Morgunblaðið - 08.04.1981, Blaðsíða 18

18
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUÖAGUR 8. APRÍL 1981
uppbótakerfis, sem íslendingar
höfðu þá svo Iengi búið við. Voru
þeir í því efni nokkrum árum á
eftir flestum öðrum Evrópuþjóð-
um, sem bundizt höfðu ýmsum
samtökum, er stefndu að því að
brjóta niður þá hafta- og tollmúra,
sem hindrað höfðu eðlileg efna-
hagsleg samskipti ríkja álfunnar
allt frá því í heimskreppunni
miklu.
Úr viðjum hafta- og
uppbótakerfis 1960
Tvö meginskilyrði voru fyrir því
að Islendingar gætu brotizt út úr
viðjum hafta- og uppbótakerfisins.
í fyrsta lagi, að komið væri á réttri
gengisskráningu, með tilliti til
samkeppnisaðstöðu atvinnuveg-
anna og framboðs og eftirspurnar á
gjaldeyri. I öðru lagi, að peninga-
legri eftirspurn yrði haldið í skefj-
um með aðhaldssamri stefnu á
sviði peninga- og fjármála, er
tryggði bæði jöfnuð í viðskiptum
við útlönd og veitti nægilegt aðhald
til að heilbrigðir launasamningar
gætu tekizt án afskipta ríkisvalds-
ins. Meðal þeirra peningalegu
ráðstafana, sem gripið var til á
þessum árum til að tryggja jafn-
vægi í lánsfjármálum og koma í
veg fyrir eftirspurnarþenslu, má til
dæmis nefna verulega vaxtahækk-
un, bindiskyldu innlánsstofnana í
Seðlabankanum og takmörkun
endurkaupa og útlána Seðla-
bankans til ríkissjóðs. Mikil
áherzla var jafnframt lögð á að-
hald í fjármálum ríkisins og
greiðsluafgang ríkissjóðs.
Þrátt fyrir vantrú margra báru
þessar ráðstafanir fljótlega tilætl-
aðan árangur í bættum viðskipta-
jöfnuði og batnandi gjaldeyris-
stöðu. En með þeim var vitaskuld
ekki allur vandi leystur. Árið 1962
hófst uppgangur síldveiðanna við
Austurland fyrir alvöru, og nú
stóðu menn frammi fyrir þeirri
ofþensluhættu, sem svo oft hefur
fylgt góðæri i sjávarútvegi. Þótt
reynt væri að hamla gegn þessari
þenslu með aðhaldi í peninga- og
fjármálum, hrökk það ekki til.
Vísitölubinding launa hafði verið
bönnuð með lögum árið 1960, en
þrátt fyrir það hófst nú ör víxl-
verkun launa og verðlags, er náði
hámarki á árinu 1963, er kaupgjald
hækkaði um nálægt því þriðjung.
Fremur en að mæta þessum
vanda með samdráttaraðgerðum í
ríkisbúskap og peningamálum,
beitti ríkisstjórnin sér fyrir sam-
ræmdri launastefnu í samráði við
aðila vinnumarkaðsins. Árangur-
inn kom fram í launasamningunum
árið 1964, en þá var samið um mjög
litlar grunnkaupshækkanir, en um
leið tekin upp vísitölubinding launa
að nýju og aukið fjármagn lagt til
íbúðabygginga. Með þessum samn-
ingum varð sú áherzlubreyting í
stjórn efnahagsmála, að reynt var
að leggja jöfnum höndum áherzlu á
eftirspurnarstjórn með peninga-
legum og fjármálalegum aðgerðum
og mörkun tekjustefnu með þátt-
töku eða afskiptum ríkisins í samn-
ingum á vinnumarkaðnum. Reyndi
mjög á hvort tveggja í þeim miklu
umbrotum, sem framundan voru,
fyrst á síldarárunum miklu 1965 og
1966, en síðan eftir algert hrun
þessa atvinnuvegar á næstu tveim-
ur árum, en við þessa sveiflu
bættist þar að auki samstíg sveifla
í útflutningsverðlagi.
Vegna þess hve innlendur kostn-
aður var orðinn hár í lok síldveiði-
áranna, varð jafnvægi ekki komið á
nema með tveimur meiri háttar
gengisbreytingum, á árunum 1967
og 1968. Fyrri gengisbreytingin,
sem gerð var í kjölfar gengisfalls
pundsins haustið 1967, bar aðeins
takmarkaðan árangur, enda hélt
síldarafli og útflutningsverðlag
áfram að lækka ört á árinu 1968.
