Fréttablaðið - 20.02.2009, Blaðsíða 16

16 20. febrúar 2009 FÖSTUDAGUR
Þingræðið leggur línurnar um samspil
Alþingis og ríkisstjórnar. Fólk talar um
þingræði í mismunandi merkingu: Annars
vegar er átt við að Alþingi eigi – vegna
þess að það er kosið beint – að koma sínu
fram, eiga frumkvæði að lagasetningu
og móta stefnu. Það er þingræði í þess-
um skilningi sem var kvartað yfir að hefði
verið brotið þegar forseti Íslands stað-
festi ekki fjölmiðlalögin og þegar þingið
fékk mikilvæg lagafrumvörp í hendurn-
ar frá ríkisstjórninni rétt fyrir þinglok.
Hins vegar er þingræði í lögfræðilegum
skilningi; lagaregla sem hefur þann kjarna
að Alþingi ráði hverjir sitji í ríkisstjórn.
Enginn getur orðið ráðherra nema þingið
vilji styðja hann eða þola í embætti. Það
var stórt lýðræðisskref á sínum tíma (árið
1904) að kjörið þing fengi að ráða hverjir
væru ráðherrar í stað konungs.
Veik staða þingsins
Undanfarið hefur mikið verið talað um
veika stöðu Alþingis gagnvart ríkis-
stjórninni og að auka þurfi vald þingsins.
Bent er á, að ráðuneytin hafi frumkvæði
að lagasetningu, stjórnarandstaðan komi
litlu til leiðar og í raun sé ríkisvaldið tví-
skipt en ekki þrískipt. Staða Alþingis skýr-
ist af því að sömu flokkar stýra bæði ríkis-
stjórn og þingi. Þess vegna er Alþingi, eins
og Þorsteinn Magnússon stjórnmálafræð-
ingur benti á, sjaldnast í pólitískum slag
við ríkisstjórnina. Átakalínan hefur frekar
legið milli stjórnar og stjórnarandstöðu en
milli þings og stjórnar. Það flækir málið
að það eru ekki reglurnar einar sem valda
þessu: Í Danmörku, þar sem kerfið er svip-
að og hér er önnur pólitísk hefð (minni-
hlutastjórnir frekar en sterkar meirihluta-
stjórnir) og sami lagarammi veldur því
ekki vanda þar. Það er hins vegar kominn
tími til að horfast í augu við stjórnmála-
hefðina hér og það að henni verður tæpast
breytt nema breyta reglunum. Spurningin
er hvernig.
Ráðherrar víkja
Það er hægt að ganga mjög mislangt:
Minnsta breytingin væri sennilega að
gera kröfu um það, eins og tíðkast í
Noregi, að þingmenn segi af sér þing-
mennsku ef þeir taka við ráðherra-
embætti. Þetta hefur ýmsa kosti: Þing-
mennska og ráðherraembætti eru
hvort um sig fullt starf og svo styrkir
það væntanlega þingið að þar séu ein-
göngu þingmenn. Þingflokkarnir myndu
þá hugsanlega fá meira vægi innan
flokkanna á kostnað ráðherranna og þing-
ið – ef allt gengur að óskum – verða sjálf-
stæðara gagnvart stjórninni.
Afdrifaríkasta breytingin væri að
afnema þingræðið alveg. Það er nokkuð
kaldhæðnislegt að styrkja stöðu þings-
ins með því að taka af því valdið til að
ákveða hverjir sitja í ríkisstjórn. Slíkri
grundvallarbreytingu myndu fylgja
breytingar á mörgum sviðum stjórnskip-
unarinnar, til dæmis varðandi viðurlög
við embættisbrotum ráðherra. Þetta þarf
þess vegna að hugsa vel. Stjórnskipu-
lag sem ekki er þingræðislegt – eins og
í Finnlandi og Bandaríkjunum – greinir
skýrar milli framkvæmdar- og löggjaf-
arvalds en því fylgja líka ókostir (hugs-
anlegt þrátefli milli forseta og þings). Við
samningu nýrrar stjórnarskrár þyrfti þá
að huga að því hvernig skuli vinna gegn
þeim.
