Morgunblaðið - 07.03.1987, Blaðsíða 42

42 ________________________ MORGUNBLAÐIÐ, LAUGARDAGUR 7. MARZ 1987
Ný kosníngalög
Réttarbót, en með annmörkum
eftirÞorkel
Helgason
Inngangur
Vorið 1983 samþykkti Alþingi
breytingu á stjómarskrá sem lagði
grundvöll að nýrri skipan varðandi
kosningar til Alþingis. Jafnframt
voru lögð fram drög að nýjum kosn-
ingalögum. Stjórnarskrárbreytingin
var staðfest á næsta þingi og ný
kosningalög sett um vorið 1984 og
voru þau óbreytt frá drögunum.
Alþingi hefur síðan haft endurskoð-
un á lögunum til meðferðar á hveiju
þingi og hefur nú samþykkt breyt-
ingar á þeim. Er þar með lokið að
sinni þeirri endurskoðun heildar-
ákvæða um kosningar til alþingis
sem staðið hefur yfír allt frá árinu
1982.
Höfundur þessarar greinar hefur
verið reikniráðgjafí við þetta starf
og því átt kost á að fylgjast með
framvindu mála. Mér þykir nú við
hæfí að fjalla lítillega um sögu
málsins, skýra frá markmiðum með
nýju kosningalögunum og lýsa
ákvæðunum nokkuð.
Nýju kosningalögin hafa verið
gagnrýnd m.a. fyrir það hve flókir,
þau séu. Að hluta til tek ég undir
þessa gagnrýni, enda er ég ekki
upphafsmaður laganna og hef ítrek-
að lagt fram tillögur um aðrar og
einfaldari reglur. A hinn bóginn
verður að hafa það í huga að lögin
byggjast á málamiðlun milli margra
ólíkra hagsmuna. Málamiðlanir eru
að jafnaði hvorki rökréttar né heil-
steyptar.
Allir þingflokkar sem þá voru
stóðu að stjómarskrárbreytingunni
1983. Án þeirrar samstöðu tel ég
hæpið að náðst hefði sú mikla rétt-
arbót sem felst í lögunum. Því ber
að fagna þessum áfanga, en jafn-
framt að huga strax að næsta
skrefí í málinu. Reifa ég hugmynd-
ir um málsmeðferð í lok greinarinn-
ar.
Sag-a kosninga-
lagamálsins
Markmið kjördæmabreytingar-
innar árið 1959 var einkum tvíþætt:
að draga úr misrétti milli kjósenda
eftir búsetu og að ná fram jöfnuði
milli flokka, þ.e.a.s. meira samræmi
milli atkvæðafylgis þeirra og þing-
styrks. Fólksflutningar röskuðu
brátt þeim árangri sem náðist 1959,
bæði hvað varðar búsetu- og flokka-
jöfnuð.
Vorið 1982 var því málið tekið
upp á ný, bæði í stjómarskrárnefnd
undir forystu Gunnars Thoroddsens
og með óformlegum viðræðum
flokkanna þriggja sem stóðu að
samkomulagjnu 1959: Alþýðu-
flokks, Alþýðubandalags og Sjálf-
stæðisflokks. Frá og með árslokum
1982 tók Framsóknarflokkurinn
einnig fullan þátt í endurskoðun-
inni. Er það gagnstætt því sem var
1959. Þetta gerði flokkurinn þrátt
fyrir að nú væri krafist fulls jafnað-
ar milli flokka. Slíkur jöfnuður leiðir
óhjákvæmilega til þess að Fram-
sóknarflokkurinn missir nú 1-3
þingsæti að óbreyttu fylgi. Ég tel
stuðning mikils meirihluta flokksins
við málið afar mikilvægan. Er eins
víst að ella hefðu landsbyggðar-
þingmenn hinna flokkanna ekki
treyst sér til að styðja þá tilfærslu
þingsæta til höfuðborgarsvæðisins
sem í nýju ákvæðunum felst.
Svo farið sé fljótt yfir sögu þá
voru nýju kosningalögin mótuð á
fundum sem formenn flokkanna
fjögurra áttu með sér í janúar og
febrúar 1983. Kveikjan að þeirri
lausn, sem varð fyrir valinu, kom
frá Halldóri I. Elíassyni prófessor.
