Morgunblaðið - 08.07.1992, Page 2

2 B
MORGUNBLAÐIÐ FIMMTUDAGUR 9. JÚLÍ 1992
enda hefur verið boðað að mörg lagafrumvörp verði
lögð fram og að settar verði margar reglugerðir, sem
talið er nægja á vissum sviðum. Samningurinn sjálfur
gildir ekki sem lög á íslandi nema hann verði lögfest-
ur, eins og lagt hefur verið til. Þetta viðhorf til alþjóða-
samninga (þjóðréttarsamninga), þ.e. að þeir hafi ekki
lagagildi nema sett séu sérstök lög um það, byggist hér
á landi á fordæmisreglum frá Hæstarétti (sbr. til dæm-
is dóm Hæstaréttar 5. nóvember 1991 í máli Jökuls hf.
gegn sjávarútvegsráðherra og íjármálaráðherra). Niður-
staðan er hin sama og í rétti hinna Norðurlandanna,
Bretlands og írlands. I flestum öðrum ríkjum í Vestur-
og Suður-Evrópu og í rétti Evrópubandalagsins fá al-
þjóðasamningar hins vegar lagagildi þegar þeir hafa
verið fullgiltir og þeim verður beitt í dómsmálum, þar
sem einstaklingar eða lögpersónur geta verið aðilar.
Ef ísland uppfyllir ekki skuldbindingar, sem það hefur
tekist á hendur með alþjóðasamningi, getur það átt á
hættu viðbrögð frá viðsemjendum sínum. Fer eftir atvik-
um hver þau verða.
í þessum þætti mats okkar hefur verið fjallað um
þær þtjár greinar í íslensku stjórnarskránni, sem telja
má að skýra þurfi, þegar meta á samninginn um evr-
ópska efnahagssvæðið, fylgisamninga hans og nauðsyn-
lega löggjöf, sem þeim tengist. Huga mætti einnig að
nokkrum öðrum greinum.
Þannig segir í 14. gr.: „Ráðherra ber ábyrgð á stjórn-
arframkvæmdum öllum. Ráðherraábyrgð er ákveðin
með lögum.“ Af þeim lögum, kenningum fræðimanna
og eðli máls leiðir, að ráðherrar bera aðeins ábyrgð á
stjórnarframkvæmdum, sem þeir hafa framkvæmt, vitað
um eða látið viðgangast. Felst því ekki í greininni stjórn-
skipuleg hindrun varðandi gerð EES-samningsins.
Samningamir skerða ekki rétt Alþingis til að setja
lög eða leggja á skatta (38. gr. og 40. gr. stjórnarskrár-
innar) og verður vikið nánar að fyrra atriðinu hér á eftir.
í 60. gr. segir m.a.: „Dómendur skera úr öllum ágrein-
ingi um embættistakmörk yfírvalda." Þessi regla varðar
valdskiptinguna milli hinna þriggja þátta ríkisvaldsins
en ekki lögverkanir þjóðréttarsamninga. Ef það sem
segir í 2. gr. stjórnarskrárinnar heimilar gerð þeirra
samninga, sem hér er fjallað um, hefur ákvæðið í 60.
gr. ekki sjálfstæða þýðingu með þeim hætti, að það
geti leitt til annarrar niðurstöðu.
II. Lög-gjafarvald
A. Framsal löggjafarvalds.
Hér verður fjallað um ákvæði EES-samningsins um
breytingar á viðaukum við hann og það álitaefni, hvort
um sé að ræða framsal lagasetningarvalds. Ekki verður
fjallað um breytingar á bókunum í mati þessu þar sem
ekki er sérstakt tilefni til þess. Sama er um breytingar
á meginmáli EES-samningsins. Um þær gilda venjuleg-
ar þjóðréttarreglur.