Stjórnlagaþings bíða ærin verk
Fjölmörg álitamál eru uppi varðandi hugsanlegar breytingar á stjórnarskránni. Stjórnlagaþing er fram undan, nái hugmyndir
ríkisstjórnarinnar að verða að veruleika. Svavar Hávarðsson bað fjóra sérfræðinga að ræða við hvað verður glímt á næstunni.
FRÉTTASKÝRING: Endurskoðun stjórnarskrárinnar 4. hluti
Þingræðið
Forseti Íslands er þjóðkjörinn og hefur
því beint umboð íslensku þjóðarinnar til
að gegna embætti þjóðhöfðingja. Vegna
þess að forseti lætur ráðherra fram-
kvæma vald sitt og er ábyrgðarlaus á
stjórnarathöfnum, eins og segir í stjórn-
arskránni, er hann ekki pólitískur leiðtogi
þjóðarinnar, heldur er það forsætisráð-
herra.
Segja má að raunverulegt vald forseta
sé tvíþætt. Í fyrsta lagi getur hann haft
raunveruleg áhrif á myndun ríkisstjórn-
ar, sér í lagi ef myndun hennar dregst á
langinn. Í því efni er hann þó ætíð bund-
inn af þingræðisreglunni. Í öðru lagi verð-
ur forseti ekki þvingaður til jákvæðra
athafna ef hann vill það ekki. Að öllu
jöfnu hvílir þó sú skylda á forseta að fara
að tillögum ráðherra þegar teknar eru
ákvarðanir, sem atbeina hans þarf til, svo
sem ákvörðun um þingrof, enda bera ráð-
herrar bæði pólitíska og lagalega ábyrgð
á slíkum ákvörðunum. Samkvæmt 26. gr.
stjórnarskrárinnar getur forseti neitað að
staðfesta lagafrumvarp sem Alþingi hefur
samþykkt. Í því tilviki fær frumvarpið þó
engu að síður lagagildi, en leggja skal það
þá svo fljótt sem kostur er undir þjóðar-
atkvæði, til samþykktar eða synjunar. Ef
samþykkis er synjað falla lögin úr gildi,
en ella halda þau gildi sínu.
Vald forseta
Til skamms tíma beitti forseti ekki þessu
synjunarvaldi sínu og var því jafnvel hald-
ið fram að hann gæti ekki gert það upp á
sitt eindæmi. Árið 2004 ákvað núverandi
forseti hins vegar að neita að staðfesta
lagafrumvarp sem Alþingi hafði áður
samþykkt. Með tilliti til þess leikur varla
nokkur vafi á því lengur að synjunarvald
forseta sé stjórnskipulega virkt. Á hinn
bóginn reis tvíþættur ágreiningur um það,
í kjölfar þess að forseti beitti þessu valdi
sínu, hvernig skýra beri umrætt stjórnar-
skrárákvæði. Í fyrsta lagi hvort Alþingi
hafi heimild til koma í veg fyrir þjóðar-
atkvæðagreiðslu um frambúðargildi laga
sem forseti hefur neitað að staðfesta.
Þannig gerðist það árið 2004 að þingið
felldi úr gildi hin umdeildu lög, áður en
þau voru borin undir atkvæði þjóðarinnar.
Í annan stað greinir menn á um það hvort
unnt sé, að óbreyttri stjórnarskrá, að
setja skilyrði fyrir gildi slíkrar atkvæða-
greiðslu, eins og um var rætt árið 2004.
Skýrt orðalag
Meðal annars vegna þessa ágreinings er
að mínu áliti brýnt að orðalag ákvæðis-
ins um synjunarvald forseta verði gert
skýrara, ef á annað borð er vilji til að hafa
slíkt ákvæði áfram í stjórnarskránni. Þá
sé ég ekki ástæðu til að afnema það, nema
því aðeins að sá kostur verði tekinn upp
að tiltekinn fjöldi þingmanna eða kjós-
enda geti krafist þess að lagafrumvörp
verði borin undir þjóðaratkvæði, til sam-
þykktar eða synjunar. Að öðrum kosti
væri verið að þjappa valdinu saman í enn
ríkari mæli en nú er, meðan við Íslending-
ar þurfum að halda í gagnstæða átt.
Stjórnskipulegt hlutverk forseta hlýtur
að vera eitt af þeim atriðum sem kemur
til skoðunar við fyrirhugaða heildarend-
urskoðun stjórnarskrárinnar. Tel ég að
ganga eigi að því verki með opnum huga,
án þess að nokkur kostur sé útilokaður
fyrirfram.
