Morgunblaðið - 11.06.1999, Blaðsíða 35

MORGUNBLAÐIÐ
s forskots
hætti
iðstoð
aka
úr gildi magnafslátt í GSM-þjón-
ustu.
Tal er bæði keppinautur Lands-
símans á GSM-markaði og kaupandi
að almennri fjarskiptaþjónustu hjá
fyrirtækinu vegna einokunarstöðu
Landssímans í almennri talsímaþjón-
ustu, leigulínum o.fl. Því ber Lands-
símanum að viðhafa skýra stjórnun-
arlega aðgreiningu innan fyrirtækis-
ins. Engu að síður hafa verið stofn-
aðar ýmsar nefndir innan Landssím-
ans þar sem fulltrúar af öllum svið-
um fyrirtækisins eiga sæti, jafnt frá
þeim sviðum sem eiga í samkeppni
við Tal og þeim sviðum sem selja
Tali þjónustu. Samkeppnisráð telur
þetta fyrirkomulag fela í sér aðstæð-
ur sem séu til þess fallnar að raska
samkeppni, m.a. þar sem trúnaðar-
upplýsingar frá Tali geti borist til
stjórnenda GSM-deildar Landssím-
ans. I ákvörðun samkeppnisráðs er
fyrirmælum beint til Landssímans
um að fella niður framangreint fyrir-
komulag.
Loks er fyrirmælum beint tO
Landssímans um að fyrirtækið láti
Samkeppnisstofnun árlega í té yfir-
lýsingu löggilts endurskoðanda þar
sem sýnt sé fram á að GSM-þjónusta
Landssímans sé í raun fjárhagslega
aðskilin frá annarri starfsemi fyrir-
tækisins.
FÖSTUDAGUR 11. JÚNÍ 1999 35 i
Alit og rökstuðning-
ur samkeppnisráðs
HÉR fer á eftir samandregið
álit og forsendur sam-
keppnisráðs vegna málefna
Landssíma íslands hf., sam-
kvæmt fréttatilkynningu frá Sam-
keppnisstofnun:
I. Álit samkeppnisráðs
Inngangur
Hér verður gerð nánari grein fyrir
forsendum í áliti samkeppnisráðs sem
beint hefur verið til samgönguráðherra
(Álit nr. 6/1999, 70 bls.).
Á undanfömum árum hafa orðið
miklar breytingar á lagalegu umhvei’fí
fjarskiptamarkaðar hér á landi eins og
annars staðar í Evrópu. Megintilgang-
ur breytinganna er að skapa skilyrði
fyrir virka samkeppni á markaðnum
með því m.a. að afnema einkarétt á
fjarskiptaþjónustu. Hlutverk sam-
keppnisyfirvalda á fjarskiptamarkaðn-
um er að stuðla að því að tilganginum
með hinu breytta lagaumhverfi verði
náð.
Að mati samkeppnisráðs er mjög
mikOvægt að virk samkeppni fái þrifist
á fjarskiptamarkaðnum og fyrirtæki
sem á honum starfa geti keppt á jafn-
ræðisgrundvelli. Virk samkeppni
tryggir neytendum fjarskiptaþjónustu
lægsta mögulega verð og bestu mögu-
legu þjónustu þegar tO lengri tíma er
litið. Njóti eitt fyrirtæki hins vegar
rekstrarlegs forskots í formi ríkisað-
stoðar er það tO þess fallið að hamla
gegn því að virk samkeppni ríki á
markaðnum. Við það skaðast neytend-
ur þótt þeim kunni að virðast, þegar
litið er til skamms tíma, að þeir njóti
lægra verðs og bættra kjara í viðskipt-
um við hið ríkisstyrkta fyrirtæki. Ef
ríkisstyrkurinn hrekur keppinauta út
af markaðnum eða kemur í veg fyrir að
nýir keppinautar festi rætur mun það
fyrr eða síðar leiða tO hærra verðs en
eUa og slakari þjónustu og skaða neyt-
endur þegai- tO lengri tíma er litið.