Fóru síðan margir höndum um hug-
myndimar, og verður að segjast
eins og er, að flestar þær breyting-
ar, sem gerðar voru á upphaflegmri
hugmyndum Halldórs, voru til lýta,
enda varaði Halldór mjög við þeim.
En aftur verður að hafa í huga að
keppt var að heildarsamkomulagi
um málið, bæði milli flokka sem og
innan þeirra. Kallaði þetta óhjá-
kvæmilega á klúðurslegar mála-
miðlanir. Ég vil þó enn ítreka að
án þeirrar breiðu samstöðu sem
náðist hefði þetta skref til jöfnunar
atkvæðisréttar tæpast verið stigið.
Meðal þess sem fór forgörðum í
síðasta frágangi málsins í febrúar
1983 var samræmi milli stjórnar-
skrárákvæða, sem þá voru í
smíðum, og kosningalaga varðandi
lágmarksfylgi til þess að flokkur
hljóti þingsæti. Hefur þetta „stjóm-
arskrárbrot" gjarnan orðið fjölmiðl-
um hneykslunarhella í gagnrýni á
nýju lögin. Hafði þingmönnum þó
verið bent á þennan ágalla áður en
lögin voru samþykkt vorið 1984.
Þingmenn ákváðu engu að síður
að samþykkja lögin óbreytt, enda
var nauðsynlegt að hafa einhver lög
til að gripa til ef óvæntir hlutir
gerðust. Jafnharðan var þó ákveðið
að taka lögin til endurskoðunar á
næsta þingi.
Sérstakar kosningalaganefndir á
Alþingi hafa haft endurskoðun
kosningalaganna með höndum á
fjórum þingum. Stefndu þær að
ítarlegum endurbótum, en þegar á
reyndi töldu menn sig svo bundna
af samkomulaginu frá 1983, að
ekki náðist samstaða um annað en
nokkrar lagfæringar, sem þó ber
að fagna. Framboðsmál fóru
snemma af stað í vetur og tóku
menn ákvarðanir í þeim efnum eft-
ir gildandi kosningalögum. Eftir
það varð róttækum breytingum
ekki við komið.
Breytingar þær sem nú er verið
að samþykkja eiga að bæta úr
tæknilegum ágöllum og afnema
nokkur annarleg ákvæði sem komu
inn á síðasta stigi málsins vorið
1983. Jafnframt er leitast við að
klæða lagatextann nýjum og vænt-
anlega Ijósari búningi.
Markmið og leiðir
Með nýju kosningaákvæðunum
er stefnt að sömu meginmarkmið-
um og 1959. Er það í fyrsta lagi
að jafna kosningarétt eftir búsetu.
Þó er fjarri lagi að fullur jöfnuður
náist, en búsetumisvægið verður
þó trúlega minna nú við komandi
kosningar en það hefur verið allt
frá því að þéttbýli tók að myndast
hér á landi. í öðru lagi er reynt að
ná fullum jöfnuði milli flokka. Þann-
ig eiga kjósendur að njóta jafnaðar
óháð stjórnmálaskoðunum, þrátt
fyrir skiptingu þeirra í kjördæmi,
þar sem atkvæði þeirra vega mis-
þungt. Að sjálfsögðu er í þessu
fólgin grundvallarmótsögn sem
leiðir til þess að kosningalög geta
ekki samtímis orðið einföld, rökrétt
og sanngjörn.
I kosningalögunum frá 1959 eru
fimm kjördæmissæti í fjórum
minnstu landsbyggðarkjördæmun-
um. Þar við bættust uppbótarsæti
og voru þingsæti alls að meðaltali
nær fimm og hálfu í hveiju þessara
kjördæma, en dæmi eru þess að þau
hafi orðið sjö.
Sú leið sem mönnum flaug fyrst
í hug var að breyta ákvæðunum frá
1959 einungis á þann veg að íjölga
uppbótarmönnum nægilega til þess
að markmiðið um flokkajöfnuð
næðist. Hefði hún kallað á talsverða
fjölgun þingmanna. Þannig hefði
þurft að fjölga þeim um 23 til að
ná fullum flokkajöfnuði við kosn-
ingarnar 1983. Þessari leið var því
hafnað. Nýju ákvæðin ná sama
árangri með þriggja manna fjölgun.
