Morgunblaðið - 21.09.1983, Blaðsíða 8

40
MORGUNBLAÐIÐ, MIÐVIKUDAGUR 21. SEPTEMBER 1983
Samskipti stjórnvalda og
aðila vinnumarkaðarins
og árangur efnahagsstefnunnar
— eftir Þórö
Fridjónsson
Hér fer á eftir crindi, sem Þórður
Friðjónsson hagfræðingur flutti á
ráðstefnu norrænna háskólamanna í
Osló í síðustu viku.
í ár eru liðin 100 ár frá fæðingu
John Maynard Keynes, þess hag-
fræðings sem ótvírætt hefur haft
mest áhrif á hagfræði og hag-
stjórn á 20. öldinni. En kenningar
Keynes lávarðar fléttast talsvert
inn í umfjöllunarefnið í þessu er-
indi og því er við hæfi að minnst
sé 100 ára fæðingarafmælis hans
hér í upphafi.
í þessu erindi mun ég fjalla um
þann stórfellda efnahagsvanda,
sem flest ríki heims hafa átt við
að glíma nú um nokkurt árabil, og
það hiutverk sem hagsmunasam-
tök á vinnumarkaði hafa að gegna
til lausnar á honum. Viðfangsefn-
ið verður þannig skoðað í alþjóð-
legu samhengi, þó að hagþróun og
reynsla íslendinga sé sá sjónar-
hóll, sem horft verður frá.
Kreppan nú og
kreppan mikla fyrir
fimmtíu árum
Þeir erfiðleikar, sem einkennt
hafa efnahagslíf í heiminum á síð-
ustu tíu árum, eru meiri og lang-
vinnari en áður hefur verið við að
etja frá því í kreppunni miklu á
fjórða áratugnum. Sjúkdómsein-
kenni efnahagslífsins nú eru eink-
um af tvennum toga spunnin;
stöðnun hagvaxtar, sem lýsir sér í
miklu atvinnuleysi, og viðvarandi
verðbólga. Þessara einkenna varð
ekki samtímis vart í alvarlegum
mæli í þjóðfélögum nútímans fyrr
en í upphafi áttunda áratugarins.
í kreppunni miklu var gífurlegur
samdráttur í efnahagsstarfsem-
inni og stórfellt atvinnuleysi, en á
sama tíma fór verðlag lækkandi.
Við þessar aðstæður fól lyfseðill
Keynes lávarðar í sér að auka
bæri heildareftirspurn í hagkerf-
inu með þensluaðgerðum í ríkis-
fjármálum og peningamálum.
Aukin eftirspurn veitti fleiri
mönnum vinnu og kom í veg fyrir
verðfall á vörum. Samkvæmt
kenningunum tók verðbólga ekki
við sér fyrr en fullri nýtingu fram-
leiðsluþátta var náð — atvinnu-
leysi uppurið — og þá mátti hægja
á efnahagsstarfseminni aftur með
aðhaldsaðgerðum í ríkisfjármál-
um og peningamálum. í aldar-
fjórðung eftir seinni heimsstyrj-
öldina snerist umræða um hag-
stjórn þannig í meginatriðum um
valið á atvinnustigi og verðbólgu
með almennum eftirspurnarað-
gerðum — meiri atvinna þar af
leiðandi örari verðhækkanir og
öfugt. Með öðrum orðum þannig
mátti stilla virkni efnahagsstarf-
seminnar með ríkisfjármála- og
peningamálaráðstöfunum, rétt
eins og hraða bíls með því að stíga
létt á bensíngjöfina eða hemlana
eftir því sem við átti. Þetta var
nefnt „fine tuning".
Kenningin og raunveruleikinn
áttu samleið frá stríðslokum og
fram undir 1970. Þetta tímabil
einkenndist af stöðugum hagvexti,
framförum og almennu jafnvægi í
efnahagslífinu yfirleitt. Hagsæld
hafði ekki áður orðið meiri í sögu
mannkynsins. Hagfræðingar töldu
gjarnan, að fræðigreinin hefði
lausn á nánast öllum meiri háttar
vandamálum, sem upp gætu kom-
ið við hagstjórn. Efnahagskrepp-
ur, fjöldaatvinnuleysi og óðaverð-
bólga heyrðu sögunni til.
