Morgunblaðið - 24.06.1964, Qupperneq 13

Mlðvíkudagur 24. júní 1964
MORCUNBLAÐIÐ
13
Hlutverk embættismannsins
eftir Jónas H. Haralz
JÓNAS H. HARALZ, forstjóri
Efnahagsstofnunarinnar, flutti
eftirfarandi erindi á ráðstefnu
Stjórnunarfélags íslands um
stjórnun í opinberum rekstri.
Erindið birtist í Félagsbréfi
Stjórnunarfélagsins og er
birt hér með leyfi höfundar.
FYRIR nokkrum dögum var þess
minnzt sér á landi, að sextíu ár
voru liðin frá því fyrsta innlenda
ríkisstjórnin tók við völdum í
•landinu. Mig langar til að hefja
þessar hugleiðingar um hlutverk
embættismannsins einmitt með
því áð rifja upp þennan atburð,
því þessi dagur, 1. febrúar 1904,
var ékki aðeins fæðingardagur
innlendrar stjórnar, heldur einn-
ig íslenzkrar embættismanna-
stéttar. Embættismenn höfðu áð-
ur verið til á íslandi, en þeir
höfðu verið fulltrúar erlendrar
stjórnar, í rauninni útlendingar
í landinu, einnig þeir, sem hér
voru bornir og barnfæddir. Hver
voru þá viðhorf hinnar nýju ís-
lenzku embættismannastéttar?
Hvernig leit hún á hlutverk sitt?
Og hvernig litu stjórnmálamenn-
irnir í landinu og allur almenn-
ingur á hlutverk hennar?
Við getum að sjálfsögðu ekki
svarað þessum spurningum af
nákvæmni, nema að undan-
geragnum ítarlegum sögulegum
etbugunum, sem ekki hafa verið
framkvæmdar. En við getum
farið nærri um svaraið á grund-
velli almennrar þekkingar um
þelta tímabil og árin þar á eftir.
Ég held, að telja megi, að sú
skoðun, sem þá var ríkjandi í
þessu efni hafi í aðalatriðum
verig svipuð þeirra, sem þá tíðk-
eðist í nágrannalöndunum, en
þc jafnframt að verulegu leyti
inótuð af sérstökum íslenzkum
eðstæðum, og þá fyrst og fremst
ef því, að landið var nú að öðl-
ast sjálfstæði og hafði ekki áður
étt innlenda embættismanna-
slétt. Ég held enn fremur, að
þessi skoðun hafi ekki breytzt
í veigamiklum atriðum á þeim
sextíu árum, sem síðan eru lið-
in. Ég vil hér á eftir gera grein
fyrir því, í hverju ég tel þessa
skoðun vera fólgna, en hana
mnætti e. t. v. nefna „hina hefð-
bundnu skoðun" eða „hinn hefð-
bundna skilning" á hlutverki
embættismannsins. Ég vil síðan
gera grein fyrir, að hvaða leyti
ég tel, að þessi skoðun sé ekki
lengur í samræmi við aðstæður
og þarfir á sjöunda tug aldar-
innar, og í hverju sá nýi skiln-
ingur á hlutverki embættis-
onannsins sé að mínum dómi fólg
inn, sem nú hefur rutt sér til
rúms í öðrum löndum, og sem
hlýtur ag gæta hér á landi í
vaxandi mæli.
. í stuttu máli held ég megi
eegja, að hinn hefðbundni skiln-
ingur á hlutverki embættis-
mannsins hafi verið sá, að em-
bættismðaurinn ætti að fjalla
«m hina formlegu hlið málanna.
Hin efnislega hlið þeirra væri
hins ve.gar blutverk ríkisstjórn-
er og Alþingis, þ. e. stjórnmála-
manna í um'boði þjóðarinnar.
Alþingi og ríkisstjórn marka
etefnuna og framkvæma hana.