Lykilatriðið í þeirri lausn sem
varð ofan á er fækkun eiginlegra
kjördæmissæta í dreifbýlinu. Þessi
fækkun tryggir öðru fremur að
flokkajöfnuður næst með nýju lög-
unum. Var fallist á að kjördæmis-
sætum mætti fækka um eitt í hveiju
dreifbýliskjördæmanna, en á móti
varð að tryggja þeim eitt uppbótar-
sæti hveiju. Skapar þetta meiri
vandkvæði við úthlutun uppbótar-
sætanna en var eftir lögunum frá
1959. Nú verður að koma í hvert
kjördæmi fastri tölu uppbótarsæta.
Uthlutun þeirra hlýtur ávallt að
gerast í ákveðinni röð. Framboðs-
listar heltast þá smám saman úr
lestinni þegar flokkar þeirra hafa
hlotið öll þau sæti sem þeim ber
skv. heildaratkvæðafylgi. Það gefur
því auga leið að ekki er margra
kosta völ þegar komið er að úthlut-
un síðustu þingsætanna. Því er í
eðli sínu örðugra að komast hjá
ankannalegri úthlutun á einstaka
þingsætum eftir nýju lögunum en
skv. lögfunum frá 1959. Er mikil-
vægt að menn geri sér grein fyrir
þessum vanda þegar nýju lögin eru
vegin og metin.
Oft er landsbyggðarþingmönnum
legið á hálsi fyrir óbilgirni og sér-
hyggjusjónarmið. Hafa þeir verið
sakaðir um að standa gegn rétti
okkar hér á suðvesturhominu. Ég
tel ekki að með sanngirni verði
ætlast til meiri fórna af þeim að
sinni en hér verður með þessari
fækkun þingsæta. Eru þar margir
þingmenn að binda enda á eigin
þingferil með samþykki sínu.
Uppbótarsæti í nýja kerfinu urðu
að uppfylla ýmis skilyrði:
1) Sætin urðu að vera bundin
kjördæmum þannig að þau fámenn-
ustu hefðu áfram trygg fimm sæti
og önnur kjördæmi í samræmi við
það.
2) Sætum hvers kjördæmis
skyldi úthlutað í samræmi við úr-
slit í kjördæminu cftir því sem
kostur væri, cn landsúrslit hefðu
sem minnst áhrif.
3) Tryggja skyldi minnstu flokk-
unum svipaðan aðgang að dreif-
býliskjördæmunum og gamla
uppbótarkerfið veitti þeim.
Enn er hér verið að setja ósam-
rýmanleg skilyrði. Er skemmst frá
því að segja að þessi skilyrði, eink-
um annað og þriðja, ollu því m.a.
að horfið var frá hefðbundinni út-
hlutunarreglu d’Hondts, en tekin
upp svokölluð „regla stærstu leif-
ar“. í fyrirmyndinni að kerfínu,
tillögu Halldórs I. Elíassonar, var
síðarnefnda reglan einnig lögð til
grundvallar. Samkvæmt reglu
d’Hondts er staða efsta manns á
lista mæld með atkvæðatölu list-
ans, annars manns með atkvæða-
tölunni deilt með 2, hjá þeim þriðja
er deilt með 3 o.s.frv. Úthlutun eft-
ir reglu stærstu leifar er lýst í
næsta kafla.
Lýsing á nýja kerfinu
Skal nú lýst þeim ákvæðum sem
Alþingi hefur lögfest. Þegar nær
dregur kosningum munu ljölmiðlar,
og þá einkum sjónvarp, væntanlega
gera ákvæðunum ítarlegri skil.
