Morgunblaðið - 13.07.1995, Blaðsíða 5

MORGUNBLAÐIÐ
FIMMTUDAGUR 13. JÚLÍ1995 B 5
VIÐSKIPTI
Ný útboðsstefna íaugsýn
■ *
Utboðsstefna síðustu ríkisstjómar er
tveggja ára gömul. Endurskoðun á henni
stendur yfír í jjarmálaráðuneytinu og er
von á endurbættum reglum í haust.
Kjartan Magnússon kynnti sér hvemig
stefnan hefur reynst og hveiju
stendur til að breyta.
Framkvæmdir standa nú yfir við hús Hæstaréttar.
ÍSLENSKI útboðsmarkaðurinn hefur
stækkað gífurlega á undanfömum
árum. Einkaaðilar og hið opinbera
hafa í ríkari mæli lagt áherslu á út-
boð þegar þeir kaupa vörur eða þjón-
ustu. Síðasta ríkisstjóm mótaði sér-
staka útboðsstefnu fyrir tveimur
árum og gaf einnig út sérstakar regl-
ur um útboð og innkaup ríkisins.
Samkvæmt þeim ber stofnunum og
fyrirtækjum þess skylda til að bjóða
út vörukaup fyrir hærri upphæð en
9,7 milljónir króna án vsk. og þjón-
ustu sem nemur meira en 15 milljón-
um. Þá skal bjóða út framkvæmdir
sem áætlað er að kosti meira en 377
milljónir króna án vsk. Sérstök lög
um framkvæmd útboða voru sett í
maí 1993 og 1. janúar 1994 gengust
íslendingar undir ákveðnar skyldur
varðandi opinber innkaup með gildis-
töku EES-samningsins.
Hundruð milljóna króna
sparnaður
Júlíus Sæberg Ólafsson, forstjóri
Ríkiskaupa, segir reynsluna af aukn-
um útboðum ríkisins almennt vera
góða og telur að halda eigi áfram á
sömu braut. „Utboðum hjá Ríkiskaup-
um hefur fjölgað um 40% þegar mið-
að er við fyrstu sex mánuði áranna
1993 og 1995. Árangur einstakra
útboða er auðvitað misjafn og oft
umdeilanlegur en það er þó alveg ljóst
að útboðsstefnan hefur skilað ríkinu
hundruð milljóna króna spamaði á
þessum tveimur árum þegar ailt er
talið. Fram að þessu höfum við hjá
Ríkiskaupum aðallega lagt áherslu á
að lækka verð á vörum til stofnana
og fyrirtækja ríkisins með ramma-
samningsútboðum. Þá semjum við oft
við fleiri en einn seljanda til 2-3 ára
en þeir skipta síðan beint við viðkom-
andi stofnanir. Við náum þannig betra
verði og spörum og einföldum alla
innkaupavinnu hjá stofnununum.
Ekki er til dæmis óalgengt að vöru-
verð hafi lækkað um 10-30% síðan
útboðsstefnan tók gildi.“
í framhaldi af góðum árangri í
vöruútboðum munu Ríkiskaup nú
takast á við þjónustuþáttinn og
leggja áherslu á að auka útboð á því
sviði. „Má þar til dæmis nefna fjár-
mála-, endurskoðunar- og bókhalds-
þjónustu," segir Júlíus.
Endurbætur á útboðsreglum
Nú vinnur sérstakur hópur að
endurskoðun útboðsreglna ríkisins í
samráði við fjölmarga hagsmunaað-
ila. Til greina kemur að festa regl-
urnar enn frekar í sessi með því að
gefa þær út sem reglugerð. Stefnt
er að því að endurbætt útgáfa komi
út í lok sumars en hópurinn hefur
þegar skilað af sér bráðabirgðaáliti.
Að sögn Steingríms Ara Arasonar,
aðstoðarmanns fjármálaráðherra,
hefur hópurinn komist að þeirri niður-
stöðu að ekki sé ástæða til að endur-
skoða sjálfa útboðsstefnuna en rétt
sé að lögfesta grundvallaratriði henn-
ar. Hópurinn hafi hins vegar lagt til
að ýmsir annmarkar sem komið hafi
í ljós á núverandi útboðsreglum verði
slípaðir af. „í fyrsta lagi þarf að gera
undirbúning opinberra framkvæmda
markvissari og setja skýrar reglur
um samband aðal- og undirverktaka.