Aðdragandi að stofnun
hlutafélags
Á árinu 1996 veitti Alþingi ríkis-
stjórninni heimOd með lögum tO að
stofna hlutafélag um rekstur Póst- og
símamálastofnunar og leggja tO félags-
ins allar eignir, skuldir, réttindi, skuld-
bindingar og viðskiptavild. Var sér-
stakri matsnefnd falið að leggja mat á
þessa þætti og gera tOlögu að stof-
nefnahagsreikningi. Við matið skyldi
byggt á efnhagsreikningi Póst- og
símamálastofnunar í ái’slok 1995.
Fastaíj ármunir vanmetnir
Að mati samkeppnisráðs sýna gögn
málsins að eignir þær sem Póstur og
sími fékk afhentar við formbreyting-
una hafi verið vanmetnar. I þessu sam-
bandi má benda á að starfsmenn Póst-
og símamálastofnunar framkvæmdu
mat á eignum fyrirtækisins. Verðmæti
eigna var að mati starfsmannanna
hartnær helmingi hærra en niðurstaða
matsnefndarinnar. Eftir að mat starfs-
manna hafði verið leiðrétt var það átta
milljörðum kr. hærra en hjá mats-
nefndinni.
Hluti skýringarinnar á þessum
mikla mun kann að felast í því að sam-
eiginlegur kostnaður við uppbyggingu
kerfa Póst- og símamálastofnunar hafi
verið gjaldfærður þegar tíl hans var
stofnað án þess að hann væri eign-
færður um leið. Slíkt hefði m.a. haft í
för með sér mun lægri fjárfestingar-
kostnað en fyrirtæki þurfa almennt að
leggja í.
Vanmat á eignum þegar Póst- og
símamálastofnun var breytt í hlutafé-
lag í samkeppnisrekstri felur í sér rík-
isstuðning sem er í andstöðu við
ákvæði samkeppnislaga. Jafnframt er
það skoðun samkeppnisráðs að ríkisað-
stoð af þessu tagi fari gegn ákvæðum
EES-samningsins.
Viðskiptavild var ekki metin
í lögum um stofnun hlutafélags um
rekstur Póst- og símamálastofnunar
kemur skýrt fram að meta beri við-
skiptavild stofnunarinnar. Ekki verður
séð af stofnefnahagsreikningi hlutafé-
lagsins í byrjun árs 1997 að það hafi
verið gert. Með því virðist sem brotið
hafi verið gegn ákvæðum laganna. Að
mati samkeppnisráðs er enginn vafi á
að veruleg viðskiptavild hafi verið fólg-
in í rekstri Póst- og símamálastofnun-
ar. Þá viðskiptavfld bar að meta til
verðmætis og færa í efnahagsreikning
Pósts og síma.
í fyi’sta lagi benda rekstrartölur úr
ársreikningum og milliuppgjörum ár-
anna 1995 og 1996 tO þess að viðskipta-
vild hafi verið fólgin í fyrirtækinu. í
öðru lagi hafði fyrirtækið starfað á
grundvelli einkaréttar um áratuga
skeið og byggt upp starfsemi sína á
þeim tíma. I þriðja lagi bendir sam-
keppnisráð á að erlend matsfyrirtæki,
sem metið hafa verðmæti Landssím-
ans í kjölfar þess að fyrirtækið var
gert að hlutafélagi, telja verðmæti þess
vera á bilinu 25-45 milljarða eða veru-
lega meira en efnahagsreikningur fyr-
irtækisins á sama tíma sýndi. Jafn-
framt hafa stjórnendur fyrirtækisins
lýst því opinberlega að fyrirtækið sé
mun meira vh’ði en efnahagsreikning-
ur þess bendh tfl.
Með því að meta ekki viðskiptavild
og færa í efnahagsreikning Pósts og
síma hefur fyrirtækinu verið færð við-
skiptavild endurgjaldslaust. Það fer
gegn þeim ákvæðum sem um stofnun
hlutafélagsins Pósts og síma gfltu,
markmiði samkeppnislaga og ákvæð-
um EES-samningsins að áliti sam-
keppnisráðs.
Samtals telur samkeppnisráð að rík-
isaðstoð til Pósts og síma, nú Lands-
símans, vegna framangreinds nemi
a.m.k. 10 milljörðum króna.
Hluti skulda felldur niður
Þegar hlutafélagið Póstur og sími
var stofnað var meginskuld fyrirtækis-
ins við lífeyrissjóð starfsmanna ríkis-
ins. I skýrslu matsnefndarinnar er
skuldin á núvirði metin tæplega 7,5
milljarðar króna. Með sérstökum
samningi Pósts og síma við fjármála-
ráðuneytið var skuld þessi lækkuð um
1,5 milljarð króna.