Leiddi minnkandi útflutnings-
framleiðsla og pæningalegur sam-
dráttur vegna síversnandi gjald-
eyrisstöðu til vaxandi atvinnuleys-
is, eftir því sem á árið leið. Við
þessar aðstæður voru gerðar víð-
tækar efnahagsráðstafanir vetur-
inn 1968—69, er fólu í sér mikla
gengislækkun krónunnar og að-
gerðir til þess að örva atvinnu,
jafnframt því sem launþegar tóku
á sig verulega kjaraskerðingu.
Árangurinn kom fljótlega fram í
bættri samkeppnisaðstöðu at-
vinnuveganna, ör framleiðsluaukn-
ing varð bæði í sjávarútvegi og
iðnaði og fljótlega dró úr verð-
bólgu, eftir að fyrstu áhrif gengis-
breytingarinnar voru um garð
gengin. Má tvímælalaust þakka
þann árangur betri samræmingu
aðgerða á sviði efnahagsmála og
peningamála annars vegar og
launamála hins vegar, en oftast
hefur náðst hér á landi.
Opnun hagkerfisins
hefur sýnt gildi sitt
Ýmsar ályktanir má draga af
þróuninni áratuginn 1960—1970.
Opnun hagkerfisins og frjálsari
markaðsbúskapur hafði tvímæla-
laust sýnt gildi sitt í auknum styrk
og sveigjanleik atvinnustarfsem-
innar, og þrátt fyrir það mikla
efnahagsáfall, sem fólst í hruni
síldveiðanna og miklum samdrætti
í framleiðslu tvö ár í röð, jókst
þjóðarframleiðslan að meðaltali
um 4,7% á ári þessi tíu ár, sem
jafngilti 3,1% að meðaltali á mann.
Meginvandamálið í þróun og stjórn
efnahagsmála á þessu tímabili var
fólgið í óstöðugleika efnahags-
þróunarinnar og hinum miklu
sveiflum, sem urðu í framleiðslu og
viðskiptajöfnuði. Ljóst var, að
þennan vanda mátti rekja til ein-
hæfni útflutningsframleiðslunnar
og óstöðugleika sjávarútvegsins, en
ekki hafði tekizt að eyða áhrifum
tekjusveiflna útflutningsatvinnu-
veganna á þjóðarbúskapinn í heild
með nægilega markvissum ráðstöf-
unum í stjórn fjármála og pen-
ingamála. Reynt var að bæta úr
þessu með tvennum þætti.
í fyrsta lagi var ákveðið að halda
áfram á þeirri braut að opna
hagkerfið og reyna að auka um leið
fjölbreytni atvinnuveganna, eink-
um útflutningsframleiðslunnar.
Mikilvægustu skrefin í þessa átt
voru samningarnir um inngöngu
íslands í EFTA árið 1970, fríverzl-
unarsamningurinn við Efnahags-
bandalagið 1972 og upphaf orku-
freks iðnaðar til útflutnings með
byggingu álversins, sem tók til
starfa 1969.
í öðru lagi var með stofnun
verðjöfnunarsjóðs fiskiðnaðarins
stefnt að því að koma á tekjujöfn-
unarkerfi fyrir sjávarútveginn, ér
hefði það hlutverk að draga úr
áhrifum ytri sveiflna í tekjum hans
á aðra þætti þjóðarbúskaparins.
Allt voru þetta mikilvæg skref í
þá átt að styrkja atvinnustarfsemi
og stuðla að jafnvægi í efnahags-
málum. Þótt erfitt sé að meta
árangurinn með samanburði við
þróunina sjöunda áratuginn vegna
þeirra miklu breytinga, sem orðið
hafa í ytri aðstæðum þjóðarbú-
skaparins síðan 1971. Á þessum
síðustu tíu árum hefur verið mun
meiri 3töðugleiki í aflabrögðum og
útflutningsframleiðslu, m.a. vegna
aukinnar fjölbreytni, heldur en
áratuginn á undan. Á hinn bóginn
hefur aukin verðbólga erlendis og
stórauknar sveiflur í alþjóðaefna-
hagsmálum skapað ný vandamál
fyrir stjórn efnahagsmála hér á
landi, sem erfiðlega hefur gengið
að fást við. Aukin verðbólga í
iðnaðarríkjum og tvær stökkbreyt-
ingar olíuverðs, hafa valdið því, að
innflutningsverðlag á föstu gengi
hefur farið hátt í það að þrefaldast
á undanförnum tíu árum, en það
hafði aðeins aukizt um 10% á tíu
árum þar á undan. Hagsveiflu-
vandinn í íslenzkum efnahagsmál-
um hefur að stórum hluta átt
rætur að rekja til þessara að-
stæðna annars vegar, en hins vegar
til mikillar hækkunar á verðlagi
útfluttra sjávarafurða, einkum á
árunum 1970 til 1973.