í öðru lagi þarf að grípa til aðgerða
gegn svokallaðri gerviverktöku en
þær mega þó ekki ganga svo langt
að þær komi í veg fyrir eðlilega undir-
verktöku. Þá lagði hópurinn til að í
endurbættum reglum verði gerð krafa
um tryggingar gegn vanefndum."
Samstarfsráð um útboð
í framhaldi af áliti vinnuhópsins
ákvað fjármálaráðherra að koma á
fót samstarfsráði um útboð og verð-
ur leitað eftir tilnefningum í það inn-
an skamms. Um er að ræða sam-
starfsvettvang ríkis, sveitarfélaga og
hagsmunaaðila þar sem tekin verða
fyrir þau vandamál sem koma fyrir
í útboðum. Ráðið er ekki hugsað sem
úrskurðaraðili heldur vettvangur til
að miðla upplýsingum með það að
markmiði að gjörnýta kosti útboða,
ekki eingöngu hjá ríkinu, heldur í
þjóðfélaginu almennt. Fjármálaráðu-
neytið mun leita til eftirtaldrá aðila
um þátttöku í þessu samstarfi; iðnað-
ar- og viðskiptaráðuneytið, Reykja-
víkurborg, Samband íslenskra sveit-
arfélaga, Verkfræðingafélagið, Arki-
tektafélagið, Verslunarráðið, Samtök
iðnaðarins, Félag íslenskra stórkaup-
manna og Alþýðusambandið. Hópur-
inn mun síðan kalla aðra aðila til
fundar við sig eftir ástæðum hverju
sinni.
Úrskurðað um álitamál
í fjármálaráðuneytinu er nú verið
að kanna meðferð kærumála vegna
útboða á Evrópska efnahagssvæðinu.
Víða erlendis er hægt að vísa klögu-
málum til sérstakrar nefndar sem
kveður upp úrskurði um hvort rétt
hafi verið staðið að málum. Stein-
grímur Ari segir að í ráði sé að stofna
slíka nefnd hér á landi og fela henni
jafnframt úrskurðarvald í álitamál-
um sem upp kunna að koma í útboð-
um á vegum ríkis, sveitarfélaga og
einkaaðila.
Innkaupareglur
endurskoðaðar
Reglur um innkaup ríkisins voru
gefnar út um svipað leyti og útboðs-
stefnan og er nú unnið að endurskoð-
un þessara reglna innan fjármála-
ráðuneytisins. „Helstu breytingar
sem unnið er að eru styttri útboðs-
frestir, bann við að tilgreina tilteknar
vörutegundir í útboðsgögnum og að
auðvelda frávikstilboð. Enn fremur
er gert ráð fyrir því að forval verði
alltaf viðhaft vegna lokaðs útboðs
og að forsendur við mat á því hvað
telst hagstæðasta tilboð skuli liggja
fyrir í útboðslýsingu,“ segir Stein-
grímur Ari.
Útboðsreglur oft brotnar
Vilmundur Jósefsson, fram-
kvæmdastjóri Meistarans hf., hefur
fylgst með útboðsmálum ríkisins fyr-
ir Samtök iðnaðarins. Hann segist í
öllum aðalatriðum vera sáttur við
útboðsstefnuna og hvernig henni
hefur verið fylgt eftir fram að þessu.
„Það er yfirlýst stefna ríkisins að
fara fremur hina mildu leið við kynn-
ingu á reglunum. Nú er hins vegar
tími til kominn að skerpa á fram-
kvæmdinni, beita þeim viðurlögum
sem þegar eru fyrir hendi og grípa
jafnvel til nýrra. Þrátt fyrir útboðs-
stefnuna og skýran stuðning nýju
ríkisstjórnarinnar við hana verða
Samtök iðnaðarins margoft vör við
að ekki er farið eftir henni við fram-
kvæmdir, sem fjármagnaðar eru af
ríkissjóði en framkvæmdin í höndum
sveitarfélaga eða stofnana á þeirra
vegum. Ríkið á auðvitað ekki að láta
bjóða sér slík vinnubrögð."
Einblínt á
lægsta verð
Að mati Vilmundar hefur um of
verið einblínt á lægsta verð þegar
gert er upp á milli tilboða. „Hinu
opinbera er enginn akkur í því til
lengdar að taka tilboðum sem skila
viðsemjendunum tapi sem gerir þeim
hvorki kleift að stunda eðlilegan
rekstur né vöruþróun. Opinberir inn-
kaupaaðilar hafa skaðað opinbera
hagsmuni þegar lægstbjóðandi hefur
verið valinn án þess að kannað sé
hvort hann hafi nægilegt bolmagn
til að standa við samninga. Það er
t.d. í hæsta máta óeðlilegt að hið
opinbera beini viðskiptum sínum með
útboði til lægstbjóðenda sem eru ef
til vill nýstofnuð fyrirtæki á rústum T
þrotabúa."