Errnbættismaðurinn gætir þess,
®ð lög, reglugerðir og einstakar
Iframkvæmdaathafnir uppfylli
ékveðnar formlegar kröfur. Það
kemur fram á margvíslegan hátt,
eð þetta hafi verið og sé að
miklu leyti skilningur manna,
®g þá ekki sízt embættismann-
anna sjálfra. Kröfur um mennt-
un embættismanna bera þess
Jjósastan vott. Embættismenn
ráðuneytanna eiga að vera lög-
fræðingar. Þeir eiga að vera sér-
bæfðir í list formsins, en það
befur í raun og veru ekki verið
talið nauðsynlegt, að þeir hefðu
•érstaka þekkingu á þeim mál-
efnum, sem ráðuneyti þeirra
fjölluðu um. Ag því leyti sem
á efnislegri sérþekkingu embætt
ismanna hefur þurft að halda, —
og á henni hefur að sjálfsögðu
alltaf þurft að halda, þegar
komið hefur verið út fyrir hið
þrönga svið almennra stjórnar-
athafna, — hefur verið litið
þannig á, að hlutverk embættis-
manna sé að veita ákveðnar efn-
islegar upplýsingar, en í raun og
veru ekki að marka stefnu eða
framkvæma hana.
Hlutverk hagfræðingsins sem
embættismanns hefur verið að
safna gögnum um ’landshagi,
sem stjórnmálamenn geta hag-
nýtt. Hins végar hefur hagfræð-
ingurinn sem embættismaður
ekki það hlutverk að kanna
efnahagsástandið, greina orsak-
ir og erfiðleika, hvað þá að
móta á þeim grundvelli ákveðna
stefnu í efnahagsmálum og sjá
um framkvæmd hennar. Þessar
Skoðanir á hlutverki hagfræð-
ingsins sem embættismanns
koma skýrt fram' í því, hvers
eðlis starfsemi Hagstofu íslands
er, en starfsemi hennar er að
heita má eina hagfræðilega starf-
semi í landinu, sem hefur hlot-
ið samþykki og viðurkenningu
jafnt hins opinbera sem almenn-
ings. Önnur hagfræðilega þjón-
ustan í þágu ríkisvaldsins, —
og hún hefur um langt skeið
verið talsverð og farið vaxandi;
hefur að meiru eða minna leyti
orðið að fara fram bak við tjöld
in, af því hún hefur brotið í
bága við hinn hefðbundna Skiln-
ing á hlutverki embættismanns-
ins.
Mér hefur hér orðið tíðrætt
um þá grein, sem ég þekki bezt.
En í raun og veru gildir hið
sama um aðrar. Hlutverk verk-
fræðingsins er að veita upplýs-
ingar um ákveðin tæknileg at-
riði. Hvernig þarf hafnargarður
að vera, svo ag hann standi?
Hvernig á að velja vegarstæði?
Á hinn bóginn hefur ekki verið
til þess ætlazt, að verkfræðing-
urinn, eða aðrir embættismenn,
sem um samgöngumál fjalla,
eigi þátt í að móta stefnu í
samgöngumálum og leggja á ráð
in um framkvæmd þeirrar
stefnu.
Sá skilningur á hlutverki em-
bættismannsins, sem ég- hér hefi
lýst, kemur að mínum dómi
einnig fram 1 því, sem þó kann
e. t. v. að þykja nokkuð undar-
legt við fyrstu sýn, ag hér á
fslandi hefur þáð ekki verið tal-
in óhæfa, að embættismenn
hefðu afskipti af stjórnmálum,
en þannig er litið á í flestum
öðrum löndum. Meðan embættis-
maðurinn fjallar aðeins um hina
formlegu hlið málanna, er til-
tölulega auðvelt fyrir hann að
breyta sér annað veifig í gerfi
stjórnmálamannsins og fást í
því gerfi við efnishlið þeirra.
Hér þarf enginn árekstur að
verða og samvinna embættis-
mannsins við stjórnmálamenn-
ina þarf ekki að spillast að ráði
vegna stjórnmálaafskipta' hans.
Ásókn embættismanna hér á
landi í pólitísk afskipti skýrast
einnig af þessu sama. Þeim
finnst sér vera skorinn of þröng-
ur stakkur sem embættismönn-
um og leita þess vegna inn á það*
svið, þar sem sams konar tak-
markanir gilda ekki. Öðru máli
gegndi ef embættismaðurinn
ætti að meira eða minna leyti
að fjalla um efnishliðina. Þá
væri verksvið hans víðara og
st j órnmálaaf skipti hans óhugs-
ar.di, án þess að til árekstra
kæmi á milli starfs hans sem
embættismanns og stjórnmála-
manns. Þar með væri einnig
grundvellinum kippt undan
gagnkvæmu trúnaðartrausti hans
og þeirra stjórnmálamanna, sem
hann á að vinna með sem em-
bættismaður.