Verðbólga hækkaði
úr 50% um
helming 1975 - 77
Þrátt fyrir starfsemi Verðjöfn-
unarsjóðs fiskiðnaðarins tókst ekki
að hemja þá miklu þenslu, sem
fylgdi hækkandi útflutningsverð-
lagi árin áður en olíukreppan skall
yfir árið 1974. Skorti bæði á um
aðhald í peningamálum og launa-
málum, enda fór verðbólga ört
vaxandi á þessu tímabili. Olíu-
kreppan ásamt fallandi verðlagi
útflutningsafurða sneri taflinu
skyndilega við á árunum 1974—75,
svo að grípa varð til víðtækra
efnahagsráðstafana, þar á meðal
mikilla gengislækkana, til þess að
rétta við stöðu atvinnuveganna og
viðskiptajöfnuðinn við útlönd.
Hófsamlegir launasamningar, sem
gerðir voru árið 1975 og 1976 með
þátttöku ríkisvaldsins, ásamt betra
aðhaldi í opinberum fjármálum og
peningamálum, einkum á árinu
1976, stuðluðu að árangri þessara
aðgerða, sem kom fram í stórbætt-
um viðskiptajöfnuði við útlönd, en
verðbólga lækkaði úr rúmlega 50%,
sem hún hafði komizt í árið 1975,
niður í rúmlega helming þess
tveimur árum síðar.
En ekki varð það framhald á
þessum bata sem vonir stóðu til.
Með batnandi viðskiptakjörum og
vegna ónógs aðhalds í fjármálum
ríkisins og peningamálum fór eftir-
spurn innanlands vaxandi á ný, og
árið 1977 voru gerðir launasamn-
ingar, sem höfðu í för með sér
stökkbreytingu í kaupmætti og
verðlagi. Síðan hefur þjóðarbú-
skapur Islendinga verið fastur á
klafa meiri og þrálátari verðbólgu
en áður hefur þekkzt hér á landi,
eins og ég hef reyndar þegar rakið.
Sé litið á þróun þessa áratugar í
heild, hefur vöxtur þjóðarfram-
leiðslu verið 4,6% eða u.þ.b.
óbreyttur frá áratugnum á undan,
en á mann hefur hagvöxturinn
verið örlítið meiri, eða 3,4%. Aftur
á móti vekur það athygli, hve miklu
hægari aukning þjóðarframleiðslu
hefur verið síðara helming áratug-
arins, og síðustu þrjú árin er hún
að meðaltali aðeins 3,2%, enda þótt
um hátt atvinnustig og aukna
útflutningsframleiðslu hafi verið
að ræða öll þessi ár. Erfitt er þó að
fullyrða, að hve miklu leyti megi
kenna þessa þróun áhrifum verð-
bólgunnar á efnahagsstarfsemina.
Eg hef nú reynt að draga upp
mynd, er sýni í stórum dráttum
nokkur þeirra vandamála, sem við
hefur verið að fást í stjórn efna-
hagsmála undanfarin 20 ár og
hvernig við hefur verið brugðizt.
Veruleg breyting hefur orðið í
beitingu hagstjórnartækja á þessu
tímabili, enda hefur hagkerfið orð-
ið opnara fyrir samkeppni með
afnámi hafta og tollverndar og um
leið næmara fyrir áhrifum frá
breytingum í efnahagsþróun um-
hcimsins. Jafnframt hefur vaxandi
verðbólga og óstöðugleiki einkennt
þróun gjaldeyris- og peningamála á
alþjóðavettvangi og afdrifaríkar
breytingar orðið á þeim leikregl-
um, sem gilda um efnahagsleg
samskipti þjóða, og þá sérstaklega
í gengismálum.
