Tíminn - 23.09.1977, Side 10

10
Föstudagur 23. september 1977
Um byggðastefnu
A slöasta áratug vaknaði at-
hyglisverðhreyfingá íslandi. Allt
frá siðustu heimsstyrjöld hafði
landsbyggðin búið við árstiöa-
bundið atvinnuleysi og fólksflótta
til höfuðborgarsvæðisins, sem
virtist geta tekið við öllum þeim
mannafia, sem varð að yfirgefa
landsbyggðina. Það var kominn á
skilningur meðal forystumanna
Reykjavikur, að þessir miklu
fólksflutningar voru höfuðborg-
inni allt of dýrir, og þvi æskilegt
að bundinh yrði endi á þssa þró-
un. Samfára aukinni þekkingu á
meðferð efnahagsmála var farið
að huga að þeim byggðaaðgerð-
um, setn nágrannaþjóðirnar
höföu beltt með árangri. Það kom
i ljós, að Islendingar voru eina
þjóðin i vestanverðri Evrópu,
sem ekki hafði beitt efnahagsleg-
um aðgerðum til að stöðva fólks-
flótta úr dreifbýlinu.
A sama tima var mönnum að
vera æ ljósara að landsbyggðin
sjálf þurfti að efla samstöðu sina.
Sveitarfélögin urðu að hefja sig
yfir hrepparig og taka upp sam-
starf um lausn á sameiginlegum
vanda. Með starfsemi landshluta-
samtaka sveitarfélaga vaknaði
skilningur þjóöarinnar á þvi, að
það var ekki einkamál lands-
byggðarinnar einnar, hvort gerð-
ar skyldu ráðstafanirtilað koma i
veg fyrir árstiðabundið atvinnu-
leysiog fólksflutninga til Reykja-
vikur. Forráðamönnum Reykja-
vikur var ljóst, að borginni var
það of kostnaðarsamt að byggja
yfir landsbyggðarfólkið. Það var
þvi þjóðarsamstaða um að til-
einka sér vinnubrögð annarra
þjóða, sem stuðluðu að búsetu-
jafnvægi, t.d. með áætlanagerð
fjármagnsfyrirgreiðslu.
Um endurskoðun sveit-
ars t jórna rker f isin s
Sveitarstjórnarkerfið byggir,
eins og margt i skipulagi Islend-
inga á starfsvettvangi sem vaxið
hefur upp meðþjóðinni, og ersem
stjórnarfarshefð siðan lögfest,
þegar skipulagið hefur sannað
rétt sinn. Svo virðist að það eitt
lifi þott lögfest sé, sem stendur á
félagslegri rót i vitund þjóðar-
innar. Hugmyndir þeirra manna,
sem halda þvi fram að hægt sé að
setja nýtt sveitarstjórnarskipu-
lag ofan frá með beinni lagasetn-
ingu, án undangenginnar þróun-
ar, i átt breytinga, eru sveitar-
stjórnarkerfinu hættulegar, ef
það gegniráfram þvi hlutverki að
vera hluti af félagskerfi fólksins.
Það er ljóst, að sveitarst jórnar-
kerfið er i deiglu, og að endur-
skoðun þess er óhjákvæmileg.
Hitt er jafnljóst, að sú endurskoð-
un má ekki verða til þess, að
hyrningarsteinar kerfisins, sem
hafa sannað tilverurétt sinn,
verði með lagaboði teknir iburtu.
Það er að koma berlega i ljós, að
afstaöa einstakra landsssvæða til
sveitarst jórnareininganna er
breytileg, eftir þörfum og viö-
horfum á hverju svæði. Menn
mega ekki gleyma þeirri grund-
vallarstaöreynd, aö landið skipt-
ist i sveitarfélög, eftir landfræði-
legum skilum og félagslegum
venjum. Ef höggið er að rót þess-
ara frumeininga, t.d. með sam-
einingu, þvert á byggðalega
skiptingu landsins, er enn verið
að ýta undir búseturöskun.
