Alþýðublaðið - 12.01.1980, Síða 5

Laugardagurinn 12. janúar 1980
5
Forystumenn stjórnmálaflokkanna sitja nú vikum
saman á fundum og reyna að ná samkomulagi um
bætta hagstjórn. i orði kveðnu virðast þeir allir vera
sammála um nauðsyn þess, að draga úr rekstrar-
kostnaði ríkisins og stofnana þess. Hins vegar verður
lítt vart við umræður stjórnmálamanna um megin
atriðið, þ.e. spurninguna um HVERNIG slikum mark-
miðum megi ná í framkvæmd. En það er einmitt þess-
arispurningu, sem BJÖRN FRIÐFINNSSON, for-
stöðumaður f jármáladeildar Reykjavíkurborgar,
reynir að svara í eftirfarandi grein. Greinin er byggð
á erindi sem Björn flutti á s.l. ári á f jármálaráðstefnu
Sambands isl. sveitarfélaga. Hún birtist áður í tíma-
riti Sambandsins. Það sem hér birtist er fyrri hluti er-
indisins. Síðari hluti mun birtast á þriðjudag.
þá veit enginn, hvernig á aft
stöðva aukninguna.
Jafnvel þegar aöstæöur
breytast, þannig aö minni þörf
ætti aö vera fyrir einhverja
stofnunina, þá heldur hún sinu
skriöi, hvaö siþensluna varöar.
Alltaf má gróöursetja viöbótar-
skóg af reglugeröum utan um
stofnunina, svo aö hún hafi nóg
aö gera viö aö framfylgja
einhvers konar eftirliti eöa
ráögjöf. Aukningin kemur i
heföbundnum skrefum, ritari
hálfan daginn, siöan ritari
allan. daginn, ráögjafi i hluta-
starfi verður smám saman aö
fulltrúa i fullu starfi, fulltrúinn
verður að deildarstjóra, næst
vantar viðbótar ritara, þar næst
vantar viðbótarhúsnæöi sökum
þ-engsla, og þannig mætti
Björn Friðfinnsson, forstöðumaður fjármáladeildar Rvfkurborgar:
Hvernig er hægt
að spara í opin-
berum rekstri?
FYRRI HLUTI
Á síöustu áratugum hafa
umsvif opinberrar þjónustu
vaxið mjög ört hér á landi sem
annars staðar. Nýjar hug-
myndir um hlutverk hins opin-
bera hafa ruttsér til rúms, opin-
berum starfsmönnum hefur
fjölgað og skattheimta aukizt að
sama skapi.
Sem dæmi um þetta má
nefna, að starfsmönnum rikis-
ins hefur á siðustu árum fjölgað
um það bil þrisvar sinnum örar
en landsmönnum i heild og að
niðurstöðutölur fjárlagafrum-
varps 1978 eru um það bil niður-
stööutölur fjárlaganna áriö 1973
margfaldaðar með 10.
Að undanförnu hafa að minu
mati komið fram vaxandi
efasemdir um, aö siaukin
framlög til hins opinbera tryggi
sibætta þjónustu við borgarana.
Hér er hin sigilda spurning um
tilkostnað og árangur á ferðinni
— spurningin um ,input” og
,,output”,einsog enskumælandi
þjóðir orða það. Framleiðni hef-
ur aukizt stórlega á flestum
sviðum framleiðslu og
samgangna, en þjónustusviðið
hefur þar dregizt aftur Ur, og þá
ekki sizt ýmsar greinar opin-
berrar stjórnsýslu.
Vandi opinbers
reksturs
1 atvinnurekstri einkaaðilja
ráða önnur lögmál en gilda um
opinbera þjónustu. Samkeppni
fyrirtækja, viðleitni eigenda til
að hámarka afrakstur, kyn-
slóðaskipti, eigendaskipti og
ytri sveiflur verða til þess, að
öðruh voru er stokkað upp innan
einkafyrirtækja i þeim tilgangi
að bæta rekstur þeirra. Þeir,
sem gera mistök, verða að
gjalda þeirrai fjárhagslegu tapi
eða öðru verra.
1 opinberum rekstri er þessu
nokkuð á annan veg farið.
Reynslan hefur sýnt okkur, að
opinberar stofnanir hafa oftast
það, sem kalla mætti eilift lif.
