Morgunblaðið - 04.11.1987, Side 46

Morgunblaðið - 04.11.1987, Side 46
46 MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 4. NÓVEMBER 1987 4 Opinber kvótasala trygg- ir hagkvæma og sann- gjarna stj órn fiskveiða eftirÞorkel Helgason i I Núverandi kvótakerf i Bolfiskveiðum hefur nú verið stjómað með kvótakerfí síðan 1984. Lög um þetta stjómkerfi falla úr gildi um næstu áramót og er endur- skoðun laganna hafin. Sjávarút- vegsráðherra hefur sett á laggimar ráðgjafamefnd í þessu skyni. i Nýlega hafa hópar sérfræðinga gert úttekt á hagrænum ávinningi af kvótakerfínu. Jafnframt hefur Rögnvaidur Hannesson, prófessor í fískihagfræði við Verslunarháskól- ann í Björgvin, gefíð nefndinni yfírlit yfír stjóm fískveiða meðal annarra þjóða. Það er ekki að ófyrirsynju að þessi mál em nú til umræðu. Reynslutíma kvótakerfísins er lokið og er brýnt að festa kerfíð betur í sessi og huga þá að frambúðarskip- an. Málið er eitt hið viðamesta í íslenskum stjómmálum en jafn- framt meðal þeirra viðkvæmustu. Ég tel ótvírætt að kvótakerfíð, sem nú hefur verið við lýði í hart- nær 4 ár, hafi verið til góðs. Það kemur fram í fyrrgreindum greinar- gerðum að hagkvæmni veiðanna hefur aukist, þ.e.a.s. að nú er breytilegur kostnaður við hvert aflatonn af bolfíski lægri en hann var fyrir daga kvótakerfísins. Er þá tekið tillit til þess að stofnstærð- ir hafa breyst á tímabilinu. Að vísu er örðugt að segja hve mikið hefur sparast en vart er það undir 10%. Spamaðurinn kemur þannig til að útgerðarmenn og skipstjórar hafa stytt úthaldið og einkum dregið úr sókn á þeim tíma ársins þegar minnst er að hafa. Jafnframt hefur sóknarsamdrátturinn orðið mestur hjá óhagkvæmustu fleytunum. Allt þetta er í samræmi við það sem vænta mátti eftir kenningum físki- hagfræðinnar. A hinn bóginn var farið af stað með kvótakerfið í þeim megintil- gangi að vemda fiskstofna, þ.e.a.s. að takmarka afla við það sem físki- fræðingar telja eðlilegt að tekið sé úr stofnunum. Þetta hefur ekki tek- ist nema að takmörkuðu leyti. Bæði er að stjómvöld hafa sett aflamörk ívið hærri en fískifræðingar hafa mælt með og ennfremur hefur sveigjanleiki innan kvótakerfísins reynst meiri en menn bjuggust við, þannig að aflinn hefur orðið meiri en vænta mátti samkvæmt settum aflamörkum. í heild má því segja að núver- andi kvótakerfí hafí stuðlað að hagkvæmari útgerð enda þótt þar megi ná enn meiri árangri. Á hinn bóginn hefur kerfíð ekki verið nýtt nægilega til þess að hafa hemil á afla. Er kvótakerf ið neyðarúrræði? Þegar kvótakerfið var sett á og aftur nú þegar það er til endurskoð- unar heyrist sagt að það sé neyðar- úrræði. Brátt muni koma að því, að fiskstofnamir hafí braggast svo að unnt verði að afnema kerfíð. Hér er á ferðinni grundvallarmis- skilningur sem er nauðsynlegt að menn átti sig á, ella er öll umræða um stjóm fiskveiða markleysa ein. Frjáls og óheftur aðgangur að fískimiðum og öðmm álíka auðlind- um leiðir ávallt til ofnýtingar fyrr eða síðar. Ofveiði getur stefnt til- vist fískstofna í voða, þ.e.a.s. að svo mikið sé tekið úr þeim að hætta verði á útrýmingu ellegar að við- komubrestur er yfírvofandi. Hugsanlega varð norsk-íslenski