Pressan - 25.08.1994, Page 8

Hvar stöndum við íslendingar varðandi upplýsinga-
skyldu stjórnvalda?
Nornaveiðar í utan
ríkisráðuneytinu
eru til að hræða
kerfið til hlýðni
Við Islendingar erum svo
vanir því að heyra því hald-
ið fram að við lifum í upp-
lýsingasamfélagi að við teljum nán-
ast sjálfsagt að þær upplýsingar
sem skipta máli berist til almenn-
ings nokkuð greiðlega. Fáar eða
engar hindranir séu í vegi þess að
hér sé sæmilega upplýst lýðræðis-
þjóðfélag. En er þetta raunin? Því
miður ekki og reyndin er sú að við
búum við fjölbreyttar og oft á tíð-
urn óyfirstíganlegar hindranir á
vegi upplýsinganna. Eðlilegt og
markvisst upplýsingaflæði til al-
mennings er frekar tilviljunum háð
en að því sé búinn eðlilegur farveg-
ur.
Yngvi Kjartansson lauk prófi frá
blaðamannaháskólanum í Osló ár-
ið 1990 og fjallaði í lokaritgerð
sinni um upplýsingaskyldu stjórn-
valda. Hann starfar nú hjá Ríkisút-
varpinu á Akureyri auk þess sem
hann hefúr haldið fýrirlestra og
námskeið um upplýsingaskyldu og
mál þeim tengd. Hann var fýrst
spurður að því hvar við íslendingar
stæðum varðandi upplýsinga-
skyldu og flæði upplýsinga til al-
mennings?
„Ég held að upplýsingar liggi
yfirleitt nokkuð á lausu. Meginregl-
an er sú að það er auðvelt að fá
upplýsingar, kannski aðallega
vegna þess að kerfið er smátt og
þetta er þjóðfélag þar sem allir
þekkja alla og auðvelt er að hafa
sambönd. Þar að auki eru íslend-
ingar ekki formlegir og eru ekkert
fyrir það að fara einhverjar form-
legar leiðir og klifra upp eftir íyrir-
fram ákveðinni goggunarröð. Þetta
á líka við um kerfið. Það er ekkert
sérstaklega formfast, í raun er það
svolítið tilviljanakennt og er að
mörgu leyti einkennandi fyrir ís-
lenskt samfélag, sem ræðst af
smæðinni, og því að allir eru í öllu,
ganga í öll verk og svo framvegis.
Kerfið er í þróun og lýtur
ákveðnum lögmálum. Það þenst út
og hefur sterka tilhneigingu til að
standa vörð um eigin hagsmuni.
Með tímanum byggist eitthvað
upp sem gæti flokkast undir að
vera sérhagsmunir kerfisins og
stofnana þess sem fara ekki endi-
lega sarnan við hagsmuni þeirra
sem það á að þjóna. Þetta kemur
berlega í ljós þegar talað er um að
breyta eða leggja eitthvað niður í
kerfinu eða gera einhverjar bylting-
ar. Þá fara menn í bullandi vörn og
hagsmunavörslu. Þetta er hins veg-
ar vanþróaðara hér en víða erlendis
þar sem rnenn eru með mjög sterk
hagsmunatengsl og mikið þarf að
ganga á til að leggja niður stofnanir
sem hafa af einhverjum ástæðum
gengið úr sér. Ein aðferð til að verja
kerfið er að sölsa undir sig völd og
sækja sér meira vald. Mönnum er
falið vald með því að fela þeim
upplýsingar og þeir sem stjórna
skömmtun upplýsinga hafa mjög
mikið vald. Um leið og ég bið þig
að segja mér eitthvað er ég í raun
að fela þér ákveðið vald yfir mér, ég
þarf á upplýsingunum að halda en
þú getur bæði sagt já og nei. Þú
hefur þá ákveðið vald yfir mér og
kannski þarf ég að gera eitthvað til
að þóknast þér í staðinn. Þetta vald
hefur kerfið í mjög ríku mæli og
um leið vex þetta vald vegna þess
að þjóðfélagið er að verða skipu-
lagðara og það er verið að setja
reglur um fleira og fleira. Menn
eiga því meira undir kerfið að
sækja um leið og það er verið að
koma meira skipulagi á kerfið sem
hefur verið svolítið tilviljanarkennt
í uppsetningu.“
— Éru nýju stjómsýslulögin ekki við-
leitni til að greiða úrþessu?
„Nýju stjórnsýslulögin eru mjög
gott dæmi um viðleitni kerfisins til
að koma reglu á sjálft sig, nýju
stjórnsýslulögin eru mikil réttar-
farsbót fýrir þegnana. Þær setja
kerfinu ákveðnar starfsreglur um
það hvernig eigi að koma fram við
þá sem eiga undir kerfið að sækja.