Íslenska stjórnarskráin hefur lítið breyst í
ýmsum veigamiklum atriðum allt frá árinu
1874 og er texti hennar mörgum torskiljan-
legur. Nokkrar mikilvægar endurbætur
hafa verið gerðar á undanförnum áratug-
um, svo sem um kjördæmaskipan, starfs-
hætti Alþingis og síðast mannréttindaá-
kvæðin 1995. Þær eru allar til bóta en mun
meira þarf til svo að stjórnarskráin gefi
glögga heildarmynd og umgjörð um stjórn-
skipulagið.
Meðal þeirra ákvæða sem minnst hafa
breyst lúta að skipan löggjafarvalds og
framkvæmdarvalds. Texti stjórnarskrár-
innar varpar til dæmis ekki nægilega
skýru ljósi á hvar valdið liggur í raun og
hver er verkaskipting á milli þjóðhöfðingja
og ríkisstjórnar við meðferð framkvæmd-
arvalds. Þá þarf að skýra hlutverk og vald
ríkisstjórnar, stöðu starfsstjórna, þingrofs-
réttinn og hvernig standa beri að stjórnar-
myndun svo nýleg dæmi séu tekin. Á meðan
þessi atriði eru óljós verða þau stöðugt upp-
spretta ágreinings og togstreitu. Stjórnar-
skráin er þögul um samstarf við önnur
ríki og alþjóðastofnanir, þótt áhrif alþjóða-
samninga á íslenskt réttarkerfi og samfé-
lag séu afar mikil. Þá virðist ríkisstjórnin
oft einráð um ýmsar mikilvægar utanrík-
ispólitískar ákvarðanir án þess að samráð
við þingið sé tryggt.
Takamarkalaust vald
Mikið skortir þannig á að völd Alþingis séu
nægilega tryggð og að því séu veitt skilvirk
úrræði til að hafa eftirlit með stjórnvöldum
og veita þeim nauðsynlegt aðhald. Sú stað-
reynd að hér hafa lengi ríkt sterkar meiri-
hlutastjórnir hefur leitt til þess að mörkin á
milli framkvæmdarvalds og löggjafarvalds
verða óljós, vald ríkisstjórnarinnar virð-
ist næstum takmarkalaust með óskoruðum
stuðningi þingmanna stjórnarflokkanna.
Of lítið er lagt upp úr samvinnu meirihluta
þingsins við minnihlutann og vilja til þess
ná samstöðu um umdeild mál. Því þarf að
veita minnihlutanum stjórnskipuleg úrræði
til þess að hafa meiri áhrif til dæmis með
því að geta lagt umdeild mál í dóm þjóðar-
innar.
Stöðnun
Ég tel að stjórnarskráin hafi að mörgu leyti
staðnað og jafnframt misst tengslin við
borgarana. Hvergi er þar minnst á nokk-
ur grunngildi íslensks samfélags, svo sem
lýðræði og réttarríki, að ríkisvaldið spretti
frá þjóðinni og að hér ríki þingræði sem
feli í raun í sér virkt pólitískt aðhald með
ríkisstjórninni. Þegar áföll verða í samfé-
laginu er eðlilega leitað svara í grundvall-
arreglum stjórnskipulagsins, ekki síst um
það hvar ábyrgðin liggi. Íslenska þjóðin
hefur beðið allt of lengi eftir því að stjórn-
málaflokkar nái þeirri samstöðu sem þarf
til að endurskrifa nokkra þungamiðjukafla
stjórnarskrárinnar. Það er skiljanlegt að
þjóðin hafi misst biðlund og krefjist þess
nú að fundinn verði nýr vettvangur, stjórn-
lagaþing sem er kjörið beint af þjóðinni.
Þetta felur reyndar í sér að borgararnir
hafi misst traust á æðstu stofnun lýðræð-
isins, Alþingi, og þjóðkjörnum fulltrúum
þess til að leysa þetta mikilvæga verk af
hendi. En nú virðist það eina leiðin út úr
þeirri blindgötu sem heildarendurskoðun
stjórnarskrárinnar hefur ítrekað lent í og
sú eina vænlega til að Alþingi öðlist á ný
þann sess sem það verðskuldar.