síldarstofíiinn fyrir barðinu á slíkri ofveiði. Sem betur fer virðast botn- fískstofnar geta verið í jafnvægi við nánast hvaða veiðiálag sem er. En löngu áður en kemur til lífrænnar ofveiði em fískstofnar ofveiddir í hagrænum skilningi. Fyrst er farið yfír mörk hag- kvæmustu sóknar. Er þá átt við þá viðvarandi sókn sem gefur útvegin- um eða þjóðarbúinu mestar heildar- tekjur af veiðunum. Hagkvæmasta sókn í þessum skilningi skilar ekki hámarksafla. Hann næst að jafnaði við nokkm meiri meðalsókn en afla- aukinn fæst með það miklum viðbótarkostnaði að tap er að fyrir þjóðarheildina. Sé sóknin enn aukin verður bæði aflaminnkun þegar til lengdar lætur en jafnframt aukinn kostnaður af meiri sókn. Sóknin í íslenska þorskinn er enn a.m.k. íjórðungi meiri en æskilegt er frá hagrænu sjónarmiði. Samt kemur kvótakerfíð í veg fyrir að flotanum sé beitt til fulls. Botnfiskveiðiflotinn er því a.m.k. þriðjungi of stór. Ástæðan fyrir hagrænni ofveiði við óheftar veiðar er sú að það er hagkvæmt fyrir hvem einstakan útgerðarmann að auka sóknina löngu eftir að heildarsóknin er kom- in fram yfír hagkvæmustu mörk. Um þetta em allir fiskihagfræðing- ar sammála. Bæði liggja til þess óyggjandi fræðileg rök auk þess sem hvers kyns reiknilíkön af veið- um sýna hið sama. En reynslan er ólygnust: Mér er ekki kunnugt um neinn nýttan sjávardýrastofn hér við land þar sem sóknin hefur ekki annað hvort farið yfír skynsamlegt hámark eða stefnt hraðbyri að því marki, nema gripið hafí verið í taumana. Yrði kvótakerfíð afnumið eftir að stofnamir hafa náð viðunandi stærð myndi því allt sækja í fyrra horf á skömmum tíma. Það er því viðvarandi viðfangsefni að hemja aflann eða sóknina. Vandinn er sá hvemig það skuli gert. Þar hlýtur meginmarkmiðið að vera að stjóm- unin leiði til þess að arðsemi veiðanna, fyrir sjávarútveginn eða þjóðarbúið verði sem mest. Agallar núverandi kvótakerfis Aflakvótar í gildandi kerfí eru útgefnir á skip og miðast að grunni til við % meðalafla þeirra á ámnum 1981-1983. En þar sem menn sjá og vita að ekki er sanngjamt að miða afla- kvóta til eilífðamóns við afla áranna 1981-1983 er auk þess boðið upp á sóknarkvóta. í meginatriðum er þá úthald takmarkað við ákveðinn dagafjölda á ári. Með því að velja sóknarkvóta er skip ekki bundið af fyrri reynslu. En það er ekki síður mikilvægt að aflakvóti hvers skips er endurskoðaður að loknu sóknar- kvótaári og getur það leitt til hækkunar á fyrri aflakvóta þess. Á hinn bóginn hefur sóknar- markið tvenns konar ágalla: Þegar til lengdar lætur ýtir það undir of- fjárfestingu og eins og það er útfært tekst hvorki að halda sókn né heildarafla innan þeirra marka sem að er stefnt. Þá er það mikill ljóður á gildandi sóknarkvóta að sóknarleyfín eru ekki framseljan- leg. Síðar verður bent á mikilvægi þessa. Þá er það meginranglæti við gild- andi kerfí að nýliðar verða að kaupa sér aðild: Þeir verða að kaupa skip af „útgerðaraðlinum", sem varð til 1983/84, á uppsprengdu verði eða kaupa aflakvóta frá ári til árs. Gagnvart nýliðum er því þegar komið á kvótasölukerfí og er þeim meira að segja boðið upp á val milli varanlegra kaupa á kvótum (með skipakaupum) eða