þ.e. þær lifa án tillits til þess
árangurs, sem þær ná. Erfitt er
imörgum tilvikum að meta eða
mæla framleiðni þeirra, og
pólitisk yfirvöld eru sjaldan
þannig i stakk búin, að þau geti
brugðizt stjórnunarlega rétt viö
þegar alvarlegir annmarkar
koma í ljós á starfsemi
einhverrar stofnunar. Nútima
þjóðfélagi fylgja stööugar og ör-
ar breytingar, sem bregðast
verður við af opinberum aöil-
um, og ávallt er tilhneiging til
þess aö koma á fót nýrri stofnun
til þess að annast viðbögðin,
enda þótt e.t.v. séu til aðrar
stofnanir með þverrandi verk-
efni.
Um þetta fjalla m.a. bækur
þeirra Parkinson og Peter, sem
margir þekkja, og eru þar sett
fram nokkur hnyttin lögmál,
sem viða virðast eiga við.
Þannigsegir Parkinson m.a., að
opinberir starfsmenn muni
jafnan fylla út i það húsnæði,
sem fyrir hendi er, og jafnan
eyða þeim fjármunum, sem inn
koma, burtséð frá þvl, til hvers
hafi átt að verja f jármununum i
upphafi. Ódauðleiki skattheimt-
unnar sé nánast náttúrulögmál.
Peter setur fram þá kenningu i
lögmáli sinu að stjórnendur
muni jafnan hækka I stöðu, þar
til þeir nái stöðu, er sé getu
þeirra ofvaxin.
Lögmálin, sem ég hefi hér
lýst, eiga einnig við stærri
einkafyrirtæki, en sá er munur-
inn, að þar er öðru hvoru hrist
upp I hlutunum af ástæðum sem
ég greindi, andstætt þvi, sem
oftast er i' opinberri þjónustu.
Við þekkjum að visu dæmi þess,
að einkafyrirtækin komizt i
einhvers konar samtryggingar-
kerfi með rikisvaldinu, sem þá
veldur þvi, að þau geta komizt
af lengur, án róttækrar
uppstokkunar á markmiðum,
mönnum og stjórnun.
Síþensla kerfisins
Við getum nefnt mörg dæmi
héðan af landi sem annars stað-
ar frá um ódauðleika kerfisins
eða kannski réttara sagt um
ósveigjanleika og siþenslu þess.
1 litlum sveitarfélögum er
stjórnsýslan einföld og fylgir
hefðbundnum og árangursrik-
um brautum, en þegar
viðfangsefnin stækka og þeim
fjölgar, fer kerfið að vaxa, þar
tii vöxturinn fer að lúta eigin
lögmálum. Starfsmaður, sem
e.t.v. var i fyrstu aðeins ráðinn i
hlutastarf, t.d. viö byggingar-
eftir lit, er áður en varir orðinn
aðstórrideild, sem á hverjuári
þarf á auknu starfsliði að halda,
auknu húsnæði og fleiri tækjum.
Sakleysislegur stuðningur við
barnagæzlu kvenfélagsins á
staðnum er, áður en varir,
oröinn að rekstri með fjölda
sérþjálfaðra starfsmanna,
siaukinni húsnæðisþörf og miklu
rekstrartapi. Þannig mætti
lengi telja.
Ailtaf er aukning á magni og
kostnaði, og til þess þarf að afla
fjár. Þetta er gott og blessað,
svo lengi sem menn vilja borga,
en þegar borgararnir segja nei,
áfram telja. Markmið stofn-
unarinnar eru aldrei tekin til
endurskoðunar, enginn spyr,
hvort hún sé nauðsynleg eða
ekki. Það atriði, sem æðstu
stjórnvöld fjalla um, er aðeins,
hve hratt eigi að leyfa stofiiun-
inni að vaxa.
Kippir i kynið
Við höfum horft á það hér á
landihvernig áform stjórnvalda
til niðurskurðar útgjalda renna
venjulega út i sandinn og á
nákvæmlega sama hátt hefur
farið i öðrum rikjum.
En liklega erum við nú á
nokkrum timamótum, hvað
þetta snertir.
Skattþegnarnir eru viða orðnir
órólegir yfir vaxandi hiut hins
opinbera. Þar er bæði um það
sjónarmiðmanna að ræða, að of
mikill hlutdeild hins opinbera i
þjóðartekjum valdi sóun og
verðbólgu og að fjármunirnir
séu betur komnir hjá þeim sjálf-
um. Annað sjónarmið á sér
einnig marga formælendur, en
það er, að þjónusta hins opin-
berasé ekki markviss og að hún
sé orðin alltof dýr. Sjálfsagt eru
til formælendur gagnstæðra
sjónarmiða, en einhvern veginn
heyrist lítið frá þeim um þessar
mundir, og nefna má það að
forystumenn allra i'slenzku
stjórnmálaflokkanna telja nú
nauðsynlegt að draga Ur
rekstrarkostnaði hins opinbera.