En blikur tóku að myndast á
lofti í byrjun áttunda áratúgarins.
Sífellt reyndist erfiðara að halda
verðbólgunni í skefjum við viðun-
andi atvinnustig. Kenningin um
að í raun gætu þjóðir valið á milli
atvinnustigs og verðbólgu og unnt
væri að velja um minni verðbólgu
og þá meira atvinnuleysi og öfugt,
gekk ekki lengur upp. Þrátt fyrir
aðhaldsaðgerðir, sem fólu í sér
vaxandi atvinnuleysi, minnkaði
verðbólgan ekki, heldur fór vax-
andi. Ef slakað var á aðhaldi,
magnaðist verbólga nær sam-
stundis án samsvarandi örvunar á
hagvöxt. Þjóðfélög nútímans sátu
uppi með þann hagstjórnarvanda,
sem áður hafði verið talinn óhugs-
andi, að saman færi stöðnun hag-
vaxtar, vannýttir framleiðslu-
þættir og þar með atvinnuleysi og
jafnframt grasserandi verðbólga.
Eftir olíukreppuna 1974/ 1975 fór
ekki lengur á milli mála, að blik-
urnar voru ekki einungis fjarlægir
skýjabakkar heldur raunveruleg
óveðursský, sem ógn stóð af og
stendur enn.
Farsæl hagstjórn í anda Keyn-
es, sem tryggði efnahagslegar
framfarir og vaxandi velmegun í
aldarfjórðung, rann þannig sitt
skeið á enda í byrjun áttunda ára-
tugarins. Gömlu úrræðin dugðu
ekki lengur. Hinar hefðbundnu
hagstjórnaraðferðir, sem fólust í
því að stýra heildareftirspurn með
almennum aðgerðum í ríkisfjár-
málum og peningamálum, skiluðu
ekki sama árangri og áður. Sam-
kvæmt hagstjórnarfræðunum er
heildareftirspurn aukin til að
bæta atvinnuástandið — draga úr
atvinnuleysi. Til að draga úr verð-
bólgu er gagnstæðum aðgerðum
beitt, þ.e. aðhaldi. Ef hvort
tveggja fer saman, atvinnuleysi og
verðbólga, er ekki unnt með al-
mennum eftirspurnaraðgerðum að
ná árangri í átt að báðum mark-
miðunum í senn. Tveir kostir
blasa við og báðir illir; aðhaldsað-
gerðir valda langvarandi atvinnu-
leysi og við eftirspurnaraukandi
ráðstafanir rýkur verðbólgan upp.
Flestar vestrænar þjóðir hafa á
allra síðustu árum lagt megin-
áherslu á að ná verðbólgunni
niður, jafnvel þótt uggvænlegt at-
vinnuleysi fylgdi. Um hið gagn-
stæða eru þó nokkur dæmi, m.a.
ísland. En sagan geymir mýmörg
dæmi um afleiðingar óðaverð-
bólgu. Þekktasta dæmið á tuttug-
ustu öldinni er hrunadans verð-
bólgunnar í Þýskalandi á þriðja
áratugnum, sem leiddi til eyðingar
á þýska markinu sem gjaldmiðli
og lagði efnahagslega velferð
fjölda manna i rúst. 1 kjölfarið
fylgdi gífurlegt atvinnuleysi og
eymd á kreppuárunum. Þessi öm-
urlega millistríðareynsla Þjóð-
verja átti síðan ekki lítinn þátt í
mótun heimssögunnar.
Efnahagsvandinn nú er auðvit-
að ekki af sambærilegri stærð-
argráðu og á kreppuárunum.
Sem dæmi er atvinnuleysi í
Vestur-Þýskalandi nú um 8%, en í
upphafi fjórða áratugarins var at-
vinnuleysið í Þýskalandi milli
25—27%. Alþjóðleg verslun
minnkaði um 1% 1981 og um 2% á
árinu 1982 til samanburðar við
27% að magni og 62% að virði
milli áranna 1929 og 1933. Fram-
leiðsla hefur aukist um allt að 1%
á allra síðustu árum, en á árunum
1929—1932 minnkaði iðnaðar-
framleiðsla stórkostlega, eða um
'h í Evrópu og 46% í Bandaríkjun-
um.