Þingsæti verða alls 63 og skipt-
ast þannig í hefðbundin kjördæmis-
sæti og sæti sem háð eru
jöfnunarákvæðum (uppbótarsæti):
Kjörd. Jöfn. Alls
sæti sæti
Reykjavík 14 4 18
Reykjanes 9 2 11
Vesturland 4 1 5
Vestfirðir 4 1 5
Norðurland vestra 4 1 5
Norðurland eystra 6 11 7
Austurland 4 1 5
Suðurland 5 1 6
Samtals 50 12 62
Auk þess er eitt jöfnunarsæti
óbundið kjördæmum og getur kom-
ið sem viðbót í eitt þeirra. Ræðst
það af kosningaúrslitum hvert það
fer. Svipar þessu sæti því til hinna
gömlu uppbótarsæta. Reyndar er
nokkur sveigjanleiki í skiptingu
sæta milli kjördæma. Átta af þing-
sætunum 62 er skipt fyrir hveijar
„Ég lít á nýju lögin sem
áfanga. Langtíma-
markmið kunna að vera
þau að jafna kosninga-
rétt enn frekar en gert
er með nýju ákvæðun-
um. Þessu verður þó
tæpast náð með
óbreyttri kjördæma-
skipan.“
kosningar milli kjördæmanna sam-
kvæmt sérstakri formúlu sem tekur
mið af kjósendatölu. Ofangreind
skipting gildir við næstu kosningar.
Ekki er þó líklegt að þessi niðurröð-
un riðlist í náinni framtíð.
Kjördæmissætum er úthlutað
með reglu stærstu leifar. Hvernig
það gerist verður best lýst með
dæmi. Lítum á fímm-manna kjör-
dæmi þar sem þrír listar voru í kjöri
og hlutu atkvæði sem hér segir:
X-listi Y-listi Z-listi Samt.
2800 1500 1200 5500
Þá skal fyrst ákvarða kjördæmis-
tölu sem svo er nefnd í lögunum.
Er hún meðaltal atkvæða að baki
hveiju þingsæti, þ.e.a.s. tala gildra
atkvæða deilt með þingsætatölunni.
í dæminu nemur því kjördæmistal-
an 5500/5=1100 atkvæðum.
Úthlutun fer þannig fram að fyrst
hlýtur sá listi sæti er fékk flest
atkvæði, eða X-listinn. Atkvæðatala
hans er síðan lækkuð sem nemur
kjördæmistölunni og er þá 1700.
Enn á X-listinn flest atkvæði og
hlýtur því einnig annað sætið. Að
því loknu verður atkvæðaleif hans
600 atkvæði. Er þá komið að Y-Iist-
anum að hljóta þriðja sætið og á
hann þá atkvæðaleif upp á 400
atkvæði. Síðasta kjördæmissætið,
það fjórða, fellur þá til Z-listans út
á 1200 atkvæði og eftir verða 100
atkvæði. Þetta er dregið saman í
næstu töflu þar sem sýnd er at-
kvæðatala að lokinni hverri úthlut-
un og endanlegar atkvæðaleifar:
X-listi Y-listi Z-listi Samt.
2800 1500 1200 5500
1700 400 600 100
Röðsæta l.og2. 3. 4. 4
Atkv.leif 600 400 100 1100
Þannig er kjördæmissætum
hvers kjördæmis úthlutað og ganga
þá út 50 sæti alls. Þau sæti sem
eftireru, 13 talsins, eru til jöfnunar
á milli flokka og er þeim skipt eftir
landsfylgi með d’Hondts-reglu. Er
hér engin breyting frá samsvarandi
ákvæðum kosningalaganna frá
1959 og skal því ekki farið nánar
út í þá sálma.
En nú er eftir að koma þessum
13 sætum til einstakra framboðs-
lista. Er það ekki auðvelt verk svo
öllum líki. Einfaldast virðist að líta
á þær atkvæðaleifar, sem nú eru
eftir og halda áfram úthlutun á
grundvelli þeirra. I kjördæminu,
sem haft var til viðmiðunar, hefur
X-listinn stærstu atkvæðaleif. Ef
það er stærsta atkvæðaleif á
landinu færi samkvæmt þessu
fyrsta jöfnunarsætið til hans svo
framarlega sem flokkur hans á rétt
á jöfnunarsætum. Ef ekki, verður
að ganga fram hjá listum X-flokks-
ins. Úthlutun á þessum nótum er
þó ekki sanngjöm vegna mismun-
andi stærðar kjördæma. Öll fyrstu
jöfnunarsætin gengju út í Reykjavík
og á Reykjanesi og gæti þá reynst
erfítt að koma síðustu jöfnunar-
mönnum fýrir á landsbyggðinni.
Skv. nýju lögunum er því mæli-
kvarðinn á stöðu manna ekki sjálf
atkvæðaleifin heldur hlutfall henn-
ar af kjördæmistölunni. Þannig
er t.d. staða næsta manns á X-list-
anum mæld sem 600/1100=55%.
