlut eiga að máli er innan við 200
millj. ECU (um 15 milljarða ísl. kr.) eru að jafnaði
undanþegnir bannákvæði 53. gr. Skilyrði fyrir undan-
þágu er að bæði atriðin eigi við. Minniháttarreglan er
viðmiðunarregla. Hún varðar aðeins 53. gr. og fram-
kvæmd hennar bíður frekari túlkunar að því er ísland
varðar. Ákvæði 53. gr. gera einnig ráð fyrir undanþág-
um varðandi samninga sem geta haft jákvæð áhrif, t.d.
stuðlað að bættri framleiðslu eða vörudreifingu. Einnig
eru ýmsir aðrir flokkar samninga undanþegnir.
Undanþágureglurnar miða við heildarveltu og mark-
aðshlutdeild á sameiginlegum markaði. Ekki er alltaf
átt við samanlagða markaði allra EB- og EFTA-ríkj-
anna heldur er markaðurinn skilgreindur tiverju sinni
eftir viðkomandi vörutegundum og landfræðilegum sjón-
armiðum. Þannig gæti Island hugsanlega talist einn
markaður í einhverjum tilvikum.
Valdsvið eftirlitsstofnunar EFTA verður sambærilegt
við valdsvið framkvæmdastjórnar EB að því er eftirlit
með samkeppnisreglum varðar. Þær ákvarðanir sem
eftirlitsstofnunin hefur heimild til að taka og sem snúa
að einstaklingum og lögaðilum eru þessar helstar:
- Bindandi yfirlýsingar um það hvort tiltekin aðgerð
fyrirtækis bijóti í bága við samkeppnisreglur EES
og hvort undanþágu skuli veita.
- Bindandi fyrirmæli um skyldur fyrirtækis ef eftirlits-
stofnunin telur aðgerðina ólögmæta.
- Tímabundnar bindandi bráðabirgðaráðstafanir gegn
fyrirtækjum, t.d. um að samning megi ekki gera.
- Rannsóknaraðgerðir gegn fyrirtækjum á vettvangi,
t.d. bókhaldsrannsókn. Slíkar rannsóknir verður að
tilkynna fyrii-fram til samkeppnisyfirvalda í því ríki
þar sem rannsóknin fer fram og er rannsóknin gerð
í samvinnu við þau.
- Sektir og févíti sem eru aðfararhæf hjá fyrirtæki
þegar eftirlitsaðili telur það hafa brotið samkeppnis-
reglur eða það hefur ekki leyft rannsókn á vett-
vangi. Eftirlitsstofnunin getur ákveðið sektir eða fé-
víti frá 100 til 5000 ECU (um 7.500-350.000 ísl.
kr.), ef fyrirtæki veitir vísvitandi eða af hirðuleysi
rangar eða villandi upplýsingar í beiðnum eða tilkynn-
ingum eða framvísar ófullnægjandi bókhaldi þegar
rannsókn fer fram. Einnig getur eftirlitsstofnunin
ákveðið sektir eða févíti allt að 1 millj. ECU (um 75
millj. ísl. kr.) vegna brota á samkeppnisreglum EES-
samningsins sem framin eru af ásetningi eða af hirðu-
leysi. Þó má sektin ekki fara yfir 10% af ársveltu
fyrirtækis, sem þátt á í broti. Eftirlitsstofnunin getur
einnig lagt á févíti til að þvinga fyrirtæki til að láta
af ólögmætu ástandi eða til að veita upplýsingar eða
aðgang að gögnum.
Ákvarðanir eftirlitsstofnunarinnar um þau atriði sem
nú voru greind (þ.á m. ákvarðanir um févíti eða sektir)
verða ekki bornar undir dómstóla í aðildarríkjunum
heldur undir EFTA-dómstólinn til endalegrar úrlausnar
eða EB-dómstólinn ef um svonefnd blönduð samkeppnis-
mál er að ræða.
I samkeppnismálum þar sem fyrirtæki eiga heimili
bæði í aðildarríkjum EB og EFTA fer einnig fram viss
skipting á eftirliti.
Reglur um samstarf eftirlitsstofnunar EFTA og fram-
kvæmdastjórnar EB um eftirlit á sviði samkeppnisreglna
er að finna í bókun 23 við EES-samninginn og bókun
21 gildir um framkvæmd samkeppnisreglna.