Þar eru mjög mikilvæg hugtök eins
og jafnræðisregla þar sem allir aðil-
ar málsins eigi að njóta jafnræðis
að ekki megi mismuna fólki, sem
er grundvallaforsenda í þessum
nýju stjórnsýslulögum. Önnur er
sú sem er mjög mikilvæg að allir
eigi rétt á upplýsingum um mál
sem varðar þá sérstaklega. Þetta er
grundvallarregla og ef á að víkja frá
henni þá verða að vera rnjög sterk
rök fyrir því. Nú er búið að hafa
endaskipti á hlutunum þannig að
það er reglan að ef þú átt einhverra
hagsmuna að gæta
þá færðu þær
upplýsingar sem
þig varðar. Við
getum tekið einfalt
dæmi: ef þú sækir
um starf hjá því
opinbera þá átt þú
rétt á tilteknum
upplýsingum og
rétt á tiltekinni
meðferð sem er sú
sama og allir fá
sem sækja um sömu stöðu. Annað
dæmi er að ef þú sækir um lóð þá
átt þú rétt á að fá að vita hverjir all-
ir hinir eru sem sækja um hana.
Nýlega var gefin út sú vinnuregla
hjá forsætisráðuneytinu að allir
umsækjendur um opinberar stöð-
ur — og ég geri ráð fýrir að þetta
verði tekið upp sem vinnuregla í
stjórnkerfinu — geti ekki sótt um
starf og óskað nafnleyndar, ekki
gagnvart öðrum umsækjendum.“
— Hver er röksemdin fyrir því?
„Röksemdin er sú að það er ver-
ið að mismuna umsækjendum og
það er kannski það mikilvægasta.
Svo má skoða það frá öðru sjónar-
horni og segja að það sé verið að
dylja almenning upplýsingum sem
hann ætti rétt á. En það er svolítið
önnur röksemdafærsla sem gildir
þar. Ef maður tekur þetta út frá
jafnræðisreglu stjórnsýslulaganna
þá snýst þetta um að það sé ekki
réttlátt að sumir njóti nafnleyndar
en aðrir ekki.
Mér finnst eðlilegt að sumir vilji
njóta nafnleyndar þegar þeir sækja
um opinbera stöðu en það er ekki
sjálfgefið að það sé orðið við því.
Það er vegna þessa að mér finnst
hitt skipta meira máli, fyrir það
fyrsta ef ég sæki um opinbert starf
þá vil ég vita, þegar kveðið er upp
um hver hefur verið ráðinn, hvern-
ig sú ákvörðun hefur verið tekin.
Eg vill fá upplýsingar urn að öllum
leikreglum hafi verið fylgt og það
séu ekki sjónarmið mér ókunn sem
hafi ráðið valinu.“
— En ef við vindum okkur aðeins
yfir í aðra sáltna tengda opinberri
umrceðu á íslandi. Vegna þess að
ekki fást allar upplýsingar um málið
þá fer umrœðan oft út og suður.
„Ég skil í raun ekki
hvernig tnönnum getur
dollið í hug að kalla
slíkt bréf einkabréf; bréf
sem skrifað er um tiltek-
ið mál sem er í opinberri
umrœðu og varðar þjóð-
ina alla. “
Umrœðan hefst og rís án þess að
hinar réttu upplýsingar liggi fyrir.
Það er oft erfitt að fá réttar upplýs-
ingar eins og bréfaskriftir Davíðs
Oddssonar til Heitnis Steinssonar á
síðasta ári sína, er ekki absúrd að
þetta bréf á þessutn tíma hafi geta
verið einkabréf á tnilli þessara
tveggja tttanna? Vegna sögusagna og
alls umtals hefði þetta bréf ekki átt
að liggja á lausu?
„Jú, mér finnst að það hefði átt
að vera. Ég skil í raun ekki hvernig
mönnum getur dottið í hug að
kalla slíkt bréf einkabréf, bréf sem
skrifað er um tiltekið mál senr er í
opinberri umræðu og varðar þjóð-
ina alla. Það hefur enginn reynt að
leyna því að þetta bréf varðar þetta
mál, hvorki sendandi né viðtakandi
hafa neitað því. Bréfið er skrifað í
forsætisráðuneytinu og sent til út-
varpsstjóra. Að kalla svona bréf
einkabréf samrýmist enganveginn
mínum hugmyndum um það hvað
einkabréf eru enda hefur aldrei
komið fram að þessir menn hafi
skipst á einkabréfum, hvorki fýrr
né síðar. Þetta er hártogun og hug-
takaruglingur vegna þess að þessir
hlutir eru ekki á
hreinu. Það gilda
ekki skýrar reglur
um hvernig farið
skuli með afhend-
ingu eða aðgang að
skriflegum upplýs-
ingum sem eru jú
þrátt fyrir allt þær
áreiðanlegustu.