Flokksbróðir hans, sem hreppir
hærri atkvæðaleif eða t.d. 1000
atkvæði í öðru kjördæmi þar sem
kjördæmistala er 2500, er þá lægra
settur þar sem hlutfall hans er ein-
ungis 40%.
Að fengnum þessum mælikvarða
á stöðu manna mætti ætla að nú
væri unnt að ganga á röðina og
úthluta eftir hlutfalli atkvæðaleifa
af kjördæmistölu. Þegar svo var
gert þótti þingmönnum að ekki
fengist eðlileg dreifíng milli þétt-
býlis og dreifbýlis í þingliði flokk-
anna. Því var farin málamiðlun sem
felst í því að skipta úthlutun jöfnun-
arsætanna í nokkra áfanga:
í fyrsta áfanga ganga þeir menn
fyrir sem hafa atkvæðaleif er nem-
ur a.m.k. Vs, eða 80%, af kjördæm-
istölu og gildir þá einu í hvaða
kjördæmi það er. I liðnum kosning-
um hefðu þessir forgangsmenn
oftast verið í Reykjavík og á
Reykjanesi, t.d. tveir í Reykjavík
en einn á Reykjanesi.
í öðrum áfanga er úthlutun tak-
mörkuð við eitt sæti í hveiju þeirra
kjördæma sem ekki hlaut sæti í
fyrsta áfanga. I þessum áfanga er
þá lokið úthlutun á landsbyggðinni,
en að jafnaði er engu sæti úthlutað
á suðvesturhominu.
Með þriðja áfanga er lokið út-
hlutun kjördæmisbundinna sæta. í
reynd eru það síðustu sætin í
Reykjavík og á Reykjanesi.
Fjórði áfangi tekur til úthlutun-
ar á óbundna sætinu. Þegar að því
kemur er vitað hvaða flokkur fær
sætið, en eftir er að fínna því kjör-
dæmi. Er það gert með sérreglu.
Nokkurra sérákvæða er vert að
geta. Þannig koma þeir listar ekki
til álita við úthlutun kjördæmissæta
sem hlotið hafa minna en 2h af
kjördæmistölu. (Ef þetta nær til
fleiri en eins lista er þessi þröskuld-
ur í reynd lægri.) Á sama hátt eru
listar undir þriðjungi af kjördæmis-
tölu útilokaðir frá öllum jöfnunar-
sætum. í öðrum áfanga gildir og
sérstakur þröskuldur: Ganga skal
fram hjá listum með minna en 7%
fylgi.
Að lokum er atriði sem flækir
lögin, en er því miður nauðsynlegt
innan þess kerfís sem hér er lagt
til grundvallar: Eftir að flokkur er
úr leik, vegna þess að hann hefur
fengið úthlutað öllum þeim sætum
sem honum ber, verður að endur-
reikna kjördæmistölur og atkvæða-
leifar. Er það gert þannig að felld
eru niður atkvæði og þingsæti þessa
flokks. Lítum aftur á dæmið og
gerum ráð fyrir að X-flokkurinn
hafí hlotið öll þau sæti sem honum
ber áður en komið er að úthlutun
á jöfnunarsætinu í kjördæminu og
eigi því ekki frekari rétt til sæta.
Virk atkvæði er þá 5500-2800=2700
sem skiptast á milli 5-2=3 þing-
sæta. Ný kjördæmistala verður þá
2700/3=900 atkvæði. Atkvæðaleif
listanna er þá 1500-900=600 hjá
Y-lista og 1200-900=300 hjá Z-
lista. Athygli skal vakin á því að
summa leifanna er 600+300=900
atkvæði eða jöfn nýju kjördæmis-
tölunni. Áhrif endurreikninganna
eru einmitt þau að ónotuð atkvæði
nægja á hvetjum tíma fyrir þeim
sætum sem eftir er að úthluta, en
í dæminu er það aðeins eitt sæti.
Nú verður mælikvarðinn á stöðu
þessara lista að sjálfsögðu hlutfall
leifanna af nýju kjördæmistölunni
eða 600/900=67% hjá Y-lista en
300/900=33% hjá Z-lista.
Samsvarandi endurreikningi á
kjördæmistölu er og beitt ef listi
fellur undir lágmarksákvæðið við
kjördæmisúthlutun.