Kröfur til bjóðenda
Vilmundur segir að í endurbættum
útboðsreglum ríkisins vilji hann
gjarnan sjá ákvæði um að bjóðendur
séu sannanlega skráðir rekstraraðil-
ar og að tryggt sé að þeir hafi rétt-
indi til að starfa á viðkomandi fag-
sviði þar sem það á við. „Þetta eru
svipuð ákvæði og er að finna í ný-
lega samþykktum útboðsreglum
Reykjavíkurborgar en að auki væri *
rétt að hið opinbera lýsti yfir því að
innan tveggja ára verði gerð krafa
um að birgjar og verktakar leggi
fram skjalfest gæðakerfi þar sem það
á við. Hér á ég ekki við vottuð kerfi
heldur gæðatryggingu sem sýnir
hvernig bjóðandi ætlar að mæta skil-
greindum gæðakröfum kaupandans.
Við erum bjartsýnir á að fallist verði
á þær kröfur okkar.“
Sjálfstæði endurskoðenda -
samstarf við sijórnendur
Sjónarhorn
Endurskoðun getur ekki náð
markmiði sínu nema endurskoð-
endur eigi greiðan aðgang að
stjórnendum um hvers konar
upplýsingar, segir Símon Halls-
son í formála að endurskoðun-
arskýrslu sinni og bendir á að
endurskoðendur og stjórnendur
félaga séu því samstarfsmenn
... , Símon
en ekki andstæðmgar. Haiisson
EFTIRFARANDI formáli birt-
ist í nýrri endurskoðunar-
skýrslu Símonar Hallsson-
ar, borgarendurskoðanda, þar sem
fjallað er um störf endurskoðenda.
Formálinn er hér birtur í heild með
góðfúslegu leyfi höfundar:
„Margir utan stéttar endurskoð-
enda misskilja starf þeirra og telja
að í því felist neikvæð og sakfell-
andi rannsókn, sem byggist á leit
að villum. Endurskoðun getur
gagnast til að hindra misferli og
villur, en það er yfirleitt vegna
nærveru endurskoðandans frekar
en sérstakra uppgötvana. -Endur-
skoðunaraðgerðir eru hannaðar
með það í huga að hugsanlegt mis-
ferli og villur komi í ljós, en þær
eru fjárri því að vera fullkomnar.
Endurskoðandinn leggur ekki upp
með þá ályktun að stjórnendur haldi
leyndum staðreyndum. Fagleg var-
úð leiðir ekki til grundvallarviðhorfa
um vantraust. Samt ætti það að
vera grundvallarregla endurskoð-
anda að segja sig frá verkefni fyrir
umbjóðanda sem hann treystir ekki.
Frá sjónarhóli endurskoðenda-
stéttarinnar er endurskoðun á viss-
an hátt sameiginlegt verkefni
stjórnenda, sem bera ábyrgð á fjár-
hagslegri velgengni og þjónustu
félags,- og endurskoðandans, sem
er utanaðkomandi þriðji aðili með
þjálfun og sérfræðikunnáttu í að
miðla efnahagslegum niðurstöðum
og sem fyrst og fremst hefur þá
ábygrð að gefa sanngjarna skýrslu.
Þar sem markmið endurskoðandans
og stjórnendanna rekast ekki á
nema í undantekningrtilvikum, er
ekki ástæða til að endurskoðunin
fari fram með neikvæðum formerkj-
um.
Margra ára reynsla styður það
að samvinna sé á milli endurskoð-
andans og stjórnanda. Slík afstaða
eykur verulega fjárhagslegt gildi
endurskoðunnar, bæði hvað varðar
niðurstöður og aukna hagvirkni.
Samvinna endurskoðanda og
stjórnenda um endurskoðunarferlið
er bæði hagvirkari og árnagursrík-
ari en ef þessir aðilar væru and-
stæðingar. Með viðeigandi varnögl-
um fyrir almenning er þetta í þágu
samfélagsins og því er betur þjónað
með því að viðhalda þessu fyrir-
komulagi.