Þrátt fyrir að verðbólga hafi
víðast hvar heldur tekið að
hjaðna, eru vandamálin engu að
síður mjög alvarleg, einkum að því
er varðar atvinnuástandið, sem er
ákaflega bágborið og fá teikn sjást
enn um bata í því efni. Efnahags-
lífið í heiminum stendur ótraust-
um fótum af þessum ástæðum og
öðrum, sem of langt mál yrði að
rekja hér, og lítið má bera út af til
að kreppa magnist á ný. Og ekki
stendur íslenskt efnahagslíf á
traustari fótum, þó vandamálin
þar séu með nokkuð öðrum áhersl-
um en víðast hvar.
Rætur vandans
Hverjar eru orsakir vandans?
Hvað gerir það að verkum, að
hefðbundin eftirspurnarstjórn
dugar ekki lengur? Hvað hefur
breyst á þeim fimmtíu árum, sem
liðin eru frá kreppunni miklu og
veldur því að gömlu lyfin verka
ekki á sjúkdóminn? Ástæðurnar
eru vitaskuld fjölmargar og sam-
verkandi. Þar eru þó að minni
hyggju þrjú atriði, sem vega lang-
þyngst:
1) Almenn eftirspurnarstjórn
hefur verið of eftirgefanleg.
2) Aukið afl og vilji launþegasam-
taka og annarra sambærilegra
þrýstihópa með einokunarað-
stöðu til að gera kröfur um
betri lífskjör en samanlagður
afrakstur efnahagsstarfsem-
innar stendur undir.
3) Aukin hlutdeild hins opinbera í
ráðstöfun þjóðartekna til fé-
lagslegrar þjónustu og velferð-
armála einstaklinga.
Fyrsta atriðið varðar beitingu
„keynesískra" hagstj órnaraðgerða
til að tryggja „fulla atvinnu", eins
og það er kallað. í því felst að
heildareftirspurn í peningum er
aukin með ríkisfjármála- og pen-
ingaráðstöfunum, nánast að hvaða
marki sem er til að tryggja fulla
atvinnu. Hátt atvinnustig er vita-
skuld markmið sem á fullan rétt á
sér. Það kann hins vegar að hafa
óæskilegar hliðarverkanir til
lengri tíma fyrir þróun efnahags-
lífsins, að stjórnvöld deili ekki
ábyrgð á því að atvinnuleysi skap-
ist með öðrum valdaaðilum í þjóð-
félaginu í svipuðum hlutföllum og
valdakerfið gefur að öðru leyti til-
efni til. Um leið og stjórnvöld taka
á sig alla ábyrgð á að ná markmið-
inu um fulla atvinnu, losna aðrir
undan henni og geta hagað kröf-
um sínum í samræmi við það.
Jafnframt er mikilvægt í þessu
efni, að hugtakið full atvinna er
hvorki auðskilgreinanlegt né óháð
tíma og öðrum aðstæðum í þjóð-
félaginu. Velferðarríki okkar daga
hefur verið að þróast og taka gíf-
urlegum breytingum frá stríðslok-
um. Hærri tekjur, meiri kröfur
um starfshæfni, aukin félagsleg
þjónusta, verulegar atvinnuleys-
isbætur og fleiri slíkir þættir, sem
í reynd tengjast atriði þrjú, hafa
haft áhrif til að auka það sem
kalla mætti eðlilegt atvinnuleysi
eða náttúrulegt atvinnuleysi f
anda Milton Friedmans. M.a. taka
menn sér að jafnaði lengri tíma í
leit að nýju starfi og ekki er eins
mikið í hættu við atvinnumissi.
Einnig er tímafrekara að finna og
ráða hæfa menn í lausar stöður.