Ekki verður séð að lög um stofnun
hlutafélagsins Pósts og síma hafi heim-
Oað slíka breytingu á skuldum fyrir-
tækisins. Lækkun skulda með framan-
greindum hætti er að auki tO þess fall-
in að styrkja stöðu fyrirtækisins enn
frekar, þar sem í henni er falin ríkisað-
stoð, og fer sem slík gegn markmiði
samkeppnislaga og hamlar því að nýir
keppinautar nái að hasla sér völl.
Stofnun dótturfyrirtækis um
GSM-þjónustu Landssímans
í áliti samkeppnisráðs eru rakin
sjónarmið er lúta að stjórnskipulegri
uppbygginu Landssímans. Er m.a. á
það bent að í Noregi, Svíþjóð og Dan-
mörku séu rekin sérstök dótturfyrir-
tæki um farsímaþjónustu þeirra fyrir-
tækja sem hafa svipaða markaðsstöðu
og Landssíminn nýtur hér á landi, þ.e.
fytTum ríkiseinokunarfyrirtæki. Sam-
keppnisráð telur að sterk rök hnígi að
því að stofnað verði sérstakt dótturfyr-
irtæki um rekstur GSM-þjónustu
Landssímans. Slíkt myndi leiða tfl þess
að rekstrarlegur og stjórnunarlegur
aðskilnaður yrði skýr, dregið yrði úr
tortryggni keppinauta sem er óhjá-
kvæmfleg við núverandi stöðu mála,
reikningssldl GSM-þjónustunnar yrðu
að fullu sambærileg við reikningsskfl
keppinauta Landssímans á farsíma-
markaði o.s.frv.
Loks telur samkeppnisráð óumflýj-
anlegt að stjórnvöld á sviði fjarskipta-
mála hugi vandlega að samkeppnis-
stöðu þeirra fyrirtækja sem munu
hugsanlega reyna að hasla sér völl á
farsímamarkaði í framtíðinni, m.a.
vegna þeirrar kröfu sem gerð var tfl
Tals hf. um að fyrirtækið reisti sitt eig-
ið dreifikerfi en það var forsenda fyrir
starfsleyfi fyi’irtækisins. Tal hefur
þurft að leggja út í mflljarða króna
fjárfestingu í þessu skyni. Að mati
samkeppnisráðs má draga í efa að það
sé þjóðhagslega hagkvæmt að setja
slíkt skilyrði þar sem ekki verður bet-
ur séð en að GSM-kerfi Landssímans
geti annað allri GSM-þjónustu hér á
landi.
Niðurstaða - tilmæli
samkeppnisráðs
Samkeppnisráð telur með vísan tfl
alls framangreinds að samkeppnis-
stöðu keppinauta Landssímans hafi
verið raskað með alvarlegum hætti
með því að Landssíminn hafi notið
a.m.k. 10 mflljarða króna ríkisstuðn-
ings. Samkeppnisráð beinir því tilmæl-
um til samgönguráðherra að fram fari
endurmat á eignum og skuldum fyrir-
tækisins, að viðskiptavild þess verði
metin og eignfærð og ríkisaðstoð við
Landssímann verði dregin til baka,
þ.m.t. lækkun á langtímaskuld fyrir-
tækisins við lífeyrissjóð starfsmanna
ríkisins.
Þar til ríkisaðstoðin hefur verið
dregin tfl baka telur samkeppnisráð
nauðsynlegt að samgönguráðherra,
sem handhafi hlutabréfs rfldsins í
Landssímanum, tryggi að fyrirtækið
haldi að sér höndum í öllum markaðs-
aðgerðum sínum sem, vegna framan-
greindra sjónarmiða, geta raskað sam-
keppni á markaðnum.
Loks leggur samkeppnisráð til við
samgönguráðherra að stofnað verði
sérstakt dótturfyririæki um rekstur
farsímaþjónustu Landssímans.
II. Ákvörðun samkeppnisráðs
Inngangur
Hér verður gerð grein fyrir forsend-
um í ákvörðun samkeppnisráðs þar
sem gripið er tO beinnar íhlutunar
vegna hegðunar og aðstæðna hjá
Landssímanum. (Akvörðun samkeppn-
isráðs nr. 17/1999,52 bls.)