Það er margt, sem leiðir af
þeim skilningi á hlutverki em-
fcættismannsins, sem ég hér hefi
lýst. Eitt hið þýðingarmesta er,
að á embættismanninum hvílir
ekki skylda til framtaks. Em-
bættimaðurinn bíður. Málin
leita til hans, en hann leitar
þau ekki uppi. Honum ber að
hafa upplýsingar til reiðu og
veita formlega aðstoð, þegar á
þarf að halda, og honum ber að
afgreiða mái eftir settum fyrir-
nælum, þegar þau berast til
hans. Honum ber hins vegar
ekki skylda til að kanna hver
vandamálin séu, greina orsakir
þeirra -og afleiðingar og marka
stefnu til að leysa þau. Og það
er ekki aðeins svo, að honum
beri ekki skylda til að gera þetta.
Jónas H. Haralz.
Það væri beinlínis brot á skyld-
um hans að gera'það.
Það leiðir einnig af þessum
skilningi á hlutverki embættis-
mannsins, að haégt er að kom-
ast af með fámenna embættis-
mannastétt. Hér í stjórnarráð-
inu fæst einn ráðuneytisstjóri
ásamt örfáum fulltrúum, jafn-
vel stundum ekki nema einum
fulltrúa, við heljarstóra mála-
flokka, samgöngumál, iðnaðar-
mál, menntamál, heilbrigðismál,
svo nokkur dæmi séu nefnd.
Þetta er aðeins hugsanlegt,
vegna þess hversu takmarkað
verkssvið ráðuneytanna er í
samræmi við hinn hefðbundna
skilning á hlutverki embættis-
nannsins. Ráðuneytin fjalla í
raun og veru ekki um þá mála-
flokka, sem þau eru kennd við.
Þau fjalla aðeins um ákveðin
formsatriði í tengslum við þessa
málaflokka. Að því leyti, sem
um þessa málaflokka er fjallað
í heild og reynt að kanna vanda-
mál þeirra og móta stefnu, er
það gert á öðrum vettvangi, og
þá fyrst og fremst með skipun
nefnda undir yfirstjórn ráðherra
eða Alþingis.
Hinn hefðbundni skilningur á
hlutverki embættismannsins,
sem ríkjandi hefur verið hér á
landi fram á þennan dag, er að
sjálfsögðu sprottinn af sérstök-
um sögulegum og þjóðfélagsleg-
um aðstæðum. Ekkert er eðli-
legra en menn vildu halda sem
mestu af því valdi sem í langri
baráttu hafði verið sótt í hend-
ur erlendra aðila, hjá þjóðinni
sjálfri og umbjóðendum hennar,
Alþingi og ríkisstjórn, og tak-
marka sem mest valdssvið em-
bættismanna, en á þá hlaut að
sjálfsögðu að vera litið tor-
tryggnisaugum sem eins konar
arftaka þess erlenda embættis-
mannavalds, sem áður hafði ríkt
í landinu. Þessari skoðun var
hægt að fylgja eftir í fram-
kvæmd, vegna þess hversu fá-
brotið þjóðfélagið var og hversu
takmarkað verkssvið rikisvalds-
ins var.
Þau vandamál, sem við blöstu
í upphafi aldarinnar voru sannar
lega stórfelld. Nútí'ma atvinnu-
hættir voru rétt að byrja að
halda innreið sína og
framkvæmdir í samgöngumál-
um og menntámálum rétt að
hefjast. Lífskjör þjóðarinnar
voru enn hin bágbornustu. En
þo vandamálin væru stórfelld,
voru þau ekki að sama skapi
margbrotin né' þau tæki fjöl-
breytt, sem ríkisvaldinu stóðu til
boða til ag ráða við þau. Ríkið
var í rauninni ekki ábyrgt fyrir
þróun efnahagsmála né velferð
almennings. Starfsemi þess var
einskorðuð við að sjá fyrir þjón-
ustu, sem enn var mjög ófull-
komin, á sviði mennta-, heil-
brigðis- og samgöngumála og að
veita atvinnuvegunum, landbún-
aði og sjávarútvegi nokkra en þó
í rauninni mjög takmarkaða fyrir
greiðslu.