Sveigjanlegri
gengisskráning
Allt fram yfir 1971 bjuggu ís-
lendingar við fastgengiskerfi það,
sem ákveðið var í stofnsamningi
Alþjóðagjaldeyrissjóðsins í lok síð-
ustu heimsstyrjaldar. Mikið efna-
hagslegt aðhald og agi fólst í þessu
kerfi fyrir þjóð með sveiflukennda
atvinnustarfsemi, þar sem gengis-
breytingar voru því aðeins leyfðar,
að við stórfelldan og varanlegan
greiðslujafnaðarvanda væri að
etja. Allra ráða varð því að leita til
þess að koma í veg fyrir verðbólgu-
þróun, er stefndi stöðugleika geng-
isins í hættu. Mikil breyting varð í
þessu efni, þegar fastgengiskerfið
brotnaði niður á árunum 1971—73,
og fljótandi gengi tók við sem
meginregla í skipan gengismála í
heiminum. Erlendar gengissveiflur
bættust nú við sem uppspretta
vandamála í atvinnustarfsemi hér
á landi, en endurtekin lækkun
dollarans var Islendingum óhag-
stæð vegna þess, hve stór hluti
gjaldeyristekna er í þeim gjald-
miðli. Með afnámi fastgengiskerf-
isins fengu íslendingar á hinn
bóginn tækifæri til þess að nota
gengið með miklu svcigjanlegri
hætti en áður til þess að tryggja
samkeppnisaðstöðu atvinnuveg-
anna við skilyrði síbreytilegra
viðskiptakjara og mikillar verð-
bólgu. Með tímanum hefur. þróun-
in orðið sú, að lækkun gengisins í
því skyni að jafna mismun í þróun
framleiðslukostnaðar hér á landi
og erlendis, hefur í reynd orðið eitt
megintækið til þess að tryggja
rekstrarafkomu atvinnuveganna,
ekki aðeins útflutningsstarfsemi
heldur og í vaxandi mæli innlends
iðnaðar, sem nú nýtur ekki lengur
tollverndar. Ótvírætt er, að þessi
gengisstefna hefur átt mikinn þátt
í því, að unnt hefur verið að halda
uppi blómlegri útflutningsstarfs-
emi og viðunandi viðskiptajöfnuði,
þrátt fyrir verðbólgu undanfarinna
ára. Á hinn bóginn er ekki síður
ljóst, að lækkun gengisins leiðir
jafn óðum til hækkaðs vöruverðs
og launa, og verður þannig órjúf-
andi hlekkur í keðjuverkun verð-
bólgunnar. Að óbreyttu vísitölu-
kerfi stendur því valið hvað eftir
annað milli þess að lækka gengið
og herða á verðbólgunni eða halda
því kyrru og hætta á samdrátt í
atvinnu og útflutningsstarfsemi.
Leitað öryggis í
reglubundnum
kjaraákvörðunum
Það sem gerzt hefur í gengismál-
unum, er í rauninni gott dæmi um
þá stefnu, sem stjórn efnahags-
mála hefur tekið smám saman á
undanförnum tíu árum. Fyrir áhrif
síbreytilegra ytri aðstæðna og
togstreitu innlendra afla um skipt-
ingu ráðstöfunarfjár þjóðarinnar
hefur það markmið að halda sæmi-
lega stöðugu verðlagi orðið að víkja
fyrir öðrum markmiðum, sem
meiri áherzla hefur verið lögð á
hverju sinni, svo sem nægri at-
vinnu, bættum kaupmætti, auknum
opinberum framkvæmdum og þjón-
ustu og viðunandi viðskiptajöfnuði.
Til þess að ná þessum markmiðum
og sætta hina mörgu hagsmunaað-
ila þjóðfélagsins við hlut sinn við
skilyrði stórfelldrar verðbólgu, hef-
ur ríkisvaldið neyðzt til þess að
hafa sífellt afskipti af tekjuskipt-
ingunni og grípa inn í afkomu
einstakra atvinnuvega og þjóðfé-
lagshópa, jafnvel margsinnis á ári
hverju. Allir hagsmunahópar hafa
reynt að leita öryggis í reglubundn-
um kjaraákvörðunum, sem vernda
þá gegn óvissu verðbólgunnar.
Launþegar hafa fundið það í verð-
bótum á laun, bændur í verðlags-
grundvelli landbúnaðarafurða, út-
vegsmenn og sjómenn í fiskverðs-
ákvörðunum, sparifjáreigendur í
verðtryggðum innlánum og svo
mætti lengi telja.