í ákvörðun samkeppnisráðs kemur
fram að Landssími Islands hafi ein-
staka yfirburðastöðu á fjarskiptamark-
aði hér á landi, þ.á m. á markaði fyrir
GSM-þjónustu. Efth’fai’andi atriði
varpa ljósi á yfirburðastöðu Landssím-
ans:
1. Mjög sterk fjárhagsleg staða fyr-
irtækisins.
2. 83% markaðshlutdeild á GSM-far-
símamarkaði.
3. Einokunarstaða í raun á NMT-
farsímamarkaði.
4. Einokunarstaða í raun í almennri
talsímaþjónustu innanlands og þar
með viðskiptatengsl við nær öll heimfli
og fyrirtæki í landinu.
5. Landssíminn og dótturfyrirtækið
Skíma hf. hafa sameiginlega markaðs-
ráðandi stöðu á Intemetmarkaði.
6. Landssíminn nýtur þess að forveri
fyrirtækisins bjó við áratuga einokun-
arstöðu en í skjóli hennar voru fjar-
skiptakerfi fyrirtækisins byggð upp.
7. Vegna eignarhalds Landssímans á
grunnfjarskiptakerfinu þurfa keppi-
nautar fyrirtækisins óhjákvæmflega að
eiga viðskipti við það. Þannig hefur
Landssíminn því tekjur af starfsemi
þeirra.
8. Landssíminn býr yfir öflugu og
víðtæku sölukerfi sem byggt var upp á
þeim tíma er fyrirtækið naut einka-
réttar.
Af framansögðu leiðir að sérstök
skylda hvflir á fyrirtækinu um að mis-
nota ekki hina einstöku yfirburðastöðu
og gæta þess að aðgerðir fyrirtækisins
skaði ekíd samkeppni á markaðnum.
Það er sérstaklega mikilvægt þegar ný
fyrirtæki eru að hefja samkeppni á
markaði sem þessum þar sem eitt fyr-
irtæki hefur áður notið óskoraðs einka-
réttar.
Verðlagningarstefna
í ákvörðun samkeppnisráðs er rakið
að á meðan Póst- og símamálastofnun
naut einkaréttar til að veita GSM-þjón-
ustu urðu litlar sem engar almennar
verðlækkanir á GSM-þjónustu fyrir-
tækisins. Frá 1. aprfl 1997, þegar ljóst
varð að Tal hygðist hefja samkeppni á
markaðnum, og tfl dagsins í dag hefur
Póstur og sími, og síðar Landssíminn,
lækkað verð á GSM-þjónustu sinni um
27-50%.
Samkeppnisyfirvöld öfluðu margvís-
legra gagna um forsendur þessara
verðlækkana, m.a. fundargerða frá
stjómarfundum Landssímans. Af þeim
verður ekki ráðið að ástæður verð-
lækkana hafi í aðalatriðum verið góð
afkoma fyrirtækisins. Rökin virðast
nær eingöngu hafa verið að það yrði að
lækka verð tfl að halda stöðu sinni á
markaðnum. Með því hefur Landssím-
inn verið að hindra að nýr keppinautur
nái að hasla sér völl.
Á sama tíma og Landssíminn hefur
lækkað verð á GSM-þjónustu verulega
hefur fyrirtækið í litlum mæli lækkað
verð á þeirri þjónustu sem er ekki í
raunverulegri eða fyrirsjáanlegri sam-
keppni.
Magnafsláttur
Hluti af verðlækkunum Landssím-
ans á GSM-þjónustu fólst í sérstökum
magnafslætti til stómotenda. í ákvörð-
un samkeppnisráðs kemur fram að
engin kostnaðarleg rök hafi verið færð
fram fyrir þessum afslætti, þ.e. að
hann megi réttlæta með minni til-
kostnaði fyrirtækisins af auknum við-
skiptum einstaki’a notenda. Þvert á
móti virðist ákvörðun um magnafslátt
hafa verið tekin með það fyrir augum
að halda öllum verðmætari viðskipta-
vinum hjá Landssímanum og koma í
veg fyrir að Tal næði tfl sín viðskiptum
við þá.
