Lesbók Morgunblaðsins - 11.09.2004, Blaðsíða 16

16 | Lesbók Morgunblaðsins ˜ 11. september 2004
Þ
egar lýðveldið Ísland var formlega stofnað 17. júní
1944 átti nær öll heimsbyggðin í styrjöld. Aðeins
11 dögum fyrir lýðveldisstofnunina tóku herir
bandamanna land í Normandí til að freista þess
að brjóta vesturvarnir þýska hersins á bak aftur.
Ýmsar nágrannaþjóða okkar voru hernumdar af
Þjóðverjum; þar á meðal Norðmenn og Danir. Þótt herseta
bandamanna hér á landi væri með öðrum hætti, stjórnkerfi
landsins aldrei tekið úr sambandi né stjórn þess fengin í hendur
öðrum aðila en réttkjörnu Alþingi og ríkisstjórn, var styrjöldin
og hersetan engu að síður staðreynd.
Ríkisráð og umboðsmenn
Í Noregi höfðu Þjóðverjar þann hátt á að við hernámið skyldu
þeir, sem yfirþjóð tengjast norsku þjóðinni á forsendum alræðis
nasismans. Af þeim sökum var tilraunum til þess að komast að
samkomulagi við norska Stórþingið um
stofnun „ríkisráðs“ sumarið 1940 hætt en
önnur stjórn „umboðsmanna ríkisráðs“,
þar sem 10 umboðsmenn af 13 voru nas-
istar, var sett á laggirnar í september sama ár. Um leið voru
pólitískir flokkar lagðir niður í Noregi að boði Þjóðverja en Nat-
ional Samling, flokkur Vikun Quislings, gerður að ríkisstjórn-
arflokki auk þess sem umboðsmenn ríkisráðsins voru undir
stjórn Josefs Terbovens, sem var ríkisstjóri (Reichskommissar)
Þjóðverja í Noregi. Sambærilegri stöðu var komið á í Hollandi
en í Danmörku var dönsku þingræðisstjórninni haldið við fram
til ársins 1943 þótt Þjóðverjar hefðu öll tök í landinu.
Í ljósi aðstæðna
Vinna við gerð stjórnarskrár lýðveldisins Íslands mun hafa haf-
ist á árinu 1942 og stjórnarskráin var samþykkt á Alþingi 1944
við þær aðstæður er ríktu. Í ljósi þeirra má hugleiða hvort og þá
með hvaða hætti þær hafa haft áhrif á höfunda hennar. Er
mögulegt að líta svo á að þeir hafi metið málin svo að stjórn-
arskráin, sem æðstu lög lýðveldisins, yrði að innihalda mögu-
leika á málskoti lagasetninga þingsins til alþjóðar yrði með ein-
hverju móti sótt að lýðveldinu innan frá eða að utan.
Vörn og viðnám
Þótt texti stjórnarskrár lítils og þar að auki nýstofnaðs lýðveldis
myndi tæpast nægja til að varna þjóð hernámi eða hersetu ann-
ars lands né annarri ásókn af utanaðkomandi eða eftir atvikum
innlendum tilstyrk má vera að mönnum hafi sýnst svo að með
því að tryggja ákveðinn málskotsrétt lagasetninga til úrskurðar
alþjóðar í atkvæðagreiðslu væri því veitt nokkur vörn. Einnig
möguleiki á viðnámi reyndu stjórnvöld, jafnvel undir ut-
anaðkomandi þrýstingi, að fá samþykktar einhverjar þær breyt-
ingar á stjórnskipun og stjórnarfyrirkomulagi er skerða myndu
lýðveldisformið. Með hliðsjón af því sem gerðist í Noregi og víð-
ar á stríðsárunum má velta fyrir sér hugsanlegum ótta ráða-
manna hér í hersetnu landi, eins og var 1944, við að stjórnvöld
annars ríkis gætu þrýst á Alþingi um að samþykkja einhverja
ráðgjörð, til dæmis frestun þingkosninga af viðsjárástæðum eða
stofnun einhvers konar ríkisráðs eða annarrar íhlutunar er væri
Alþingi æðra. Féllist Alþingi á slíka ósk eða kröfu eða teldi af
einhverjum ástæðum ásættanlegt eða nauðsynlegt að verða við
henni mætti ef til vill með málskotsrétti til alþjóðar sporna við
slíku, að minnsta kosti gera tilraun til þess að fá fram hreinan
þjóðarvilja.