kvótaleigu (með árlegum kaupum á aflakvót- um). Hængurinn á þessu er sá að seljandi veiðileyfanna er að selja verðmæti sem þjóðfélagið lét hann hafa ókeypis. Þeim mun lengur sem þessu kerfí er við haldið því ijölmennari verður sá hópur sem hefur keypt sér aðgang að útgerð með kaupum á gömlum skipum. Þegar svo er komið er örðugt að koma á því skipulagi opinberrar kvótasölu sem lagt er til í þessari grein. Þeir sem hafa þurft að kaupa sér aðild að útgerðarklúbbnum munu með rétti mótmæla því ranglæti að verða sviptir eign sinni með því að ríkið fari að krefja þá gjalds. Þess vegna er mikilvægt að marka þegar í stað af opinberri hálfu þá stefnu, sem hér lögð til, enda þótt hún komist e.t.v. ekki til framkvæmda strax. Með því móti kann að verða komist hjá því að aðildargjaldið í formi yfírverðs á gömlum skipum hækki meira en orðið er. Veiðileyfi verða að vera framseljanleg Skipta má leiðum til að stjórna fískveiðum í tvo meginflokka. Ann- ars vegar er um að ræða almennar takmarkanir á veiðum svo og ákvæði um búnað skipa og veiðar- færa. Má þar nefna reglur um möskvastærð eða þá lokun veiði- svæða til vemdar smáfiski. Sum ákvæði af þessu tagi verða að gilda áfram hvað sem líður öðrum regl- um. Þó er unnt að gera kvótakerfi þannig úr garði að slík ákvæði séu að mestu óþörf. Þá vil ég flokka „skrapdaga“-kerfið, sem var beitt á árunum 1978-1983, undir þessa tegund fískveiðistjómar. Sam- kvæmt því kerfí er skipum haldið frá veiðum á öllum eða ákveðnum tegundum físks um takmarkaðan tíma. Hins vegar má stjórna fiskveið- um með sértækum leyfísveitingum: Leyfí til smíði eða innflutnings skips, leyfí til að gera út tiltekið skip, sóknarleyfí, þ.e.a.s. leyfí til að halda tilteknu skipi til veiða um tiltekinn tíma, eða þá aflaleyfí, þ.e.a.s. leyfí til að draga tiltekinn afla úr sjó. Leyfísveitingum af þess- ari tegund vil ég síðan skipta í tvennt eftir því hvort heimilt er að framselja þau á einn eða annan hátt eða ekki. Á þessu tvennu er reginmunur. Ekki þarf að fara um það mörgum orðum hvílík óhagkvæmni hlýst af fiskveiðistjóm sem felst í veitingu leyfa sem em rígbundin upphafleg- um leyfíshafa. Iðulega er þá reynt að bregðast við með því að kveða á um leyfissviptingu ef illa er farið með leyfíð í einhverjum skilningi. En slík ákvæði er að sjálfsögðu aldrei hægt að setja á neinn skyn- samlegan hátt. Niðurstaðan verður ávallt óskapnaður. Það er því fmmforsenda fyrir stjóm fískveiða með leyfísveiting- um að leyfín séu framseljanleg í sem víðtækustum skilningi, þannig að sérhver þau mistök sem verða kunna við upphaflega útdeilingu leyfanna leiðréttist með því að leyf- in berist að lokum í hendur þeirra sem best kunna með þau að fara. Einungis á þann hátt ná takmark- animar þeim tilgangi sínum að leiða til aukins heildararðs af veiðunum. Það er álit flestra fískihagfræð- inga að hreint aflakvótakerfi með seljanlegum kvótum tryggi hag- kvæmustu nýtingu fiskstofna. Má þar nefna þá Rögnvald Hannesson og Ragnar Ámason dósent en þeir hafa báðir lagt greinargerðir fyrir ráðgjafamefndina um fiskveiði- stjómun. Marga fleiri hagfræðinga mætti nefna sem stuðningsmenn þessa sjónarmiðs en ég læt sitja við að geta próf. Gylfa Þ. Gíslasonar sem kennt hefur fískihagfræði við Þorkell Helgason „Ekki leikur vafi á því að kvótakerfið sem tek- ið var upp 1984 er spor í rétta átt. Úthlutun kvóta mun þó sífellt valda úlfúð. Eina færa leiðin er sú að hið opin- bera selji aflakvótana. Kvótasala stuðlar að hagkvæmastri útgerð og tryggir j afnframt eðlilega hlutdeild allrar þjóðarinnar í þeim aukna arði sem vænta má af fiskveiðum í kjöl- far bættrar stjórnun- ar.