Þess í stað sitja þeir
sem hafa mest völd
— og þar með
mestar upplýsingar — í nokkurs-
konar skömmtunarstjórahlutverk.
Skammta úr hnefa upplýsingar.
Láta greiðlega af hendi þær upplýs-
ingar sem þóknanlegt er að fari ffá
þeim en síður hinar. Það er verið
að ráða upplýsingafulltrúa í ráðu-
neytin til að sinna þessu starfi. Það
er í sjálfu sér allt í lagi en getur ver-
ið erfiðara við að eiga þegar maður
vill fá upplýsingar sem hentar þeim
ekki að láta af hendi. Það er ekki
vegna þess að þær upplýsingar séu
rninna virði heldur leggja þeir mat
á það hvaða upplýsingar sé rétt að
láta af hendi og það er ekki sjálfgef-
ið að þjóðarhagsmunir og valda-
hagsmunir fari þar saman. Það hef-
ur áhrif á það hvenær upplýsingar
eru látnar af hendi og hvenær ekki.
Þetta er rnjög eðlilegt að menn
bregðist svona við því það vantar
skýrar leikreglur urn hvernig eigi
að standa að málum. Bæði ráð-
herrar og ráðuneytisstarfsmenn
hafa lýst því yfir að það vanti þessar
reglur til þess að þeir geti verið ör-
uggari af því að þeir eru bundnir
ýmsurn þagnarskylduákvæðum.
Sumir túlka þær svo vítt að þeir
láta aldrei neitt af hendi nema fá
leyfi að ofan. Það ætti hins vegar að
vera meginreglan að stjórnkerfið sé
opið og það er forsenda fyrir því að
lýðræðið virki að aðgangur sé
greiður að öllunr upplýsingum.
Það á ekki að vera einhver í kerfinu
sem skammtar upplýsingar heldur
eiga þeir sem áhuga hafa á að fá
upplýsingar að ráða ferðinni í því
hvaða upplýsingar þeir kæra sig
u
um.
— Það verði þá að vera rökstuðn-
ingurfyrir neituninni?
„Það hefur verið stjórnarskrár-
8 PRESSAN FIMMTUDAGURINN 25. AGUST 1994
bundið í Svíþjóð frá því einhvern-
tímann á síðustu öld að meigin-
reglan sé sú að hver sem er geti
fengið þær upplýsingar sem beðið
er um. Síðan koma undantekning-
ar sem geta skýrt skilgreindar enda
dettur engum í hug að krefjast þess
að þú getir fengið aðgang að einka-
málum fólks sem hafi augljóslega
engan samfélagslega hagsmuni.
En þá er spurningin um hvar eigi
að draga mörkin.
— Nýlega lenti ég í langri þrcetu við
tnann hjá RLR af því ég vildi stað-
festingu á því hvort þeir hefðu mót-
tekið kœru vegna tiltekins máls. Ég
vissi nöfn aðila málsins og vantaði
bara staðfestingu á móttöku kœr-
unnar. Viðkomandi taldi sig ekki
geta veitt upplýsingarnar?
„Mér finnst þetta ágætis dæmi
um það að menn eru víða óöruggir
um hvaða upplýsingar megi veita.
Ég man til dæmis eftir einu dæmi
tengdu því þegar saksóknari las
upp ákæru í stóru máli, Hafskips-
málinu. Hann les ákæruna spjald-
anna á milli og réttarhöldin eru
opin. Einn blaðamaður sem kom í
dómssalinn rétt eftir að hann byrj-
aði bað um afrit af ákæruskjalinu
sem var töluvert umfangsmikið.
Saksóknari færðist undan og sagð-
ist ekki vita hvort hann hefði heim-
ild til að láta þessi gögn af hendi.
Þetta var á sama tíma og skjalið var
lesið upp í réttinum og hver sem
var gat tekið það upp á segulband."
— En aftur að bréfaskrifutn Davíðs
og Heimis. Nú var bréfið fyrst í stað
móttekið hjá útvarpsstjóra sem opitt-
bert bréf og sett í skjalaskrá sem slíkt.
Síðan náði útvarpsstjóri í bréfið, tók
það úr skjalaskránni og úrskurðaði
það setn einkabréf. Gettgur slíkt upp?