Með vísan tfl áðurgreindrar yfir-
burðastöðu Landssímans telur sam-
keppnisráð að magnafsláttur fyrirtæk-
isins feli í sér misnotkun á markaðs-
ráðandi stöðu sem sé tO þess fallin að
raska verulega samkeppni á GSM-
markaði. Magnafsláttur Landssímans
er því felldur úr gfldi.
Innra skipulag Landssímans er til
þess fallið að raska samkeppni Lands-
síminn á og rekur grunnfjarskiptanet
sem nær tfl flestra heimOa og fyrir-
tækja hér á landi. Aðgangur að þessu
neti er nauðsynlegur fyrirtækjum í
fjarskiptastarfsemi. Gagnvart fyrir-
tækjum eins og Tali er Landssíminn í
tvíþættri stöðu. Annars vegar neyðist
Tal til þess að kaupa grunnfjarskipta-
þjónustu af Landssímanum og hins
vegar er Landssíminn helsti keppi-
nautur Tals. Vegna þessa tvíþætta
hlutverks hvílir sérstök skylda á
Landssímanum að haga innra skipu-
lagi sínu með þeim hætti að ekki skap-
ist hætta á hagsmunaárekstrum, t.d.
með því að viðskiptarleyndarmál sem
Tal neyðist til að láta Landssímanum í
té berist til GSM-deOdar fyrirtækisins.
I gögnum málsins kemur fram að
innan Landssímans eru starfandi
nefndir þar sem eiga sæti fulltrúar frá
ýmsum sviðum fyrirtækisins. M.a. er
starfrækt sérstök nefnd vegna GSM-
þjónustu fyrirtækisins sem beinlínis
hefur það hlutverk að styrkja yfir-
burðastöðu Landssímans. I nefndinni
eiga sæti starfsmenn frá þehri deild
fyrirtækisins sem annast GSM-þjón-
ustu en einnig eiga þar sæti starfs-
menn deilda sem selja Tal grunnfjar-
skiptaþjónustu.
Framangreint fyiTrkomuIag fer
þvert gegn þeim skyldum sem hvfla á
Landssímanum og felur í sér augljósa
hættu á hagsmunaárekstrum og því að
Landssíminn njóti með óeðlflegum
hætti þeirrar einokunarstöðu á grunn-
fjarskiptamarkaði sem fyrirtækið býr
yfir. Þá veldur framangreint fyrir-
komulag einnig tortryggni keppinauta
um að trúnaðarupplýsingar frá þeim tO
Landssímans verði nýttar innan fyrir-
tækisins í markaðssókn þess gegn
þeim. Telur samkeppnisráð að í þessu
sé fólgin misntokun á yfirburðastöðu
fyrirtækisins.
Vegna þessa leggur samkeppnisráð
þá skyldu á Landssímann að tryggt
verði, með nánar útfærðum hætti, m.a.
undirritun trúnaðaryfirlýsinga, að fyr-
irtækið aðgreini með skýrum hætti
miUi hins tvíþætta og ósamrýmanlega
hlutverks síns, að vera bæði keppi-
nautur fyrirtækja á markaði og óum-
flýjanlegur seljandi þjónustu tfl þeirra.
Fjárhagslegur aðskilnaður GSM-
þjónustu frá öðrum rekstri
í ákvörðun samkeppnisráðs er loks
fjallað um fjárhagslega aðgreiningu
GSM-þjónustu Landssímans frá öðr-
um rekstri. Af hálfu Landssímans hef-
ur því verið lýst yfir að GSM-þjónusta
fyrirtækisins sé í raun þegar rekin al-
gerlega sjálfstætt frá öðrum rekstri.
Að mati samkeppnisráðs er því ekki
ástæða tU að mæla fyrir um slíka
skyldu. Hins vegar leggur samkeppn-
isráð þá skyldu á Landssímann að af-
henda samkeppnisyfirvöldum árlega
skýrslu löggilts endurskoðanda þar
sem sýnt verði fram á að reksturinn sé
sjálfstæður, að kostnaður sé eðlilega
færður innan GSM-þjónustunnar, þ.á
m. þátttaka í sameiginlegum kostnaði
og að GSM-þjónusta fyrirtækisins sé
ekki niðurgreidd með tekjum af
annarri starfsemi.