“ Háskóla íslands um árabil og ritað um málið bæði greinar og bækur. Á hinn bóginn fer það fyrir bijóstið á mörgum stjómmála- manninum að leyfí, sem hið opin- bera veitir, gangi kaupum og sölum. Þeir hinir sömu syrgja því gjaman gamla skrapdagakerfíð vegna þess að þar var ekkert að selja. Þetta kerfí gat þjónað tilgangi sínum í nokkur ár: Þeim tilgangi að hafa hemil á veiði. Til lengdar gerði það þó ekki. Þrátt fyrir takmarkanir þess eða jafnvel vegna þeirra var mikil ásókn í ný skip eða endurbæt- ur á þeim gömlu. Sífellt var því kostað meim til við að ná sama afla. Stjómvöld reyndu að hamla gegn þessu með því að hindra skipa- kaup. En þá eru til orðin „leyfí“ sem seld eru í formi gamalla fískiskipa. Skipting sameignar Samkvæmt gildandi kvótakerfi er kvótum úthlutað ókeypis til út- gerða og þá miðað við afla fyrr á ámm hjá hveijum einstökum kvóta- þega. I ráðgjafamefndinni um físk- veiðistjómun em nú uppi deilur um þessa úthlutunarreglu sem er í reynd deila um eignarréttinn á físk- inum í sjónum. Útgerðin, og um leið sjómenn, hafa setið að honum einir á liðnum ámm kvótakerfísins en nú gerir fískvinnslan ásamt full- trúum fiskvinnslufólks tilkall til þessara verðmæta. Að þessu hlaut að koma. Með kvótaúthlutunum er verið að skipta gífurlegum verðmætum milli manna. Ragnar Árnason kemst að þeirri niðurstöðu að heild- arverðmæti bolfískkvóta geti numið um 3 milljörðum króna. Er þá tekið mið af verðlagningu útvegsmanna sjálfra, þ.e.a.s. algengu markaðs- verði. Til samanburðar má benda á að hér er um þrefaldan tekjuskatt allra fyrirtækja á landinu að ræða. Mergurinn málsins er sá að fiski- mið em sameign. Útilokað er að skilgreina þann hóp manna sem eigi öðmm fremur tilkall til þessar- ar sameignar. Þeir sem stunduðu útgerð á ámnum 1981-1983 hafa þennan eignarrétt nú að láni. Fisk- vinnslufólk gerir tilkall til hans. Skipasmiðir hafa þegar látið í sér heyra. Hveijir koma næst? Neta- gerðarmenn? íbúar í sjávarplássum almennt? Með því að binda eignarhald á físki við ákveðna hópa er verið stýra tekjuskiptingu í þjóðfélaginu. Ókeypis úthlutun aflakvóta er í senn flókin og handahófskennd að- ferð í þessu skyni. * Uthlutun af lakvóta í markaðsbúskap Ókeypis úthlutun aflakvóta er ekki aðeins siðferðilega vafasöm í ofangreindum skilningi heldur og á skjön við efnahagsstjómun seinustu áratuga. Við búum við markaðsbúskap þar sem jafnvægi er náð milli framboðs og eftirspumar með verðákvörðun- um. Fyrir nokkmm áratugum var það ekki svo: Nauðsynlegt var talið að hemja eftirspum að framboði með ýmiss konar skömmtunarkerf- um. Aukin afköst þjóðarbúsins og sveigjanlegri verðlagning hafa gert slíka skömmtun óþarfa. En einu fáum við ekki