Það hefur óneitanlega vaknað mikill lýð-
ræðisáhugi á meðal Íslendinga upp á síð-
kastið, þótt ekki sé hann til kominn af
góðu. Virkni borgaranna í umræðum um
stjórnkerfið og þátttaka þeirra í þeim
breytingum sem kunna að vera gerðar í
kjölfarið, er mikilvægur liður í því að vel
takist til um framhaldið. Það er því eðli-
legt að nýta það lag sem nú er til heild-
arendurskoðunar á stjórnarskránni, sem
hefur staðið til allan lýðveldistímann,
án þess að tekist hafi að ljúka henni. Sú
raunasaga er til marks um að það þurfi
með einhverjum hætti að losa endurskoð-
unina úr þeim farvegi sem hún hefur
verið í.
Hávær krafa um stjórnlagaþing
Stjórnlagaþing er sú krafa sem nú er
háværust og af mörgum talin líklegt til
að skila okkur Íslendingum nýrri stjórn-
arskrá. Stjórnlagaþing hafa hins vegar
verið útfærð með ýmsum hætti í gegnum
tíðina og því mörg álitamál sem taka þarf
tillit til áður en slíku þingi er komið á fót.
Það er einkum tvennt sem skiptir máli
í þeim efnum, annars vegar með hvaða
hætti kjörið er til þingsins og hins vegar
hvort niðurstöður þess séu bindandi eða
ráðgefandi. Skal ekki tekin afstaða til
þessara álitaefna hér, en vikið að öðru
mikilvægu atriði sem er staða þjóðþings-
ins í stjórnskipulaginu.
Staða þjóðþingsins
Í 2. gr. stjórnarskrárinnar er mælt fyrir
um þrígreiningu ríkisvaldsins. Ekki er
því nánar lýst í ákvæðinu hvað einkenni
hvern valdþáttanna þriggja eða hvar
mörk þeirra liggja. Almennt er þó talið
að löggjafinn sé þeirra æðstur og Alþingi
sé æðsta stofnun samfélagsins. Deilt er
um hvort þingið standi í reynd undir slíku
sæmdarheiti og margir telja að hér á
landi ríki ríkisstjórnarræði og að þingið
veiti stjórninni jafnan lítið aðhald. Hvort
sem reyndin er sú eða ekki, er eigi að
síður mikilvægt að hlúa að möguleikum
þingsins til að sinna þingeftirliti, sem er
nauðsynlegur liður í því að bæta stjórn-
sýsluna og veita framkvæmdarvaldinu
eðlilega viðspyrnu. Í nágrannalöndum
okkar hefur mikil vinna átt sér stað á
síðustu árum og áratugum til að efla eft-
irlitshlutverk þinganna, sem felst meðal
annars í því að fela tilteknum fastanefnd-
um eftirlitshlutverkið, skýrari verklags-
reglum innan þingsins við mat á því hvort
ásakanir um meint brot ráðherra í starfi
séu á rökum reistar og setningu máls-
meðferðarreglna fyrir rannsóknarnefnd-
um, svo dæmi séu tekin.
Í ljósi þeirrar umræðu sem nú á sér
stað um stjórnarskrárbreytingar, er mikil-
vægt að haft verði að leiðarljósi að eftir
þær breytingar standi öflugt þjóðþing,
sem hafi burði til að veita framkvæmdar-
valdinu nauðsynlegt aðhald. Hvort hug-
myndin um stjórnlagaþing sé til þess fall-
in veltur á því hvernig að málum er staðið
og að sett verði skýr markmið um það
hvert skuli stefna með setningu nýrrar
stjórnarskrár.
Stjórnskipuleg staða forseta Íslands
Efling þjóðþingsinsLeiðin út úr blindgötunni
RAGNHILDUR
HELGADÓTTIR
Prófessor við laga-
deild Háskólans í
Reykjavík.
EIRÍKUR TÓMAS-
SON Prófessor við
lagadeild Háskóla
Íslands.
BRYNDÍS HLÖÐ-
VERSDÓTTIR
Deildarforseti
lagadeildar
Háskólans á
Bifröst.
BJÖRG THORAR-
ENSEN Prófessor
við lagadeild
Háskóla Íslands.
LOKAGREIN
Millifyrirsagnir í textum
fræðimannanna eru blaðsins.