„Þetta stafar af því að það er svo
óljóst hvaða reglur eru í gildi. Ég
veit að það er verið að koma upp
skráningarkerfi og vinnureglum og
það eru til lög um skráningu skjala
og geymslu. Þjóðskjalasafnið hefur
umsjón með því verkefni og það er
verið að korna reglu á það í stjórn-
arráðinu. Aðvitað eiga öll gögn að
vera til og þau eru einhverstaðar til.
Það vantar bara áhuga og reglur
um hvernig eigi að fara með þær. ■
Ég held að það eigi eftir að
koma, það hafa verið sett lög um
upplýsingaskyldu stjórnvalda í öll-
um nágrannalöndunum. Það er
auðvitað misjafnt í hvaða formi
það er. Ég nefndi að þetta er stjórn-
arskrárbundið í Svíþjóð og jafnvel
Bandaríkjunum og svo hafa verið
sett sérstök lög um þetta í Dan-
mörku og Noregi og þar er við lýði
það stjórnkerfi sem íslenska stjórn-
kerfið hefur helst sótt fyrirmyndir
til.“
— Af hverju hefur vafist svona fyrir
okkur að setja lög um upplýsinga-
skyldu stjórnvalda?
„Ég veit það ekki. Það er búið að
gera margar tilraunir. Þetta byrjaði
með þingsályktunartillögu sem
lögð var ffam í lok sjöunda áratug-
arins. Síðan voru samin frum-
varpsdrög og var fenginn til þess
gamall embættismaður kominn á
eftirlaun. Hann sá fram á að þarna
yrði að hafa ýmsa fýrirvara og vildi
passa upp á að ekki yrðu allar upp-
lýsingar gerðar opinberar. Hann
samdi svo umfangamikinn undan-
þágukafla ffá meginreglunni urn að
upplýsingar ættu að vera öllum
opnar að menn sæu frarn á að ef
lögin væru samþykkt þá væri ekki
verið að opna heldur verið að loka
fýrir aðgang. Það voru þingmenn
sem stöðvuðu þetta. Síðan hafa
verið gerðar ein eða tvær nýjar til-
raunir til að semja lagafrumvörp
sem lögð voru fram á Alþingi. Þau
dagaði uppi í þinginu. Nú er enn
ein nefndin búin að fá það hlutverk
að semja þetta frumvarp og ég held
reyndar að það sé ástæða til að
binda vonir við að sú nefnd skili
boðlegu frumvarpi ffá sér. Ég þori
ekki að segja hvenær þetta kemur
en ég held að það hljóti að koma
vegna þess að þetta er nauðsynlegt.
Það eru reyndar margir sem eru
ósammála mér og telja ógagn að
því að koma fastara skipulagi á
þetta. Telja að hætta sé á að upplýs-
ingar lokist inni sem núna er hægt
að ná. Menn eru búnir að koma sér
upp samböndum og eru ánægðir
með þau. Tilfellið er að menn ná
oft út upplýsingum sem þeir eru að
leita að. Svo sér maður dæmi um
það að stjórnvöld eru að skammta
upplýsingar og nota þessa upplýs-
ingaskömmtun sem stjórntæki.
Svo ef upplýsingar leka er farið á
nornaveiðar til að finna sökudólg-
mn.
— Við þekkjum nýlegt dcemi utn
slíkt í utanríkisráðuneytinu?
„Við sáum þar dæmi um hró-
keringar í þjónustunni sem gerðar
eru reglulega og fylgja ákveðnum
vinnureglum og hefðum. — Svo
segja þeir ffá sumu en ekki öðru í
ráðuneytinu af því að það hentaði
þeim ekki á þessari stundu að segja
ffá tiltekinni ákvörðun en það
hentaði þeim að segja ffá einhverri
annarri. Það er ekkert víst að það
sama hafi hentað þjóðinni í land-
inu. Það er full ástæða til að bera
virðingu fyrir þeim vinnureglum
sem diplómati notar en engu að
síður er þetta klaufalegt og verðum
við vitni að þessum hastarlegu við-
brögðum þar sem leitaður er uppi
sökudólgur, sá sem kjaftaði frá, og
honum er veitt ofanígjöf. Þetta er
til að hræða kerfið til hlýðni og
þess vegna er sagt ffá því opinber-
lega að ráðuneytið ætli að vinna í
því að finna þann sem lak upplýs-
ingunum. Sú nornaleit hefði verið
bönnuð samkvæmt lögum í Sví-
þjóð.
Við verðum að horfa til þess að
það skaðar ekki almannahagsmuni
að segja ffá því að Jakob Magnús-
son sé að verða afleysingasendi-
herra í London. Það skaðar ekki
hagsmuni þjóðarinnar eða einstak-
linga heldur truflar það samskipti
og einhverja óskilgreinda hags-
muni kerfisins. Þeir eru gerðir öðru
mikilvægari þarna.