Tíminn - 18.03.1978, Blaðsíða 6

6
Laugardagur 18. marz 1978
Herra forseti. Ég hef
leyft mér á þingskjali
nr. 409 að flytja frum-
varp til laga um rikis-
endurskoðun. Upphaf
þessa máls er það, að
árið 1975 við afgreiðslu á
rikisreikningi þótti mér
það nokkuð merkilegt,
en það var i upphafi al-
þingistiðar minnar,
hversu litil umræða og
litlar skýringar fylgdu
rikisreikningi, og ég gat
þess þá, að mér þætti
eðlilegt að hér yrði
breytinga, að Alþingi
fengi meiri skýringar og
skýrslur um rikisreikn-
inginn.
Það hafa orðið i þjóðfélaginu
miklar umræður um rikisrekstur-
inn og hvernig eigi að standa að
lagfæringum á þvi sviöi, standa
að eftirliti og aðhaldi. Það hefur
orðiö mikil útþensla i rikisrekstr-
inum. Hið opinbera hefur fengið
aukin verkefni, og sifellt stærri
hluti þjóðartekna fer til opinberra
þarfa og sameiginlegra þarfa.
Þegar siikur vöxtur á sér stað er
hætt við þvi, að þar eigi sér stað
sóun á fjármagni, að afköst verði
litil á ýmsum stöðum i rikiskerf-
inu og nýting fjármagns sé ekki
sem skyldi.
Það er hins vegar ljóst,
sérstaklega þegarekki er hægt að
stækka eða auka hina opinberu
starfsemi og samneyzluna i það
óendanlega, að það er mikils um
vert að þetta fjármagn og þeir
fjármunir séu notaðir skynsam-
lega og nýttir vel i þágu þjóðar-
innar.
Mennhafa margir hverjir talað
hátt um þessi mál, viljað leggja
niður ýmsa starfsemi, og menn
hafa jafnvel talað um það, að
þingmenn skyldu ganga i rann-
sóknir á ýmsum sviðum i rikis-
kerfinu.
Allt þetta er út af fyrir sig jnn-
antómt ef Alþingi hefur ekki
stofnun og aðstöðu til þess að
fylgjast með á sviði rikisrekstr-
arins. Það eru allir sammála um
það, að eftirlit þurfi að auka, en
aðalvandamálið, og aðalmálið,
er, hvernig það skuli gert. Að
minum dómi þarf Alþingi að taka
hér frumkvæði, axla ábyrgðina á
eftirlitinu og á þvi aðhaldi, sem er
i rikisrekstrinum, gagnrýna og
leiðbeina og visa veginn i stað
þess sem svo oft vill verða að Al-
þingi sé áhorfandi sem gefur
heimildir, samþykkir fjárfram-
lög án þess að fá fullnægjandi
skýrslurumráðstöfunog nytsemi
þess fjármagns.
Hlutverk ríkis-
endurskoðunar
Ég sé ekki ástæðu til þess að
gera i löngu máli grein fyrir
þessu frumvarpi. Það fylgir þvi
nokkuð löng greinargerð og skýr-
ingar meðeinstökum greinum, en
ég ætla að gera i stuttu máli grein
fyrir aðalefni þess. Það er til
stofnun hér i þjóðfélaginu, sem
heitir Rikisendurskoðun. Hlut-
verk Rikisendurskoðunar er á-
kveðiðí reglugerð frá 31. des. 1969
og það hlutverk er endurskoðun
reikningsskila embætta rikis-
stofnana og sjóða i vörzlu rikis-
ins. Eru endurskoðendur skipaöir
eða kosnir samkvæmt sérstökum
lögum.
Þessi stofnun er hin ágætasta
stofnun vinnur mjög þarft verk.
Hún hefur mikilvægu hlutverki að
gegna, en hins vegar er ekki til
nein heildarlöggjöf um starfsemi
rikisendurskoöunar. Það hafa
orðið miklar breytingar á endur-
skoðun, reikningsskilum, upplýs-
ingakerfum og fleiru á undan-
förnum árum, byltingakenndar
breytingar sem kalla á lagasetn-
ingu um þessa stofnun.