Hversu gjörólíkar eru ekki
aðstæðurn’ar nú á sjöunda tug
aldarinnar. Ríkið er ábyrgt fyrir
því, að fullri atvinnu sé haldið í
landinu, og það er að sjálfsögðu
ábyrgt fyrir því, að það sjálft og
stofnanir þess standi við marg-
háttaðar skuldbindingar gagn-
vart öðrum löndum. Það er enn-
fremur skylda þess, — samkvæmt
þeim sjónarmiðum, sem nú eru
orðin ríkjandi, — að stuðla að til-
tölulega örum og jöfnum vexti
þjóðarframleiðslu. Þá hefur rík-
ið víðtækar skyldur varðandi vel
ferð þegna sinna, sem fyrst og
fremst koma fram í starfsemi al-
mannatrygginga. Verkefni ríkis-
ins á sviði menntamála, heil-
brigðismála og samgöngumála
eru einnig miklu víðtækari en
nokkru sinni áður. Bein og ó-
bein áhrif ríkisvaldsins á atvinnu
lífið eru margfalt meiri en áður
tíðkaðist. Loks má nefna enn
eina grein málefna, sem ekki var
komin til sögunnar á fyrstu ára-
tugum aldarinnar, en það voru
samningar og viðskipti við aðrar
þjóðir og þátttaka í starfsemi
alþjóðastofnana. Þessi marghátt-
aða starfsemi ríkis og sveitarfé-
laga krefst þess, að mikill hluti
þjóðarteknanna fari um hendur
opinberra aðila, en það krefst á
hinn bóginn mikillar skatt-
heimtu.
Öll þessi margþætta starfsemi
ríkisvaldsins í nútíma þjóðfélagi
er ykkur áheyrendum mínum
kunnari en svo, að ég þurfi að
lýsa henni með mörgum orðum.
Ég hefi aðeins viljað draga upp
í sem fæstum dráttum mynd af
hlutverki ríkisins nú og bera það
saman við hlutverk þess í upp-
hafi aldarinnar. En hvernig geng-
ur íslenzka ríkinu að sinna þess-
um margháttuðu og flóknu verk-
efnum?
Dómurinn um það held ég geti
aðeins verið á eina lund. Erfið-
leikar okkar í stjórn efnahags-
mála undanfarin tuttugu til þrjá-
tíu ár eru alkunnir. En svipaða
sögu er- einnig að segja af öðrúm
greinum. Ég hefi á undanförnum
tveimur árum nokkuð kynnzt
ástandi optnberra framkvæmda í
landinu, byggingu vega, hafna,
skóla og rafveitna. Hversu sann-
gjarn, sem ég vil vera, held ég að
mér sé ómögulegt að fella annan
dóm en þann, að í þessum grein-
um ríki ástand, er nálgist full-
kominn glundroða, jafnt í fram-
kvæmdúm sem fjármálum. Vand
ræðaástand skatta- og tollheimtu
er daglegt umræðuefni í land-
inu. Þannig má halda áfram að
nefna hverja grein á fætur ann-
arri. Alls staðar blasa við verk-
efni, sem við ráðum ekki við,
vandamál, sem virðast fara vax-
andi frekar en minnkandi.
Það er í sjálfu sér undrunar-
efni, að lítil ríki standi frammi
fyrir meiri vandamálum nú en í
upphafi aldarinnar. Sjálf þjóðfé-
lags- og atvinnuþróunin, sem
hefir lagt svo miklar og nýjar
skyldur á hið opinbera, leggur
tiltölulega meiri byrðar á lítil
ríki en stór. Það er þetta, sem
m.a. felst í ummælum Halldórs
Laxness, „að það sé dýrt að vera
íslendingur“. Þrátt fyrir fjölgun
þjóðarinnar og mjög aukna vel-
megun, held ég í rauninni að það
sé erfiðara fyrir íslendinga að
halda uppi sjálfstæðu ríki og
þjóðfélagi nú en það var fyrir
sextíu árum. En einmitt vegna
þess, hve erfiðleikarnir eru
miklir, þurfum við á mikilli ein-
beitingu að halda. Það er aug-
ljóst, að þessa einbeitingu skort-
ir, að við gerum okkur stjórn
opinberra mála miklu erfiðari en
hún þyrfti að vera. Það er skoð-
un mín, að veigamikil ástæða
fyrir þessu sé einmitt sú, að skiln
ingur okkar á hlutverki embættis
mannsins sé ennþá í aðalatriðum
sá sami og í upphafi aldarinnar.