Erlendis er, eins og kunnugt
er, mikil hreyfing meðal skatt-
greiðenda i þá átt að takmarka
fjármagn og þar meö umsvif
hins opinbera, ogfer nút .d. slik
alda um Bandarikin, en áður
höfum við t.d. orðiö vitni að
miklu fylgi slikra sjónarmiða i
Danmörku. Hér á landi er nú af
sértöku tilefni talað um að
stofna „varnarsamtök skatt-
greiðenda”, og menn rifja upp
sögur af forfeðrunum fræknu,
sem frekar vildu yfirgefa blóm-
legar sveitir Noregs en að þola
skattahækkun.
Um þetta má ræða fram og
aftur, en ég er þó þeirrar skoð-
unar, að gagnrýni sú, sem kom-
ið hefurfram á þau vinnubrögð,
er opinberir aðilar hér á landi
beita við stjórnsýslu sina, sé
a.m.k. að nokkru leyti réttmæt.
Ég tel, að hún sé ekki nógu
markviss og að hlutfallið milli
kostnaðar og árangurs sé i
mörgum tilvikum afar óhag-
stætt.
Hvað er til ráða?
Éf leitar er úrbóta á þessu, þá
kemur manni tyrst til hugar ao
leita leiðsagnar i stjórnunar-
visindum nútimans. Það eru
algild sannindi, að við
þverrandi lindir hráefna orku
og annarra mikilvægra
framleiðsluþátta, þá er jarðar-
búum meiri þörf en nokkru sinni
fyrr á góðri stjórnun og
samhæfingu aðgerða. Sama
gildir um stjórn- og þjónustu-
kerfi sveitarfélags eða rikis sem
einangraðs fyrirbæris. Við
verðum að stýra betur nýtingu
okkar á f jármagni, mannafla og
mannvirkjum og tengja hana
betur við þau markmið, sem
stefnt er aö.
Opinber stjórnsýsla (Public
Administration) er sérstakt
háskólafag erlendis, sem á
margan hátt er hliðstæða
stjórnunarfræði fyrirtækja-
reksturs (Business Administra-
tion). Báðar greinarnar spanna
yfir almenn stjórnunarvisindi,
hagfræði, lögfræði og undir-
greinar þeirra en með mismun-
andi áherzlu á hina ýmsu þætti.
A siðustu árum hafa orðið
miklar framfarir á sviði
almennra stjórnunarvisinda og
aðferðafræði stjórnunar. Er
þess skammt að minnast er
Nóbelsverðlaun i hagfræði voru
veitt einum af frumkvöðlum
þessara visinda, Bandarikja-
manninum Herbert Simon.
Þessi þróun hefur mjög sett
mark sitt bæði á opinbera
stjórnsýslu og stjórnunarfræði
fyrirtækja sem visindagreina,
og hafa stórfyrirtæki og fjöl-
þjóðafélög verið i fararbroddi
um hagnýtingu þessara
nýjunga. Fyrir nokkrum árum
bar mjög á þvi, að bandarisk
framleiðslu- og þjónustufyrir-
tæki legðu undir sig drjúgan
hluta af atvinnufyrirtækjum i
V-Evrópu. Skýringin á þessu
var ekki fjármagnsyf irráð
hinna bandarisku fyrirtækja,
þvi að þau fengu oftast fjár-
magnið að láni hjá bankastofn-
unum i Evrópu. Skýringin var
fólgin i annars vegar tækni-
þekkingu og hins vegar stjórn-
unarskipulagi hinna bandarisku
fyrirtækja, sem oft tókst á
skömmum tima að gera hnign-
andi fyrirtæki, sem þau keyptu,
að ný jum vaxtarbroddi i iðnþró-
un og viðskiptum. Um þetta
voru skrifaðar margar bækur
oger þeirraá meðal frægfrönsk
bók, sem nefnist á islenzkri
tungu „Bandariska ögrunin”.