Þegar rætt er um þetta atriði er nauðsynlegt að kanna
hvaða ákvæði er að finna í samningnum sjálfum um
lagasetningarvaldið, þ.e. á hvern hátt viðaukum hans
verður breytt eða nýjar lagareglur settar á samnings-
svæðinu sem gilda fyrir samningsaðila.
Skýrasta ákvæðið um þetta efni er að finna í bókun
35 um framkvæmd á reglum EES. Þar segir m.a.:
„Þar eð með samningi þessum er stefnt að einsleitu
Evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum
reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja
löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins.“
Hér kemur glöggt fram, að með EES-samningnum
er ekki sú kvöð lögð á samningsaðila, að þeir framselji
löggjafarvald til stofnana EES. Þessum markmiðum,
segir síðan í bókuninni, verður því að ná með þeirri
málsmeðferð sem gildir í hvetju landi um sig. Er þar
átt við að farið verði eftir stjórnskipulegum leiðúm hinna
einstöku ríkja við mótun og lögfestingu hinna sameigin-
legu reglna á þessu sviði.
Þótt meginreglan um meðferð löggjafarvaldsins innan
EES komi fram hér að framan, er nauðsynlegt að gera
grein fyrir því hvernig réttarreglur, er gilda fyrir EES,
munu verða mótaðar og settar. Það er í raun spurning-
in um hvernig ákvarðanatöku verður háttað í þessum
efnum.
a. Lögfesting EES-samningsins.
Að því er varðar sjálft meginmál EES-samningsins
verður að lögfesta það hér á landi til þess að það fái
gildi sem landslög og einstaklingar og lögaðilar geti
byggt rétt sinn á ákvæðum samningsins. Leiðir það af
því að EES-samningurinn gerir ekki ráð fyrir því að
löggjafarvaldið verði framselt til stofnana EES. Jafn-
framt verður að lögfesta ýmsar reglugerðir EB og auk
þess efni EB tilskipana í tengslum við samninginn, eft-
ir því sem þörf er talin á, en áður eru þær þó aðlagað-
ar réttarkerfí EES.
Af þessu leiðir að ákvæði samningsins fá ekki bein
réttaráhrif gagnvart íslenskum ríkisborgurum, enda
gerir hann ekki ráð fyrir slíku, nema að uppfylltum
skilyrðum íslenskra stjórnskipunarlaga.
b. Lögfesting breytinga á og viðbóta við viðauka við
samninginn.
Heimilt er að breyta viðaukum við EES-samninginn,
eftir því sem við á, með ákvörðun sameiginlegu EES-
nefndarinnar, sbr. nánar 98. gr. A þann hátt eru nýjar
lagareglur settar, sem gilda skulu innan EES, eða göml-
um breytt. Þessar nýju reglur munu svara til nýrra EB
reglugerða og tilskipana.
í sameiginlegu EES-nefndinni eiga sæti fulltrúar
samningsaðila og á hún að tryggja virka framkvæmd
samningsins og taka ákvarðanir, m.a. um fyrrgreindar
breytingar. Ákvarðanir nefndarinnar skulu teknar með
samkomulagi milli EB annars vegar og EFTA-ríkjanna
hins vegar. Kveðið er á um að EFTA-ríkin eigi að
mæla einum rómi við ákvarðanatöku í nefndinni, sbr.
2. mgr. 93. gr. samningsins. Hvert EFTA-ríki hefur því
sjálfstætt neitunarvald að því er varðar ákvarðanir. Ef
eitt ríki, t.d. ísland, beitir neitunarvaldi í nefndinni um
nýja löggjöf þýðir það að ekki hefur náðst samkomulag
í sameiginlegu EES-nefndinni.
Ákvarðanir um þær reglur sem settar eru á grund-
velli samningsins og samningsaðilar eru bundnir af eru
samkvæmt þessu allar teknar samhljóða. Þær reglur
sem útheimta íslenska lagasetningu eru að jafnaði ekki
bindandi fyrir samningsaðila fyrr en Alþingi hefur sam-
þykkt þær og eftir atvikum lögfest þær.
c. Ferill breytinga á viðaukum við samninginn.