Ef stjórnvöld taka ekki tillit til
þessara atriða og setja sér of
metnaðargjarnt markmið um at-
vinnustig, eins og hætt er við
þegar slíkar breytingar verða á
efnahagsaðgerðinni, veldur það
umframeftirspurn og þenslu á
vinnumarkaðnum. Með þessu er
ekki verið að gagnrýna velferðar-
ríkið, en bent á, eins og reyndar er
augljóst, að hagstjórn verður að
taka mið af grundvallarbreyting-
um í efnahagsgerðinni.
Önnur meginástæðan fyrir því
að hagstjórn er nú í þeim vanda,
sem raun ber vitni, varðar breyt-
ingar á stöðu launþegahreyfingar-
innar og samstofna þrýstihópa,
sem hafa mismunandi sterka ein-
okunaraðstöðu. Slíkir hagsmuna-
hópar hafa eflst mikið á síðustu
fimmtíu árum. Markmið þessara
aðila er að sjálfsögðu að gera hag
sinna manna sem bestan. Vandinn
er hins vegar sá, að þegar kröfur
allra þessara aðila eru lagðar
saman, reynast þær gjarnan vera
langt umfram afrakstur efnahags-
starfseminnar. Og í stað þess að
leysa skiptavandamálið strax á
þann hátt að fella kröfurnar að
getu þjóðarbúsins, er það leyst til
bráðabirgða með eftirgjöf í al-
mennri eftirspurnarstjórn. Það
skapar hins vegar nýjan vanda,
þ.e. verðbólgu.
Þriðja atriðið snertir rætur vel-
ferðarríkisins. Nútíma hagkerfi er
ekki rekið til hins ýtrasta á
grundvelli járnharðra lögmála
markaðarins. Atvinnulaus maður
sveltur ekki; sjúkum er hjúkrað þó
þeir séu auralausir; þeir sem eru
ófærir til vinnu af einhverjum
ástæðum, eru á framfæri hins
opinbera o.s.frv. Þessi atriði gera
tvennt í senn. Annars vegar dreg-
ur það úr ábyrgð kröfugerðar-
manna og hins vegar tekur hið
opinbera stærri sneið af því sem
til skipta er og þrengir um leið að
ráðstöfunartekjum einstaklinga.
Með þessu er ekki verið að gagn-
rýna velferðarríkið frekar en fyrr,
þó vissulega megi deila um umsvif
hins opinbera, enda eru fáir, sem
vilja hverfa aftur til óhefts mark-
aðsbúskapar í líkingu við það sem
gerðist fyrir kreppuna miklu. En
hagstjórn verður að taka mið af
breyttum aðstæðum.
Þessi þrjú atriði eru auðvitað
samofin. Ástæðan til þess að
kröfugerð hefur verið umfram
þjóðartekjurnar, eða það sem til
skipta er, kann að vera sú, að vitað
er fyrirfram að stjórnvöld munu
fjármagna kröfurnar með fölskum
seðlum, léttari krónum, ef ekki
finnst innstæða fyrir þeim. Slík
vissa losar kröfugerðarmenn und-
an þeirri ábyrgð að taka afleiðing-
um gerða sinna með beinum hætti.
Alltaf má finna einhvern synda-
hafur í þriðju persónu fyrir verð-
bólgunni og til skamms tíma kann
mönnum að þykja það þægileg
lausn frá þrúgandi vandamálum
líðandi stundar. Það er hins vegar
málamiðlun, sem skilur alla eftir
verr setta en áður.
Verðbólgan er dýrkeyptur
stundarfriður. Ekki vinnst tími til
að rekja hér þann stórfellda
skaða, sem óhamin verðbólga
veldur. En þar sem þessi þáttur er
sérstaklega þýðingarmikill með
hliðsjón af íslenskum aðstæðum,
verður ekki hjá því komist að
nefna örfá atriði. Verðbólgan
veldur óhagkvæmni í efnahagslíf-
inu, m.a. vegna þess að allar við-
miðanir brenglast, bæði að því er
varðar neyslu einstaklinga og
fjárfestingar. Hvorugt skilar sér í
lífskjörum eins og efni standa til.