Þessi skilningur hafi ekki breytzt
nema að litlu leyti til samræmis
við stórfelldar breytingar þjóð-
félags- og atvinnuhátta.
Hver er þá sá skilningur á
hlutverki embættismannsins, sem
er í samræmi við þarfir nútima
þjóðfélags? Ég ætla að reyna að
lýsa í stórum dráttum sjónarmið-
um mínum í þessu efni. Það er
þá fyrst það að segja, semí skipt-
ir mestu máli, að ekki er hægt að
takmarka hlutverk embættis-
mannsins við hina formlegu hlið
málanna á þann hátt, sem ' hinn
hefðbundni skilningur gerir.
Embættismaðurinn verður að
fjalla um efni ekki síður en
form. Málin eru orðin of um-
fangsmikil og of flókin til þess
að það sé á nokkurra annarra
manna færi að fást við þau en
þeirra, sem geta helgað sig þeim
að öllu leyti og fengið hafa til
þess nauðsynlega sérhæfingu.
Jafnframt verður afstaða emb-
ættismannsins sjálfs að breytast.
Áhugi og framtak verður að
koma í stað drunga og afskipta-
leysis. Embættismaðurinn verður
að líta á það sem skyldu sína að
leita málin uppi í stað þess að
bíða þess, að þau leiti hans. Hann
verður að kanna vandamálin,
greina orsakir og afleiðingar,
móta stefnuna, leggja á ráðin og
sjá um framkvæmd hennar. Geri
hann það ekki, gerir það enginn.
Þetta starf verður embættismað-
urinn að leysa af hendi í náinni
og traustri samvinnu við stjóm-
málamennina og þá fyrst og
fremst við þá, sem í ríkisstjórn
sitja. Því þessi nýi skilningur á
hlutverki embættismannsins rýr-
ir ekki hlutverk stjórnmála-
mannsins. Þvert á móti mundi ég
telja, að aðeins í þeim mæli, sem
þessa skilnings gæti, sé stjórn-
málamanninum gert kleift að
vinna sitt hlutverk. Ekkert er
fjær mér en að aðhyllast þær
kenningar „technokrata“, að nú-
tíma þjóðfélag sé svo flókið, að
nauðsynlegt sé að fela stjórn
þess sérfræðingum. Stjórnin verð
ur að vera í höndum stjórnmála-
manna og embættismanna í sam-
einingu, þar sem hver og einn
fer með sitt sérstaka hlutverk,
sem hinn getur ekki tekið að sér.
Ég hefi hér að .framan lýst
skoðunum mínum á hlutverki
embættismannsins. En hvert er
þá hlutverk stjórnmálamannsins?
Það er í fyrsta lagi að leiðbeina
embættismanninum í starfi hans
við að móta stefnuna. í öðru lagi
að skapa stjórnmálalegan grund-
völl fyrir því að hægt sé að fram
kvæma hana. Og í þriðja lagi, og
það er það, sem mestu máli skipt-
ir, er það hlutverk stjórnmála-
mannsins að taka endanlegar á-
kvarðanir um stefnuna og bera
ábyrgð á henni og framkvæmd
hennar. Stjórnmálamaðurinn
starfar á vettvangi flokka, þings,
blaða og á meðal almennings.
Hann er í meiri snertingu við
þjóðlífið en embættismaðurinn,
sem starfar í kyrrþey og í nokk-
urri einangrun. Stjórnmálamaður
inn flytur þess vegna hræringar
utan að. En jafnframt hættir hon-
um við að meta stundarsjónarmið
Framh. á bls. 15