Um sameiningu sveitar-
félaga
Þvi er engan veginn að leyna,
að á timabili gekk skipting sveit-
arfélaga út i öfgar þegar sveitar
félögum var skipt innan sömu
byggöakeðju. Skýringa á þessu
má leita til þess að áður en kosnar
sveitarstjórnir komu til, voru að
jafnaði t veir hreppstjórar I hverj-
um hreppi, sem skiptu hreppnum
ámillisini hreppsstjóraumdæmi.
I sumum tilvikum hefur þessi
skipting innan hreppa orðið til
þess,að til kom hrein hreppa-
skipting. Hægt er aö finna dæmi
um þaö þessi skipting hafi orðið
sveitarfélögum tl óþurftar. Viða
er vilji til sameiningar hreppa
þar sem svo stendur á um. En hér
vantar herzlumuninn, sem oftar.
Með tfmabundinni fyrirgreiðslu
úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga er
vafalaust hægt að komast yfir
erfiðustu hjallanna i sameiningu
sveitarfélaga, t.d. stuðla að ráön-
ingu sameinginlegs sveitarstjóra.
Ef haldið verður á þessu með
lagni, er miklu likiegra að veru-
legur árangur náist, en með þvi
að skipta landinu i athugana-
svæði, sem fyrirfram ramma að
nýrri sveitarfélagaskipan. Hér
verður að fara hina félagslegu
leið. Lagasetning á fyrst og
fremst að greiða leiðina, og siðar
að festa i lög það kerfi, sem sýni-
lega er lifvænlegt. Það er þvi
verðugt verkefni fyrir Samband
isl. sveitarfélaga og landshluta-
samtökin að taka upp viðræður
um þessi mál, sin á milli og við
einstök sveitarfélög.
Um hlutverk sýslu-
nefnda
Mikið hefurverið um þaðrættað
sýslunefndimar séu með öllu
óþarfar. Rétt er, að þær starfa
misjafnlega eftir landshlutum.
Hér á Norðurlandi er þá sögu að
segja, að sýslunefndimar hafa
starfað sem héraðsnefndir og
leyst margvisleg mál á héraðs-
grundvelli. Viðast hefur tekizt að
koma á samstarfi við kaupstað-
ina um tiltekna málaflokka t.d.
um heilbrigðismál gatnamál og
brunavarnir. Það sem fyrst og
fremst hefur háð sýslunefndunum
er að þeir fulltrúar, sem sitja i
þeim, eru ekki kjörnir af sveitar-
stjórnum, og hafa þvi ekki raun-
verulegt f jármálalegt umboð frá
þeim. Hins vegar hefur það styrkt
störf sýslunefnda, að oddvitar
sumra hreppanna sitja I þeim.
segja má með rökum, að heppi-
legra sé að sýslunefndirnar
verði ekki i föstum tengslum við
starfs þeirra Suöurnesjamanna
má sækja marga hluti, sem eru til
fyrirmyndar i samrekstri
sveitarfélaga. Sú stefna að taka
fyrir einangraða starfshætti og
leysa þá sameiginlega annað
hvort með samrekstri eða þjón-
ustusamstarfi á rétt á sér. Það er
algjör frumskilyrði, ef þetta á að
takast,að kaupstaðimir séu virkir
aðilar að samstarfinu. Með þátt-
töku kaupstaðanna i sýslunefnd-
um og að þær verði skipaðar full-
trúum sveitarstjórnanna verða
þær kjörinn vettvangur til að
leysa sameiginleg mál innan
héraðs. Þetta samstarf er þegar
að þróast á vegum sumra sýslu-
nefnda. Hinar nýju sýslur eiga
ekki að verða stjórnsýslutæki
heldur á hver framkvæmdaþáttur
að vera rekin út af fyrir sig. Hlut-
verk löggjafar er fyrst og fremst
að auðvelda þessa þróun og gera
hana mögulega. Reynslan ein
sker úr um hvert verður hið rétta
framtiðarskipulag.
Um hlutverk skipulags i
samstarfi sveitarfélaga
Það erekki vafamál að byggða-
þróunaraðgerðir hafa opnað augu
sveitarfélaga fyrir gildi skipulags
og áætlanageröar. Skipulagsstörf
eru á frumstigi viðast um landið.