Framkvæmd eftirlitsins er með þeim hætti að skylda
hvílir á fyrirtækjum að tilkynna eftirlitsstofnun um
samninga og athafnir sem varða samkeppnisreglur
EES. Innan EB eru langflest mál afgreidd með bréfa-
skiptum þar sem framkvæmdastjórnin lýsir skoðun á
samningi eða athöfnum. Þannig hafa að meðaltali árin
1981-1990 verið tekin fyrir í framkvæmdastjórn EB
um 3500 mál á ári, sem ýmist berast til hennar vegna
tilkynninga frá fyrirtækjunum sjálfum, vegna kvartana
eða eftir eigin rannsókn. Málsókn er sjaldgæf. Það seg-
ir þó ekki alla söguna um þau óbeinu áhrif sem heimild-
ir eftirlitsstofnana kunna að hafa, auk þess sem fram-
kvæmdastjórnin tekur margar ákvarðanir, sem ekki leiða
til málsóknar.
Þær ákvarðanir eftirlitsstofnunar EFTA og fram-
kvæmdastjórnar EB sem fyrr voru greindar eru bind-
andi fyrir þau fyrirtæki sem þær beinast að. Samkvæmt
19. gr. ESE-samningsins eru ákvarðanir eftirlitsstofnun-
ar EFTA um sektir og févíti aðfararhæfar. Nánari
ákvæði um aðförina er að fínna í 110. gr. EES-samnings-
ins, en hún kveður einnig á um aðfararhæfi ákvarðana
framkvæmdastjórnar EB, EFTA-dómstólsins og dóm-
stóla EB. Aðförin fer að réttarfarsreglum þess ríkis þar
sem hún fer fram. Hér á landi mun aðförin fara að 11.
tölulið 1. mgr. 1. gr. í lögum nr. 90/1989 um aðför.
Dómstólar í aðildarríkjunum geta ekki endurskoðað sekt-
arákvörðunina. Þeir geta hins vegar dæmt um hvort
fullnustan hafi farið fram samkvæmt þeim reglum sem
um hana gilda.
Niðurstaða.
1. Hið almenna eftirlitsvald stofnana EFTA og vald
þeirra varðandi opinber innkaup og ríkisaðstoð beinist,
a.m.k. að langmestu leyti, að íslenska ríkinu en ekki
einstaklingum eða lögaðilum. Slíkt vald er ekki svo að
fyrirsjáanlegt sé andstætt 2. gr. stjórnarskrárinnar. Ef
til þess kemur að þetta vald varði réttindi einstaklinga
eða lögaðila gildir um það hið sama og greinir í næsta
tölulið.
2. Um ákvörðunarvald stofnana EFTA og EB á sviði
samkeppnisreglna er þetta að segja:
Ef EES-samningurinn verður lögtekinn hér á landi
fær eftirlitsstofnun EFTA heimild til að taka ákvarðan-
ir sem hafa bein réttaráhrif fyrir einstaklinga og lögaðila.
Rétt er að vekja á þessu stigi athygli á, að ekkert er
því til fyrirstöðu samkvæmt núgildandi rétti hér á landi,
að íslenskir dómstólar beiti erlendum réttarreglum í
úrlausnum sínum, t.d. þegar er um að ræða mál sem
varða verslunarviðskipti við önnur lönd. Lagareglur sem
segja til um, hvaða réttarreglum skuli beita, kallast
lagaskilareglur eða reglur alþjóðlegs einkamálaréttar.
Byggt er á, við hvaða land viðskiptin tengjast helst, og
eru ýmsar leiðbeiningarreglur þar að lútandi. Einnig eru
þess dæmi, að ákveðið sé í lögum, að beitt skuli erlend-
um réttarreglum, sbr. t.d. lög nr. 29/1931 og síðari lög
sem fjalla um gildistöku samnings milli Norðurlanda
um alþjóðleg einkamálaréttarákvæði um hjúskap, ætt-
leiðingu og lögráð. Það sem nú hefur verið sagt um
beitingu erlendra laga hér á landi varðar ekki beint það
álitaefni, sem hér er til umfjöllunar, þar sem ekki er