Með óbeinum orðum
Í framhaldi af því má íhuga af hvaða ástæðum höfundar stjórn-
arskrárinnar kusu að fá forseta lýðveldisins þennan málskots-
rétt í hendur þótt á öðrum stað, í 11. grein stjórnarskrárinnar,
standi að hann sé ábyrgðarlaus af stjórnarathöfnum. Mögulegt
er að hugsa sér aðrar leiðir í þessu efni. Til dæmis þá leið að
kalla til tiltekinn fjölda atkvæðisbærra manna til að krefjast
þjóðaratkvæðagreiðslu með eiginhandarundirskriftum. Í ljósi
þess ástands, sem var í heiminum og hér hefur verið vikið að, má
ætla að þeir hafi talið þá leið of þunga í vöfum og seinvirka. Gæti
sú hugsun hafa falist í þeirri staðreynd að hafa málsgreinina um
málskotsréttinn í 26. grein jafn stutta og að ýmsu leyti óná-
kvæma og raun ber vitni, að lýsa ekki með beinum orðum þeim
aðstæðum er kallað gætu á beitingu hans meðal annars vegna
ríkjandi ástands heimsmála. Með því er forseta vissulega lögð
mikil ábyrgð og skylda á herðar, að vega einn og meta hvers
ástand er gæti skapast gæfi tilefni til eða kallaði á úrskurð allra
atkvæðisbærra manna landsins án þess að sú venja myndi skap-
ast að lagasetningum Alþingis yrði vísað til þjóðaratkvæðis án
þess sem kalla mætti nægjanlegs tilefnis, eða að reynt yrði að
nota forsetaembættið í pólitískum tilgangi eða af hags-
munahópum í þjóðfélaginu. Einnig það verður að skoðast með
hliðsjón af þeim tímum, þegar stjórnarskrártextinn var skrif-
aður.
Tilefni til endurskoðunar
Ef sú kann að vera raunin, að sjónarmið þau er hér hafa verið
reifuð liggja að einhverju leyti að baki umræddum málskots-
rétti, má spyrja af hverju greinin hafi ekki verið endurskoðuð í
ljósi breyttra aðstæðna á vordögum 1945 eða síðar eða í ljósi
þeirra sanninda að stjórnmálamenn ræddu oft nauðsyn endur-
skoðunar stjórnarskrárinnar í heild, sem ýmsir þeirra hafa talið
að aldrei hafi verið fullfrágengin og sumir nánast drög. Velta má
fyrir sér hvort afleiðingar stríðsins og ýmsir eftirleikir þess hafi
raunverulega orðið þess valdandi að ekki náðist samstaða um
heildarendurskoðun stjórnarskrárinnar né heldur beinlínis kall-
að eftir endurskoðun eða brottnámi 26. greinarinnar sér-
staklega. Hörð pólitísk átök stóðu, ekki aðeins um heimsbyggð-
ina, heldur einnig hér á landi frá stríðslokum allt fram undir fall
kommúnismans í fyrrum Sovétríkjum og Austur-Evrópu 1989. Í
grundvallaratriðum var tekist á um gerð þjóðskipulags hér á
landi; annars vegar þess sem mótað var með stjórnarskránni frá
1944 og byggt á lýðræðishefðum á Vesturlöndum, en hins vegar
þess skipulags, sem komið var á fót í Sovétríkjunum, í Austur-
Evrópu og víðar og byggðist m.a. á þjóðfélagshugmyndum Karls
Marx. Fylgjendur hins marxíska skipulags hér á landi fóru árum
saman tæpast leynt með vonir sínar um umbreytingu íslensks
þjóðfélags. Spyrja má hvað orðið hefði hefðu þeir einhverju sinni
hlotið pólitískan styrk til þess að koma á lagagjörðum um breyt-
ingar á þjóðfélagsskipaninni, e.t.v. í átt til hins austurevrópska
veruleika. Vera má að ýmsum hefði þótt tilhlýðilegt að skjóta
slíkum lagasetningum til umsagnar alþjóðar í atkvæðagreiðslu.