Smátt og smátt er mönnum að
verða ljóst að öll marktæk
áætlanagerð til lengri tima bygg-
ist á grunnskipulagi byggðar, at-
vinnuháttum, landnýtingu og
á það, að landshlutasamtökin
yrðu að vinna sér viðurkenningar
með starfi sinu, og að sú viður-
kenning væri meira virði en laga-
leg staða. Öhætt er að segja, að
það hefur ekki háð landshluta-
samtökunum verulega að vera
ekki viðurkennd I kerfinu. Þvert á
móti virðast störf þeirra blessast
og sveitarfélögin sýna þeim vax-
andi tiltrú, nema ef vera skyldi á
Reykjanesi. Hér verður að fara
um landshlutasamtökin eins og
um aðra þætti sveitarstjórnar-
kerfisins, að lagastoð er
nauðsynleg til að stuðla að
áframhaldandi félagslegri þróun.
A Norðurlandi hefur það ætið
verið ljóst að sambandið er sam-
tök héraða og byggða, en ekki
stjórnsýslustofnun eða að það
gegni héraðshlutverki. Þetta skil-
ur á milli miðað við suma aðra
landshluta. Það skal engan undra
þótt starf landshlutasamtakanna
á Vestfjörðum, Norðurlandi og
Austurlandi sé með nokkuð óðr-
um hætti en i nágrenni Reykja-
vikur. Hér veldur mestu um hið
byggðalega hlutverk lands-
hlutanna og félagslega vitund i
þessum landshlutum, sem stend-
ur djúpum rótum. Landshluta-
samtökin hljóta að þróast i
starfi með mismunandi hætti.
1 skipulagi sinu eru þau að þró-
ast yfir i það kerfi sem þegar
er þrautreynt á Norðurlandi.
Þannig. verður tíminn að aga
framtiðarkerfið. Ef landshluta-
samtökin komast i gegnum þessa
* Askell Einarsson: Byggða ts Fyrri hluti tefn-
e/ OO an er m ál L allr-
ar bióða ri nnar

* Ur skýrslu framkvæmdastjóra á Fjórðungsþingi Norðlendinga
rikiskerfið. Þetta heiur ekki
komið að sök á Norðurlandi,
þótt raunin sé önnur i öðrum
landshlutum. Ekki er vafi á þvi
að sýslunefndarkerfið þarf endur-
mótunar við, sem sam-
starfsnefndir sveitarfélaga og
þeirra. Það furðulega er, að á
þeim landsvæðum, þar sem
sýslunefndakerfið er steindautt
og ekki starfi sinu vaxið, leita
sveitarfélögin sjálf eftir nýju
samstarfsformi, sem eru sam-
starfsnefndir hreppa og kaup-
staða á svæðisgrundvelli. Þetta
er að þróast hröðum skrefum á
Suðurnesjum, og einnig á höfuð-
borgarsvæðinu. Það er fráleitt að
leggja niöur sýslufélögin á meðan
endurbætur i Héraðssamstarfi
sveitarfélaga eru enn að þróast,
eins og raunin er á.
Um endurskipulagningu
héraðssamstarfs
Allir hljóta að sjá, að það er
fráleittað leggja sýslunefndirnar
niður i sveitarstjórnarkerfinu í
þeim he'ruðum, þar sem þær
gegna félagslegu hiutverki. Eins
er varhugavert að lögleiða skipu-
lag þeirra á höfuðborgarsvæðinu
og á Suðurnesjum, eða neyða þvi
upp á aðra sem telja sig búa viö
skipulag sem hæfir þörfum
þeirra. Hér er ljóst að það verður
að fara varlega í að beita
lagaboði. Reynslan hefur sýnt,
að það er vaxandi þörf fyrir
samstarf og samrekstur á milli
sveitarfélaga innan héraða og
byggðasvæða. Enn fremur að nú-
verandi skipting 1 sýslur sam-
rýmist ekki landfræðilegri skipt-
ingu landsins. Auka þarf tengsl
héraðsnefnda við sveitar-
stjórnirnar sjálfar. Þetta er
kjarni málsins sem þarf að vinna
að. Ekki er vafamál að tii sam-
Askeil Einarsson.