Áður hefur verið að því vikið að EES-samningurinn
er þjóðréttarsamningur. Hver ný ákvörðun um breytingu
á viðaukum EES-samningsins er því nýr þjóðréttarsamn-
ingur. Þarf fyrst að samþykkja hann samhljóða í sameig-
inlegu EES-nefndinni. Síðan þarf hann að hljóta stjórn-
skipulegt samþykki hvers samningsaðila, sbr. 1. mgr.
103. gr. Tillögur um nýjar EES-reglur eða breytingar
á þeim koma því til fuligildingar samningsaðilanna í
formi nýs þjóðréttarsamnings. Alþingi tekur því ákvörð-
un um nýjar reglur innan EES á sama hátt, formlega
séð, og þegar það fjallar um breytingar á þeim alþjóða-
samningum sem ísland er aðili að. Alþingi hefur fullt
og óskorað vald til þess að samþykkja eða hafna hlutað-
eigandi samningsuppkasti sem fyrir það er lagt. Um
breytingar á því er hins vegar ekki að ræða.
í framhaldi af því sem hér hefur verið sagt, er rétt
að víkja að því á hvern hátt ný löggjöf er sett innan
EES eftir að samningurinn hefur tekið gildi.
Þegar framkvæmdastjórn EB undirbýr tillögur um
nýja löggjöf, á sviði sem EES-samningurinn tekur til,
ber henni að leita ráða með óformlegum hætti hjá sér-
fræðingum EFTA-ríkjanna á sama hátt og hún leitar
ráða hjá sérfræðingum aðildarríkja EB um mótun til-
lagnanna. Samningaferillinn um nýja EES-reglu hefst
því áður en formleg tillaga er lögð fram. Þegar tillaga
er formlega lögð fyrir EB-ráðið er hún jafnframt send
EFTA-ríkjunum. Ef óskað er fara fram skoðanaskipti
um tillöguna i sameiginlegu EES-nefndinni. Stöðug
samráð og upplýsingaskipti og þá einnig samninga-
umleitanir fara þar fram áður en ákvörðun er tekin um
hina nýju lagareglu, sbr. 99. gr.
Með þessu móti gefst EFTA-ríkjunum tækifæri til
að hafa áhrif á mótun hinnar nýju reglu.
Náist samkomulag um nýja reglu tekur sameiginlega
EES-nefndin ákvörðun um hana eins fljótt og unnt er.
Náist hins vegar ekki samkomulag, frestast til bráða-
birgða framkvæmd þess hluta viðauka, sem samningsað-
ilar hafa komið sér saman um að nýja löggjöfin hafi
bein áhrif á. Sameiginlega EES-nefndin skal áfram
reyna að koma á samkomulagi um lausn sem aðilar
geta sætt sig við, svo að draga megi frestunina til baka,
sbr. nánar 5. mgr. 102. gr. Ef lausn fæst ekki í nefnd-
inni, nær hlutaðeigandi breyting ekki fram að ganga.
Hið sama gerist að jafnaði, ef breytingin er ekki sam-
þykkt í öllum EFTA-ríkjunum samkvæmt þeim reglum
sem um það gilda í stjórnskipunarlögum þeirra.
Náist hins vegar samkomulag í sameiginlegu EES-
nefndinni um nýja EES-reglu, tekur hún gildi ef og
þegar uppfyllt eru skilyrði stjórnskipunarréttar allra
samningsaðila. Oftast þarf að leggja samningsbreyting-
una fyrir Alþingi. Síðan getur þurft lagabreytingu, en
reglugerðarbreyting byggð á lagaheimild getur verið
nægileg. Við þetta allt er þörf á samstarfi íslenskra
stjórnvalda og Alþingis.
d. Áhrif synjunar Alþingis.