Ójöfnuður í tekju- og eignaskipt-
ingu fylgir verðbólgu og einnig
óvissa um framtíðarhorfur. Lát-
laus og sveiflukennd verðbólga
dregur því úr afköstum efnahags-
lífsins eins og langvarandi sjúk-
dómur úr afköstum manns.
Þróun efnahagslífsins á Islandi
ber glögglega vitni um hrörnun-
aráhrif verðbólgu. Fjárfesting í
hlutfalli við aðrar hagstærðir hef-
ur verið mun meiri en víðast hvar
í heiminum án þess að samsvar-
andi aukning í framleiðslu fylgdi.
Neyslumynstur er í ýmsum atrið-
um frábrugðið því sem gerist ann-
ars staðar á Norðurlöndum. ótil-
ætluð áhrif verðbólgu á tekju- og
eignaskiptingu hafa verið gífur-
leg. Hvatning til fyrirtækja um að
auka framleiðni og hagræðingu og
taka upp nýjungar hefur verið
Þórður Friðjónsson
„í því efni vegur ótví-
rætt þungt á vogarskál-
unum, að sú hagstjórn,
sem hefur verið ein-
kennandi fyrir ísland,
býður ekki heim opnu
samráði. Skammtíma
launa- og verðstöðvun-
arafbrigði endurtekið í
mismunandi myndum,
gefur ekki kost á hlut-
lægu og frjósömu sam-
ráði.“
mjög ófullnægjandi. Verðbólgan
hefur því haft veruleg áhrif til að
hefta framfarir í atvinnulífinu.
í verðbólgu og við undanlát-
sama eftirspurnarstjórn verður
hlutskipti launþegahreyfingarinn-
ar sérkennilegt. Mótstaða at-
vinnurekenda gegn launahækkun-
um, hvort sem þær eru umfram
framleiðnibreytingar eða ekki, er
ákaflega lítil. Launþegahreyfingin
getur í reynd ákveðið peningavirði
launanna. Hvers vegna ættu at-
vinnurekendur að stöðva hækkun
launa í peningum, ef þeir vita
fyrirfram að þeir geta mætt þeim
með verðhækkun? Ekkert er unnið
með slíku og hver vill baka sér
óvinsældir að óþörfu. Við slíkar
aðstæður verða kjarasamningar
markleysa. Einungis er samið um
mismunandi mikla verðbólgu, en
þó með þeirri alvarlegu hliðar-
verkun, að lífskjör og kaupmáttur
til lengri tíma rýrna. Upphafleg
launahækkun veldur lífskjara-
skerðingu. launþegahreyfingin sit-
ur eftir með svartapétur. For-
svarsmenn launþegahreyfingar-
innar og ríkisstjórnin hafa gert
umbjóðendum sínum bjarnar-
greiða.
Hvað er til ráða?
Til lausnar á þeim vanda, sem
við er að etja, eru tvær meginleið-
ir:
1) Breytt eftirspurnarstjórn, sem
byggist á því að halda fyrir-
fram ákveðnum vaxtarhraða í
peningavirði heildarspurnar.
2) Tekjustefna eða eitthvert sam-
ráðsform stjórnvalda, laun-
þegasamtaka og vinnuveitenda
samhliða bættri eftirspurnar-
stjórn.
Fyrri leiðin felur í sér verulega
áherslubreytingu frá „keyneskri"
hagstjórn, sem felst í því að nota
hagstjórnartæki hins opinbera til
að vinna gegn hagsveiflum með
þeim hætti að auka heildareftir-
spurn á samdráttartímum en
beita aðhaldsaðgerðum á þenslu-
tímum. Þess í stað er almenn hag-
stjórn samkvæmt þessari kenn-
ingu miðuð við að halda föstum
fyrirfram ákveðnum vexti í pen-
ingalegri heildareftirspurn milli
tímabila. Vaxtarhraðinn er
ákvarðaður með hliðsjón af lang-
tímavexti þjóðarframleiðslunnar.
Með þessum hætti vinnur hag-
stjórn í raun gegn hagsveiflum á
þann veg, að ef af einhverjum
ástæðum myndast frávik frá lang-