samgöngum. A þéttbýlli svæðum
Suðurlands,nánar tiltekið í ölfusi
og Flóa er þess konar skipulag i
vinnslu. Við Eyjaf jörð er verið aö
samræma skipulag sveitarfélaga
fyrir botni Eyjafjarðar. Nýlega
var haldinn fundur á Akureyri um
heildarskipulag Eyjafjarðar. Þar
kom greinilega fram áhugi á þvi
að líta á svæðið innan heildar-
skipulagsins. Lögð hafa verið
drög að skipulagsáætlun fyrir
Mývatnssvæðið. Vafalaust koma
til greina fleiri svæði i héruðum
Norðurlands. Hér er ef til vill
fundinn lykillinn að nútima
byggðaáætlunum sem innan
ramma skipulagsins marka
framtiðarþróun. Reynslan hefur
sýnt, að þessi leið er vel til þess
fallin að opna almenningi innsýn i
byggðaþróun. Þessar aðgerðir
kalla á aukið samstarf sveitar-
félaga og undirstrika gildi
héraðsnefnda þeirra.
Um stöðu landshluta-
samtakanna
I síðustu skýrslu minni benti ég
raun, þá hafa þau unnið sér sess
og þá eru lagaákvæði um stöðu
þeirra nánast sjálfsögð viður-
kenning.
Um fylkjaskipan
Allt siðan á dögum Gerpis-
mannanna austfirzku hafa verið
uppi raddir um að nauðsynlegt sé
að taka upp á Islandi f ylkjaskipan
aö erlendri fyrirmynd. Nefnd sú,
sem skipuð var á vinstristjórnar-
árunum til að endurskoða
sveitarstjórnarkerfið, lagði til að
landinu væriskipt upp í fylki, sem
yfirtaki landshlutasamtökin.
Fylkin skyldi kostuð með fram-
lögum sveitarfélaga, en kosið til
þeirra beinum kosningum sem
byggðust á kjördæmaskipan i
samræmi við athugunarsvæöi um
sameiningu sveitarfélaga. Auk
þess skyldi úthlutað uppbótarsæt-
um á milli flokka. Forráðamenn
landshlutanna lögðust gegn þess-
ari breytingu, þar sem hún þýddi
það að bein áhrif sveitarstjórn-
anna á fylkisþingi yrðu engin.
Megin hyrningarsteinn lands-
hlutasamtakanna er, að hvert
sveitarfélag hafa rétt á að koma
fram sjónarmiðum sínum. Hér
hlýtur að skilja á milli hvort
landshlutasamtökin eigi að vera
áfram sveitarstjórnarvettvangur
eða hluti hins flokkspólitfska
kerfis I landinu. Eitt er vist að
ekki er til staðar það jafnvægi á
milli rikisins og sveitarstjörnar-
kerfisins að þessi skipulags-
breyting sé möguleg, nema rlkis-
valdið viðurkenni landshlutasam-
tökin sem stjórnardeildir. Menn
verða að hafa það hugfast að
landshlutasamtökin hafa orðið til
vegna félagslegrar þarfar byggð-
anna en ekki vegna þess að þeir
sem stjórna stjórnkerfinu nokkra
nauðsyn á slíkum samtökum. Þau
eru þvi baráttutæki lands-
byggðarfólksins, sem ekki má
herleiða i rikiskerfið.
Um breytt valdajafn-
vægi
I síðustu skýrslu minni til
Fjórðungsþings 1976 gat ég þess,
að breytingar á þingmanna-
skipan dreifbýlinu i óhag, væru
nú iaðsigi. Nú hefur komið i ljós,
að forystumenn stjórnarflokk-
anna eru sammála um að gera á
næsta þingi breytingar á
kosningarlögum, sem jafngilda
þvi að öllum uppbótarþingsætum
verður Uthlutað til frambjóðenda
i Reykjavik og á Reykjanesi.
Þetta rýrir þingstyrk lands-
byggðarinnar um 4 þingmenn,
miðað við núverandi hlutföll.