Samþykki Alþingi ekki ákvörðun sameiginlegu EES-
nefndarinnar tekur hún ekki gildi á evrópska efnahags-
svæðinu nema það undantekningartilvik eigi við sem
um getur í fyrri málsl. 2. mgr. 103. gr. samningsins.
Alþingi fær ákvörðunina til samþykktar eða synjunar
eins og aðra þjóðréttarsamninga. Þar að auki þarf að
setja íslenska löggjöf um efnið eftir því sem atvik eru
til svo sem fyrr segir.
Ef Alþingi vill gera breytingar á ákvörðun sameigin-
legu EES-nefndarinnar geta þær breytingar ekki bund-
ið aðra samningsaðila. Er slík einhliða breyting því
ekki ráunhæfur kostur.
Hér ber að hafa í huga að náist ekki samkomulag
getur Evrópubandalagið sett nýja löggjöf hjá sér, þótt
EFTA-ríkin samþykki hana ekki.
Niðurstöður.
Svo sem áður hefur verið vikið að koma formlegar
tillögur um breytingar á EES-reglum frá EB. Er um
þær fyrst fjallað í sérfræðinganefndum EB og EFTA.
Tillagan fær síðan umíjöllun í sameiginlegu EES-nefnd-
inni. Þarf að því búnu að samþykkja hana einróma þar
og loks af þjóðþingum EFTA-ríkjanna eða öðrum aðil-
um, sem hafa til þess stjórnskipulega heimild. Fáist
ekki samþykki getur komið til frestunar til bráðabirgða
á tilteknum hluta viðauka eins og áður er lýst. Þjóðrétt-
arlegar skuldbindingar sem þessar fela í sér skyldu til
að lögtaka á íslandi reglur sem hafa bein áhrif á rétt-
indi og skyldur einstaklinga og lögaðila á víðtæku sviði.
Þessum skulbindingum eru tengd eftirlitsstofnun EFTA
og EFTA-dómstóllinn sem eru sjálfstæðar þjóðréttarleg-
ar stofnanir. Spyija má hvort í slíku ferli felist visst
framsal á löggjafarvaldi, þ.e. hvort hið efnislega löggjaf-
arvald hafi með þessu verið framselt til alþjóðastofnun-
ar, þó að eftir standi formlegt löggjafarvald hjá EFTA-
ríkjunum. Kemur 2. gr. stjórnarskrárinnar til álita í
þessu efni.
Setning nýrra EES-reglna fer ekki eftir reglum lands-
réttar hvers ríkis, þar sem hér er um að ræða breyting-
ar á þjóðréttarsamningi. Þar eiga því ekki við stjórnar-
skrárákvæði um frumkvæðisrétt ríkisstjórnar eða þing-
manna að lagafrumvörpum eða rétt til flutnings breyt-
ingartillagna. Um breytingar á ákvæðum samningsins
fer formlega á sama hátt og um breytingar á öðrum
þjóðréttarsamningum sem ísland er aðili að. Island get-
ur samþykkt viðkomandi breytingu eða hafnað henni.
Jafnframt hefur Alþingi eftir sem áður fullt vald til
þess að ákveða hvaða reglur skuli leiddar í lög sam-
kvæmt skuldbindingum sem felast í EES-samningnum.
Ef slík lagasetning er hins vegar ekki í samræmi við
þær skuldbindingar getur það kallað á viðbrögð sam-
kvæmt samningnum.
Þessi atriði teljum við að ráði úrslitum um það, að
ákvæði EES-samningsins um setningu reglna eru sam-
rýmanleg 2. gr. íslensku stjórnarskrárinnar. Það styður
þessa niðurstöðu, að EES-samningurinn fjallar um svið
sem er skýrt afmarkað.