I öðru lagi lýtur þessi stofnun
fjármálaráðherra, og það er einn
aðaltilgangur þessa frumvarps
að breyta þvi fyrirkomulagi. Al-
þingi fær ekki skýrslur frá þess-
ari stofnun. Þær skýrslur eru
sendar fjármálaráðuneyti. I
þessu frumvarpi er hins vegar
lagt til að rikisendurskoðun verði
stofnun Alþingis og framkvæmi
endurskoðun i samræmi við á-
kvæði þessara laga i umboði Al-
þingis. Þá skal stofnunin vera
óháð rikisstjórn, ráðuneytum og
öðrum stofnunum, sem eru háðar
eftirliti hennar samkvæmt þess-
um lögum.
Það má út af fyrir sig hugsa sér
að koma þessu fyrir á mismun-
andi hátt. í öðrum löndum er það
ýmist þannig, að rikisendurskoð-
un lýtur framkvæmdavaldinu eða
heyrir beint undir Alþingi eða
starfar sem dómstóll, eins og t.d.
i Vestur-Þýzkalandi, Sviss og
Frakklandi. En hér er lagt til, að
rikisendurskoðun verði stofnun
Alþingis og þjóni Alþingi.
1 framhaldi af þessu er lagt til i
greitt af rikissjóði samkvæmt
fjárlögum eða öðrum tekjum
samkvæmt sérstökum lögum. 1
þriðja lagi fyrirtækja eða stofn-
ana, sem rekin eru á ábyrgð
rikissjóðs eða rikissjóður á meiri-
bluta i, þar með taldir rikisbank-
ar og hlutafélög, og i fjóröa lagi
reikningsskil Alþingis.
Hér er um að ræða mjög við-
tæka endurskoðun i fyrsta lagi á
alþingi
reikningsskilin fjalla um, séu i
samræmi við heimildir fjárlaga,
önnur lagafyrirmæli og almennar
starfsvenjur. I þriðja lagi, mat
skal á það lagt, hvort nauðsynleg
fjárhagsleg og rekstrarhagfræði-
leg s jónarmið eru i heiðri höfð við
ráðstöfun fjármagns og rekstur
þeirra fyrirtækja og stofnána,
sem reikningsskilin ná yfir. 1
fjórða lagi, að öðru leyti skal end-
urskoðunin framkvæmd sam-
kvæmtgóðri endurskoðunarvenju
á hverjum tima.
Aukin
hagkvæmni og
árangur
Hér kemur fram einkum það
nýmæli, sem kemur fram i lið C
• •
Oll ríkisendurskoðun
á einni hendi undir
umsjá Alþingis
— framsöguræða Halldórs Ásgrimssonar
2. gr., að stjórn rikisendurskoð-
unar skuli vera skipuð 6 mönnum,
sem skulu að jafnaöi vera al-
þingismenn sem eiga sæti i fjár-
veitinganefnd eða fjárhagsnend-
um Alþingis, en formaður stjórn-
arinnar skuli vera rikisendur-
skoðandi, sem þessistjórn skipar.
Það er út af fyrir sig nokkurt
vandamál, hvernig þvl verður
bezt fyrir komið, að skipa stjórn
þessarar stofnunar. Ég hef þó
komizt að þeirri niðurstöðu, að
það sé eðlilegast að það séu al-
þingismenn, til þess að treysta
sem bezt böndin á milli rikisend-
urskoðunar og Alþingis og
tryggja það> að það séu sem bezt
tengsl á milli þingsins og rikis-
endurskoðunar.
Það hefur verið þróun undan-
farinna ára, að menn hafa viljað
mæta þessu vandamáli, þ.e.a.s.
þvi vandamáli, að þingið geti
fylgzt betur með á hinum ýmsu
sviðum i rikisrekstrinum og i
rikisstofnunum, að Alþingi kjósi
stjórnir þessara stofnana. Ég er
þeirrar skoðunar, að við séum út
af fyrir sig ekkiá réttri braut með
þvi. Það treystir ekki böndin og
samskiptin milli þingsins og þess-
ara stofnana og það tryggir það
ekki, að Alþingi hafi eftirlit og að-
hald að þessum stofnunum. Ég er
þeirrar skoðunar, að Alþingi eigi
fyrst og fremst að auka eftirlits-
og aðhaldshlutverk sitt, en skipta
sér minna af stjórnun hinna ein-
stöku stofnana. Alþingi setur
þessum stofnunum lög, ákveður
hvaða fjármagn þessar stofnanir
ogrikisreksturinn skuli fá til um-
ráða, og það er eðlilegt, að Al-
þingi fylgist með á hvern hátt það
er gert og hvort að það sé gert i
samræmi við vilja þingsins, en
hafi ekki beinlinis hönd i bagga
með stjórnun viðkomandi stofn-
ana.