En þótt tekizt hafi nokkur und-
anfarin ár að búa með þessum
hætti við mikla og vaxandi verð-
bólgu stóráfallalaust, er enginn
vafi á því, að í áframhaldandi
verðbólguþróun í þessum mæli
felst alvarleg hætta fyrir framtíð-
arefnahag þjóðarinnar. Við þessar
aðstæður má lítið út af bregða, svo
að ekki sé hætta á, að verðbólgan
magnist um allan helming fyrir
tilstuðlan þess sjálfkrafa vísitölu-
og jöfnunarkerfis, sem komið hefur
verið á á öllum sviðum þjóðarbú-
skaparins. Er skemmst að minnast
launahækkananna síðastliðið
haust, sem haft hefðu í för með sér
mjög ört vaxandi verðbólgu á þessu
ári, ef ekki hefði verið gripið til
viðnámsaðgerða af hálfu ríkis-
valdsins. Um þær hættur, sem í
verðbólgunni felast fyrir hagvöxt,
er erfiðara að fullyrða tölulega, en
mörg rök mætti leiða að því, að
einnig þar sé um viðsjárverða
þróun að ræða.
Þróun síðustu 20 ára:
vaxandi undanlátssemi
gagnvart verðbólgu
Um þessa skilgreiningu vandans
eru trúlega margir sammála. Hitt
er erfiðara, að benda á leiðir til
úrlausnar, er njóti nægilegs fylgis
til þess að von sé um umtalsverðan
árangur. Sé litið til annarra þjóða,
blasa við hliðstæð hagstjórnar-
vandamál, sem eiga augljóslega
rætur að rekja til togstreitu hags-
munahópa og tilrauna til að ná
ósættanlegum efnahagslegum
markmiðum. Afleiðingin hefur
komið fram í verðbólgu, atvinnu-
leysi og viðskiptahalla eða jafnvel
öllu þessu samtímis. Ekki er að
undra, þótt þessi þróun hafi orðið
tilefni mikillar umræðu og efa-
semda um þær hagstjórnaraðferð-
ir, sem beitt hefur verið undan-
farna tvo áratugi. Þótt ekki sé enn
sjáanlegt, að þessi umræða stefni
til samkomulags um leiðir til
úrbóta, jafnvel ekki meðal fræði-
manna, vex þeirri skoðun fylgi, að
meginskilyrði árangurs sé að leita í
miklu fastara aðhaldi um efna-
hagslegar ákvarðanir, t.d. innan
ramma ákveðinnar hámarksaukn-
ingar peningamagns eða lánafram-
boðs. I litlu og opnu hagkerfi
mundi svipað aðhald fást með
stöðugu gengi.
Ekki skal á þessum vettvangi
reynt að leggja dóm á það, hvort
þessar leiðir eða aðrar séu líklegri
til þess að leiða íslenzkt efnahags-
líf út úr ógöngum verðbólgunnar.
Sé litið yfir síðastliðin 20 ár er eitt
megineinkenni þróunarinnar vax-
andi undanlátssemi gagnvart verð-
bóigunni. Á hinn bóginn megum
við ekki missa sjónar af því, sem
betur hefur tekizt. Þrátt fyrir ytri
áföll hefur hagvöxtur hér á landi
verið að meðaltali svipaður og í
öðrum iðnvæddum ríkjum, jafn-
framt því sem fjölbreytni og styrk-
ur atvinnustarfseminnar hefur
aukizt á grundvelli aukinnar sam-
keppni og tollfrjálsra viðskipta.
Mikilvægt er, að það sé ætíð eitt
meginsjónarmið hagstjórnar að
skapa atvinnuvegunum eðlileg
vaxtarskilyrði, en í því efni ættu
íslendingar að vera betur á vegi
staddir en margar þjóðir aðrar
vegna þeirra auðlinda, sem þeir
eiga enn ónotaðar. í vali á leiðum
til lausnar á verðbólguvandanum,
má því ekki missa sjónar af þeirri
staðreynd, að ör hagvöxtur og
framleiðniaukning er eitt helzta
skilyrði þess, að unnt reynist að
jafna þá togstreitu ólíkra hags-
muna, sem margir telja meginor-
sök verðbólgunnar. Mér virðist
mega draga þá ályktun af efna-
hagssögu síðustu 20 ára hér á
landi, að þá hafi íslendingum bezt
vegnað er þeim tókst að þræða
hinn gullna meðalveg milli öruggs
taumhalds á útgjöldum til neyzlu
og fjárfestingar á aðra hlið, en
hvatningar til aukinnar verðmæta-
sköpunar og hagkvæmrar upp-
byggingar atvinnuveganna á hina.
Frá ársfundi Seðlabankans i gær. Við stjórnarborðið frá vinstri eru: Guðmundur Iljartarson. Davið
ólafsson. dr. Gylfi Þ. Gislason, Tómas Árnason, dr. Jóhannes Nordal, Halldór Ásgrímsson (i ræðustól),
Sverrir Júliusson, Sveinn Guðmundsson, Ingi R. Helgason og Pétur Sæmundssen. Ljósm.: Ól.K.M.