breytt: Náttúmauðlindir em takmarkaðar. Aukin afköst þeirra atvinnugreina, sem nýta þær, hafa skapað ósam- ræmi milli framboðs og eftirspurn- ar. Gildir þetta jafnt um landbúnað, sem ofbýður nú beitarþoli landsins, og sjávarútveg sem ofnýtir físk- stofnana. Það hlýtur að vera í samræmi við fyrrgreinda meginþróun í íslenskri efnahagsstjómun að nota verðlagningu til að takmarka eftir- spum við framboð; líka á sviði auðlindanýtingar. Á hinn bóginn skýtur það skökku við að útdeila ókeypis skömmtunarseðlum í þessu skyni, eins og gert er í gildandi kvótakerfí. Yfírstandandi deilur í ráðgjafar- nefndinni um fískveiðistjómun sýna berlega, að ókeypis úthlutun veldur eilífum ágreiningi. Sífellt verður reynt að lappa upp á úthlutunar- reglumar og tekið tillit til æ fleiri sjónarmiða, þar til kerfið er orðið óskapnaður. Þrátt fyrir það verður það aldrei sanngjamt. Út úr þessum ógöngum er ekki nema ein fær leið: að hið opin- bera selji kvótana á markaðs- verði, jafnvel á eins konar uppboði. „Auðlindaskattur“ Opinberri sölu á kvótum er fund- ið það til foráttu, að þar með sé verið að skattleggja sjávarútveginn sérstaklega; þann atvinnuveg sem standi undir allri velmeguninni. Því hefur kvótasala stundum verið köll- uð „auðlindaskattur" og nafngiftin ein spillt fyrir alvarlegri umræðu um málið. Hér er mörgu til að svara. Í fyrsta lagi er það enginn nýlunda að sjávarútvegur á íslandi sé „skattlagður". Það er verið að gera óbeint einmitt þessi misserin með fastgengisstefnunni. „Auðlindaskattur" á sjávarútveg var skipulega útfærður á dögum útflutningssjóðs á sjötta áratugn- um. Þá var í reynd fjölgengi á íslensku krónunni og fór kaupgengi erlends gjaldeyris eftir því hvaða útflutningur átti í hlut. Þannig var minna greitt fyrir dollara sem komu fyrir hvalafurðir en frystan físk. Með þessu móti var leitast við að skattleggja útflutningsgreinar þannig að hvergi myndaðist umtals- verður gróði. Hætt var að gera upp á milli sjáv- arútvegsgreina með þessu móti eftir 1960. En eftir sem áður hefur geng- ið verið skráð allt fram á þennan dag einkum með það í huga að reka sjávarútveginn í heild á horriminni. Með þessu móti hefur sá umfram- arður, sem verður til vegna þess að sjávarútvegurinn fær að nýta sér ókeypis auðlind, verið fluttur til al- mennra neytenda í gegnum ódýrari innflutning en ella væri. Það er síðan önnur saga að með þessu móti er sami skattur lagður á aðrar útflutningsgreinar (utan landbúnaðar) og þá atvinnuvegi sem standa í berskjaldaðri sam- keppni við innflutt gögn og gæði. Þessir atvinnuvegir eiga á hinn bóginn ekki aðgang að ókeypis auð- Iindum. „Auðlindaskattur" af þessu tagi er því með öllu ótækur sé ætl- unin að renna nýjum stoðum undir útflutning. 4

x

Morgunblaðið

Direkte link

Hvis du vil linke til denne avis/magasin, skal du bruge disse links:

Link til denne avis/magasin: Morgunblaðið
https://timarit.is/publication/58

Link til dette eksemplar:

Link til denne side:

Link til denne artikel:

Venligst ikke link direkte til billeder eller PDfs på Timarit.is, da sådanne webadresser kan ændres uden advarsel. Brug venligst de angivne webadresser for at linke til sitet.