Efasemdir um óháða stöðu end-
urskoðenda í einstökum tilvikum
mega ekki leiða menn út í þær öfg-
ar að fara að líta svo á að endur-
skoðendum beri að hafa sem minnst
samskipti við stjórnendur félaga.
Endurskoðun getur ekki náð mark-
miði sínu nema endurskoðendur eigi
greiðan aðgang að stjórnendum um
hvers konar upplýsingar. Endur-
skoðendur og stjórnendur félaga
eru því samstarfsmenn en ekki and-
stæðingar.
Miklar umræður um þetta efni
hafa farið fram undanfarin ár. Af
þeim sem fjallað hafa um þessi mál
má nefna John C. Burton, prófessor
í endurskoðun við Columbia háskól-
ann í New York, en hann hefur
verið málsvari ofangreindra skoð-
ana erlendis, og Svein Jónsson að-
stoðarbankastjóra, löggiltan endur-
skoðanda, sem hefur reifað þær í
ræðu og riti hérlendis. Kjarni um-
ræðunnar er að í samstarfi sínu við
stjórnendur felst sjálfstæði endur-
skoðenda í því að sýna hlutlægni
og hlutleysi og að láta fagleg
stjónarmið ráða afstöðu sinni í hví-
vetna.
Komið hafa fram sjónarmið í þá
veru að borgarendurskoðandi eigi
ekki að hafa of náin samskipti við
háttsetta embættismenn borgarinn-
ar. Það varði trúverðugleika hans
gagnvart ahnenningi. Stjórnsýsl-
unni muni þá ekki finnast að
Borgarendurskoðun sé raunveru-
legt eftirlitstæki. Þessi sjónarmið
samræmast ekki því sem hér að
framan segir um starf endurskoð-
andans og nauðsynleg samskipti
hans og samstarf við stjórnendur.
Þau lýsa ekki skilningi á þeim hags-
munum Borgarendurskoðunar að
vera í sem bestri aðstöðu til að fylgj-
ast með því sem er að gerast í borg-
arkerfinu, né heldur lýsa þau skiln-
ingi á því að þá hagsmuni á Reykja-
víkurborg sameignlega með
Borgarendurskoðun.
Stjórnsýsluendurskoðun
Verkefni endurskoðenda opin-
berra aðila liafa til þessa að mestu
lotið að mati á ársreikningum þess-
ara aðila og innra eftirliti, í þeim
tilgangi að komast að niðurstöðu
um áreiðanleika fjárhaglegra upp-
lýsinga um rekstur liðins ár og efna-
hagsstöðu í árslok.
A undanförnum árum hefur orðið v
til nýr verkþáttur í endurskoðun á
opinberum aðilum: Þessi þáttur er
nefndur stjórnsýsluendurskoðun
(e.: value for money auditjng, am.:
performance auditing). Með stjórn-
sýsluendurskoðun er lagt mat á
hvort stjórnsýslan fari fram á hag-
kvæman og viðeigandi hátt og hvort
markmiðum kjörinna fulltrúa er
fylgt eftir með eðlilegum hætti.
Stjórnsýsluendurskoðun er ekki
síst mikilvæg fyrir sveitarsjóði.
Framkvæmd hennar þar er að ýmsu
leyti önnur en hjá ríkissjóðum vegna
mismunandi uppbyggingar þessara
aðila.
Hjá sveitarfélögum ákveða sveit-
arstjórnarfulltrúar ekki aðeins fjár-
veitingar til ráðstöfunar fyrir stjórn-
sýslu viðkomandi sveitarfélags. Þeir
eru einnig beint viðriðnir ráðstöfun
fjárveitinganna auk þess að bera
ábyrgð á fyrirkomulagi stjórnsýsl-
unnar. Þetta leiðir til þess að áhrif
eru gagnkvæmari á milli sveitar-
stjórnarmanna og embættismanna
sveitarfélaga heldur en á milli þings
og ráðuneyta. Þetta kallar á sam-
felda stjórnsýsluendurskoðun hjá
sveitarfélögum með hliðsjón af hags-
munum á hveijum tíma.
Með samþykkt borgarstjórnar 5.
maí sl. var staðfest skipurit verk-
þátta fyrir Borgarendurskoðun.
Skipuritið felur í sér þrískiptingu
verkþátta. Einn þeirra er stjórn-
sýsluendurskoðun. Með samþykkt
sinni hefur borgarstjórn Reykjavík-
ur tekið af allan vafa um hlutverk
Borgarendurskoðunar hvað þetta
snertir.“