Vafalaust er þetta upphaf ið að þvi
að meirihluti alþingismanna
verði kjörnir af höfuðborgarsvæði
og Suðurnesjum. Þetta breytta
valdajafnvægi er i aðsigi á næsta
kjörtimabili. Spurningin er,
hvernig dreifbýlið á að snúast við
þessari breyttu stöðu. Það hlýtur
að koma til álita að til komi veru-
leg stjórnsýsludreifing úti á
landshlutunum. Jafnhliða hlýtur
sú spurning að vakna hvort þessi
valdsmeðferð verður i höndum
sveitarfélaga og samtaka þeirra
eða i höndum nýrra valdastofn-
ana sem er liður i flokkakerfinu.
Ef farið er inn á þessa braut,
verða menn að gera sér grein fyr-
ir því að ef landsbyggðarlands-
hlutarnir fá sjálfstjórnarvöld, þá
muni höfuðborgarsvæðið og
Suðurnesin einnig fá sömu rétt-
indi. Býður þetta ekki þeirri
hættu heim að hver landshluti
verði að sitja að eigin getu i f jár-
hagslegum efnum og vikið verði
frá þeirri samfélagsstefnu sem
þrátt fyrir allt hefur rikt á ts-
landi? Koma ekki fylkin á Suð-
vesturlandi til að vera, þegar
fram líða stundir, sjálft rikið i
rikinu.
Um þjóðarsamstöðu um
byggðastefnu
Timabilið frá striðslokum fram
á áttunda áratuginn hefur ein-
kennzt af búseturöskun og verð-
bólgu. Þjóðin fór að tileinka sér
ný vinnubrögð í meðferð efna-
hagsmála um áætlanagerð og um
skipulegar forgangsaðgerðir til
að ná fyrirframákveðnu mark-
miði. Allir voru sammála um að
þetta væri bezt gert með þvf að
efla þá atvinnuvegi sem fyrir
voru. Eftir sildveiðihrunið var
lögð áherzla á bolfiskaflann.
Þetta átti sina forsögu með
stækkun landhelginnar fyrst 1952
og slðan 1958, og ekki sist 1973,
sem gjörbreytti aðstöðu hinna
smærri sjávarþorpa til að halda
uppi atvinnu heima fyrir. Þetta
var forsenda þess að landsbyggð-
invar búin framleiðslutækjum til
að efla atvinnulifið. Kjarni
byggðastefnu var sá að með land-
helgisstækkuninni var hægt að
hrinda i framkvæmd framleiðslu-
stefnu sem hafði örvandi áhrif á
atvinnulifið úti um landið. Með
aðgerðum Byggðasjóðs og stjórn-
valda var komið i veg fyrir að
þessi nýsköpunarstefna mis-
heppnaðist eins og eftir 1946 og
1960, þegar meginhluti togara-
flotans sem var úti á landsbyggð-
inni fór á hausinn og fluttist til
Reykjavikur. Hér er þvi um að
ræða brýna atvinnumálastefnu
sem byggist á Islenzkum hags-
munum. Þessi stefna byggist
m.a. á verkaskiptingu milli
landsbyggðarinnar sem var
áfram aðalframleiðslusvæði og
höfuðborgarsvæðisins sem gegnir
þvl hlutverki að vera þjónustu-
kjarni landsins.
Um sérstöðu Reykjavik-
ur
A höfuðborgarsvæðinu er að
eiga sér stað sú þróun að þunga-
miðja höfuðborgarinnar er smátt
og smátt að færast yfir til ná-
granna sveitarfélaganna. Svæðið
verður þvi að skoðast sem ein
heild skipulagslega og atvinnu-
lega. I málflutningi forráða-
manna borgarstjórnar Reykja-
vikur vill þetta gleymast. Nú er
augljóst að forráðamenn borgar-
innar vilja ekki halda áfram
þeirri þjóðarsamstööu um
byggðaaðgerðir, sem komust á á
sjöunda áratugnum. Hræðslan
við aðstreymið er horfin. Þessi
skoðanaskipti hljóta að vekja at-
hygli landsbyggðarinnar i beinu
Framhald á bls. 20