B. Rétthæð reglna.
Bókun 35 við EES-samninginn um framkvæmd EES-
reglna hljóðar svo:
„Þar eð með samningi þessum er stefnt að einsleitu
evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum
reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja
löggjafarvald til stofnana evrópska efnahagssvæðisins;
°g
þar eð þessum markmiðum verður því að ná með þeirri
málsmeðferð sem gildir í hveiju landi um sig;
Stök grein
Vegna tilvika þar sem getur komið til árekstra á
milli EES-reglna sem komnar eru til framkvæmdar og
annarra settra laga, skuldbinda EFTA-ríkin sig til að
setja, ef þörf krefur, lagaákvæði þess efnis að EES-regl-
ur gildi í þeim tilvikum.“
í ríkjum Evrópubandalagsins eru reglur þess settar
af stofnunum EB án þess að atbeini þjóðþinga komi
þar til nema í takmörkuðum mæli. Reglur EB eru rétt-
hærri en réttarreglur hvers ríkis um sig. Þess vegna á
til dæmis dómstóll í Danmörku að dæma eftir Evrópu-
bandalagsreglu, ef velja verður milli hennar og danskr-
ar réttarreglu, sem þjóðþingið þar í landi hefur sett.
Þessi skipan mála mun ekki, þó að EES-samningurinn
verði fullgiltur, gilda hér á landi, eins og þegar hefur
verið tekið fram. ísland hefur engu að síður skuldbund-
ið sig að þjóðarétti á þann hátt sem segir í bókuninni.
Löggjafarvald er þó ekki á neinn hátt framselt til stofn-
ana EES eins og getið er í fyrri hluta bókunarinnar.
Af síðastgreindu atriði er ljóst að skuldbindingin er
ekki víðtækari en felst í öðrum þjóðréttarsamningum.
Fyrrgreind bókun útheimtir því ekki sérstakar aðgerðir
varðandi íslensku stjórnarskrána.
I 3. gr. lagafrumvarpsins um EES, sem lagt hefur
verið fyrir Alþingi, segir: „Skýra skal lög og reglur, að
svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samn-
inginn og þær reglur sem á honum byggja."
Með þessu er þeirri skyldu fullnægt, sem bókun 35
leggur samningsaðilum á herðar. Skyldan felur í sér
að íslensk lög beri að skýra til samræmis við þjóðréttar-
reglur, eftir því sem unnt er, á grundvelli lögskýringar-
reglna íslensks réttar.
Við teljum því, samkvæmt því sem nú hefur verið
rakið, að ekki felist afsal lagasetningarvalds í bókun-
inni og að 3. gr. lagafrumvarpsins fullnægi samnings-
skyldum samkvæmt henni. Ef lagasetning verður hins
vegar ekki í samræmi við skuldbindingar samkvæmt
samningnum getur það kallað á viðbrögð samkvæmt
honum.
III. Framkvæmdavald
í 2. gr. stjórnarskrárinnar segir sem fyrr greinir, að
„forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskrá
þessari og öðrum landslögum“ fari með framkvæmda-
valdið. Þegar meta skal, hvort EES-samningurinn sam-
rýmist þessu ákvæði, er rétt í upphafi að minna á, að
ísland hefur fullgilt marga alþjóðasamninga, sem leggja
ríkinu umfangsmiklar skyldur á herðar. Nægir að minna
á sáttmála Sameinuðu þjóðanna, Norður-Atlantshafs-
samninginn og stofnskrá og mannréttindasáttmála Evr-
ópuráðsins. Sett hafa verið lög um lagagildi samnings
um réttindi Sameinuðu þjóðanna og um framkvæmd
fyrirmæla öryggisráðsins. Þá voru sett lög um lagagildi
varnarsamningsins, sem gerður var á grundvelli Norður-
Atlantshafssamningsins. Önnur lög hafa ekki verið sett
vegna þessara alþjóðasaminga, t.d. ekki um fullnustu
dóma mannréttindadómstóls Evrópu, en af því leiðir,
að ákvæðum í þessum dómum um skaðabætur verður
ekki fullnægt beint með aðför hér á landi. Meginsjónar-
miðið um lagasetningu vegna alþjóðasamninga er, að