Þótt þessa dæmis sé getið mætti hugsa sér önnur mál, er ástæða
hefði hugsanlega þótt til að kalla eftir dómi alþjóðar um. Hafa
menn nefnt inngöngu Íslands í Atlantshafsbandalagið, varn-
arsamninginn við Bandaríkin, og samninginn um Evrópska
efnahagssvæðið sem dæmi þótt sitjandi forsetar hafi ekki skotið
þeim gjörðum í dóm þjóðarinnar. Einnig má geta sér til um mál
er kunna að koma til ákvörðunar í framtíðinni og líklegt má telja
að farið yrði fram á þjóðaratkvæðagreiðslu um þótt þau varði
ekki beina röskun á forsendum lýðveldisins. Má nefna mál á
borð við inngöngu Íslands í Evrópusambandið og skipti á gjald-
miðli þjóðarinnar fyrir evru. Hugsanlega einnig ef nýtt samstarf
yrði tekið upp við erlenda aðila um varnir landsins ákveði
Bandaríkjamenn að hverfa frá samningi um það verkefni að
miklu leyti eða að fullu.
Gagnkvæm vörn
Hvað fór um hugi þeirra manna sem sömdu stjórnarskrá ís-
lenska lýðveldisins verður ekki dæmt enda eru þeir gengnir á vit
feðra sinna og mæðra. Hins vegar má velta þeirri spurningu fyr-
ir sér hvaða leiðir þeir sáu til þess að veita hinu unga lýðveldi
vörn. Að Alþingi gæti ekki, undir utanaðkomandi þrýstingi eða
án hans, komið fram lagasetningum er skertu undirstöður
stjórnskipunarinnar og lýðveldisins. Getur verið að ein þeirra
leiða hafi verið sú að veita sérstökum aðila, í þessu tilviki forseta
lýðveldisins, möguleika á að skjóta lagagjörðum þjóðþingsins er
hugsanlega vörðuðu stöðu og framtíð lýðveldisins og lýðræðis í
landinu í dóm þjóðarinnar. Stoð þeirrar hugsunar má finna í 11.
grein stjórnarskrárinnar. Þótt hún kveði skýrt á um ábyrgð-
arleysi forseta á stjórnarathöfnum, og að hann verði ekki sóttur
til saka án samþykkis Alþingis, er einnig gert ráð fyrir mögu-
leika Alþingis og þjóðarinnar að setja hann af verði ástæður
taldar til en þar segir m.a. „Forseti verður leystur frá embætti,
áður en kjörtíma hans lýkur, ef það er samþykkt með meiri hluta
atkvæða við þjóðaratkvæðagreiðslu, sem stofnað er til að kröfu
Alþingis, enda hafi hún hlotið fylgi ¾ þingmanna í sameinuðu
þingi. Þjóðaratkvæðagreiðslan skal þá fara fram innan tveggja
mánaða, frá því að krafan um hana var samþykkt á Alþingi, og
gegnir forseti eigi störfum, frá því að Alþingi gerir samþykkt
sína, þar til að úrslit þjóðaratkvæðagreiðslunnar eru kunn.“
Spyrja má af hverju mörkin eru dregin um ¾ þingmanna. Aug-
ljóslega til þess að tryggja að einfaldur meirihluti eða hefðbund-
inn stjórnarmeirihluti geti ekki beitt þessari leið í pólitískum til-
gangi. Benda má á að bæði forseti og alþingismenn undirrita við
embættistöku skjal þess efnis, að heita því, að viðlögðum dreng-
skap og heiðri, að halda stjórnarskrá landsins. Er hugsanlegt að
líta svo á að höfundar stjórnarskrárinnar hafi talið að með
ákvæðum 11. greinar og 26. greinar hennar væri byggð ákveðin
vörn gegn því að valdaaðilar lýðveldisins færu út fyrir þau mörk
sem undirritun eiðstafsins setur þeim. Þeirri spurningu verður
ekki svarað hér en hún sett fram til íhugunar, m.a. í því ljósi
hvort þessum gjörningi væri ætlað að treysta rót lýðveldisins úr
tveimur áttum. Annars vegar að gefa forseta Íslands möguleika
á að mynda tengingu við fólkið í landinu og gefa því kost á að
taka ákvörðun um mál er vörðuðu undirstöður þjóðfélagsins, en
Alþingi og þjóðinni einnig færi á að leysa forseta frá störfum ef
athafnir hans gæfu tilefni til slíkra aðgerða án þess að skýra þær
frekar fremur en hvað þurfi til að réttlæta beitingu málskots-
réttarins.