Evrópumenn voru uggandi út af
þessari sókn erlendra fyrir-
tækja inn á markaðisina, en það
stóð ekki lengi. Með starfsemi
erlendu fyrirtækjanna tileink-
uðu heimamenn sér þá þekk-
ingu og tækni, sem fyrirtækin
beittu við reksturinn, og nú er
svo komiö, að i Bandarikjunum
eru menn viöa orönir uggandi
yfir sókn evrópskra fyrirtækja
inn á markað sinn.
Af stjórnunaraðgeröum, sem
hér er um að ræða, má nefna
bætt kostnaöarbókhald, kostn-
aðargát með tölvum, kerfis-
bundna kostnaðarlækkun.bætta
stýringuá rannsóknarstarfsemi
og þróun framleiðslu, mark-
miðsbundna stjórnun, kerfis-
bundið verðmætismat, fjár-
festingarmat og núll-grunns
áætlunargerð.
En fyrst hægt var að ná mikl-
um árangri meö beitingu nýrra
stjórnunaraðferða i almennum
fyrirtækjarekstri, var þá ekki
unnt að beita sömu aðferðum til
þess að ná fram endurbótum á
opinberri stjórnsýslu. .
Reynslan hefur sýnt, að það
er unnt I flestum tilvikum, og
kennsla i opinberri stjórnsýslu
mótast nú mjög af aðferðafræöi
fyrirtækjarekstursins.
Hér er ekki tækifæri til þess
að gera þessum fræðum
Itarlega skil, en ég ætla að
minnast á nokkur atriði þeirra.
Markmiðsbundin
stjórnun
1 fyrsta lagi ætla ég að
minnast á markmiðsbundna
stjórnun eða Management by
Objectives (MBO), eins og hún
nefnist á enskri tungu.
Markmiðsbundin stjórnun
byggist á þvi að losa um hina
hefðbundnu stjórnun með stofn-
unum, en að stýra þess i stað
með miklu sveigjanlegra
stjórnsýslukerfi, sem sé aðlag-
að settum markmiðum á hverj-
um tima. Hún byggist á þvi, að
sérhverri starfsemi séu
sett markmið bæði til
lengri og skemmri tima.
Sérhvert þrep stjórnsýslunnar
fær markmið að stefna að á
ákveðnu ti'mabili, t.d. markmið
um bætta þjónustu eða lækk-
aðan kostnað. Starfsmennirnir
eruyfirleitt hafðir með i ráðum,
þegar markmiðin eru ákveðin
fyrir hverja grein, þeir fá að
gera athugasemdir við fyrir-
huguð markmiö, en síðan eru
þau ákveðin og skjalfest, m.a.
með undirritun viðkomandi
starfsmanns, t.d. deil. rrstjóra.
Akveðið er, hvernig fara skuli
Framhald á 7. siðu
• „Starfsmönnum rikisins
hefui á siðustu árum fjölgað
um það bii þrisvar sinnum ör-
ar en landsmönnum I heild...”
^ ,,Að undanförnu hafa að
minu mati komið fram vax-
andi efasemdir um, að siaukin
frainlög til hins opinbera
tryggi sibætta þjónustu við
borgarana”.
• „Reynslan hefur sýnt, að
opinberar stofnanir hafa oft-
ast þaö, sem kalla mætti eiliit
lif. þ.e. þær lifa án tillits til
þess árangurs, sem þær ná”.
^ „Parkinsons—lögmálið
kennir in.a., að opinberir
starfsmenn muni jafnan fylla
út i það húsnæði, sem fyrir
hendi er, og jafnan eyða þeim
fjárniunum, sem inn koma,
burt séð frá þvi, tii hvers hafi
átt að verja fjármununum i
upphafi. Ódauöieiki skatt-
heimtunnar sé nánast nátt-
úrulögmál.”
• „Péturs-prinsippið: stjórn-
endur munu jafnan hækka i
stöðu, þar til þcir ná stöðu,
sem er getu þeirra ofvaxin”.
• „Forystumenn allra is-
lenzku stjórnmáiaflokkanna
telja nú nauðsynlegt að draga
úr rekstrarkostnaöi hins opin-
bera”.
0 „Skatttþegnarnir eru viða
orðnir órólegir vegna vaxandi
hlut hins opinbera. Þar er
bæði um það sjónarmið að
ræða, að of mikil hlutdeild
hins opinbera i þjóðartekjum
valdi sóun og verðbólgu og að
fjármunir séu betur komnir
hjá einstaklingunum sjálf-
uin.”