Þjóðaratkvæði og neyðarréttur
Með hliðsjón af því sem hér hefur verið reifað, verður að varpa
fram spurningum um hvort réttlætanlegt geti verið að taka mál-
skotsréttinn úr sambandi að öllu leyti. Hvað hugmyndir sem leg-
ið hafa að baki honum á sínum tíma varðar virðist hann eiga sér
ákveðinn sess í hugum þjóðarinnar. Á undanförnum árum hefur
nokkrum sinnum verið þrýst með verulegum þunga á forseta Ís-
lands, bæði þann einstakling sem nú gegnir því starfi og einnig
forvera hans í embætti að beita honum vegna lagasetninga sem
hart hefur verið tekist á um á Alþingi og deilt um úti í þjóðfélag-
inu þótt forseti hafi ekki séð ástæðu til að beita honum fyrr en í
nokkuð umdeildu máli á liðnu vori. Ljóst má vera af umræðum
að undanförnu að ýmsir telja nauðsynlegt að styrkja málskots-
réttinn allt eins og öðrum finnst að beri að þrengja hann eða af-
nema með öllu. Íhuga verður af því tilefni hvort nauðsynlegt geti
verið að setja sérstök lög um þjóðaratkvæðagreiðslur hér á
landi, sem ekki myndi styðjast við málskotsrétt forseta Íslands
né forsetinn gerður að tengilið þings og þjóðar í því efni. Með
lögum um þjóðaratkvæðagreiðslur yrði unnt að koma til móts
við óskir um að skjóta umdeildum málum til ákvörðunar alþjóðar
að fullnægðum ákveðnum skilyrðum. Líta verður svo á að slík
lagasetning myndi koma í stað málskotsréttar forseta að því
leyti að opna fyrir þjóðaratkvæðagreiðslur án þess að málskots-
rétturinn þyrfti að hverfa burt því ekkert tilefni yrði til að skora
á forseta að beita honum til að vísa umdeildum lagasetningum til
þjóðaratkvæðis með þeim hætti eins og nú hefur átt sér stað.
Málskotsrétturinn yrði því áfram aðeins sá neyðarréttur til
varnar lýðveldinu, sem ætla má að höfundar stjórnarskrárinnar
hafi í upphafi ætlað honum að vera. Þótt aðstæður í umheim-
inum séu með öðrum hætti í dag en á vordögum 1944 og síðar, er
heimurinn vart viðsjárlaus. Því má íhuga hvort æðstu lög lands-
ins, stjórnarskráin verður ekki framvegis sem fyrr að innihalda
þröngan málskotsmöguleika forseta og einnig möguleika þings
og þjóðar til afsetningar hans, sem 26. og 11. grein stjórn-
arskrárinnar fela í sér, af þeim sömu ástæðum og ætla má að
hafi verið forsendur þessara málsgreina í upphafi.
Af hverju málskotsréttur
Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands var samin og samþykkt á
stríðstíma. Aðeins 11 dögum fyrir lýðveldisstofnunina tóku
herir bandamanna land í Normandí, ýmsar nágrannaþjóðir
voru hernumdar af Þjóðverjum og Ísland var hersetið. Í ljósi
þessara aðstæðna er það hugleitt í eftirfarandi grein hvort og
þá með hvaða hætti þær hafa haft áhrif á höfunda stjórn-
arskrárinnar. Er mögulegt að líta svo á að þeir hafi metið
málin svo að stjórnarskráin, sem æðstu lög lýðveldisins, yrði
að innihalda möguleika á málskoti lagasetninga þingsins til
alþjóðar yrði með einhverju móti sótt að lýðveldinu innan frá
eða að utan.
Eftir Hauk Viktorsson
og Þórð Ingimarsson
thord@itn.is
Hernumið land „Gæti sú hugsun hafa falist í þeirri staðreynd að hafa málsgreinina um málskotsréttinn í 26. grein jafn stutta og að ýmsu
leyti ónákvæma eins og raun ber vitni, að lýsa ekki með beinum orðum þeim aðstæðum er kallað gætu á beitingu hans meðal annars
vegna ríkjandi ástands heimsmála. Með því er forseta vissulega lögð mikil ábyrgð og skylda á herðar, [...].“
Höfundar eru arkitekt og blaðamaður.