1 öðru lagi er mikilvægt hvað
skuli endursk. og hverju þessi
stofnun skuli hafá eftirlit með. I
fyrstalagi kemur það fram i6. gr.
frumvarpsins að stofnunin skal
setja upp starfsáætlanir fyrir eitt
ár i senn, þar sem komi fram, að
hvaða verkefnum skuli unnið og á
hvern hátt í meginatriðum.
Eftirlit og
endurskoðun á
einni hendi
Það kemur siðan fram i 10. gr.
að endurskoðun samkvæmt þessu
frumvarpi skal ná til rikisreikn-
ings i' fyrsta lagi. 1 öðru lagi stofn-
ana sjóða og annarra, þar sem
kostnaður eða reikningsl. tap er
Halldór Asgrimsson.
öllu sem lýtur að rikisreikningi,
að öllum stofnunum sem rekin
eru á ábyrgð rikissjóðs og einnig
hlutafélögum, sem rikissjóður á
meirihluta i og rikisbönkum. Með
þessu er stefnt að þvi, að eftirlit
og endurskoðun sé sem mest á
einni hendi, en hins vegar er það
heimilt samkvæmt lögunum, að
rikisendurskoðunfáiaðraaðila til
þess aðsinna þessu starfi fyrir sig
a.m.k. til að byrja með.
1 11. gr. kemur fram, að þeir
aðilar, sem þessi endurskoðun
nær til, skuli hafa náið samráð við
rikisendurskoðun i sambandi við
bókhaldskerfi, innra eftirlit og
rekstur innri endurskoðunar-
deildar. Rikisendurskoðunin skal
leggja mat á innra eftirlit og
rekstur innri endurskoðunardeild
og ákveða endurskoðunarað-
gerðir i' samræmi við það mat.
Það er ljóst að i mörgum stofnun-
um er innri endurskoðun og eftir-
litog það er nauðsynlegt, aö rikis-
endurskoðun hafi hönd i bagga
með slikri starfsemi. Rikisendur-
skoðun fái með ákveðnum hætti
upplýsingar um slik kerfi og
breytingar á þeim svo hægt sé að
fylgjast reglubundið með öryggi
þeirra, sem grundvelli fyrir end-
urskoöunaráðgerðum og aðferö-
um ásamt mati á starfseminni al-
mennt. Það er hins vegar ljóst, að
það er fyrst og fremst hlutverk
viökomandi ráðuneytis og stofn-
unar, að koma á stjórnunarlegu
eftirliti, sem talið er nauðsynlegt
og fjárhagslega verjandi i hverju
tilfelli.
t 12. gr. kemur fram á hvern
hátt þessi endurskoðun skuli fyrst
og fremst framkvæmd. Þaö er
gert ráð fyrir þvi, að endurskoð-
unin skuli i fyrsta lagi beinast að
því, hvort reikningsskil gefi
glögga mynd af rekstri og efna-
hag i samræmi við góða reikn-
ingsskilavenju. I öðru lagi, hvort
þeir gerningar á starfsemi, sem
12. gr., það er að mat skal á það
lagt, hvort nauðsynleg fjárhags-
leg og rekstrarhagfræðileg sjón-
armið eru i heiðri höfð við ráð-
stöfun fjármagns og rekstur
þeirra fyrirtækja og stofnana,
sem reikningsskilin ná yfir. Með
þessu er lögð áherzla á það hlut-
verk rikisendurskoðunar, að auka
hagkvæmni og árangur i rikis-
kerfinu. Það er að visu grundvall-
arskylda hvers ráðuneytis og
stjórnsýslustofnunar að halda
uppi hagkvæmu og virku stýri-
kerfi, ef svo má að orði komast,
og reikningsskilin þurfa, svo vel
eigi að vera^að geta veitt upplýs-
ingar um þau afköst og þann ár-
angur, sem tengjast þessum út-
gjöldum.
Ég gat þess áðan, að bæði litil
afköstá mörgum sviðum og léleg
nýting fjármagns væri orðið
verulegt vandamál i rikiskerfinu,
og þess vegna er nauðsynlegt að
það sé notað reikningsskilakerfi,
þar sem veittar eru upplýsingar
um afköst og þann árangur, sem
útgjöldunum tengjast. Ég vil i
þessu sambandi benda á það sem
kemur fram i greinargerð með
frumvarpinu um rikisendurskoð-
un i Bandarikjunum, en það eru
kostnaðarlækkunaraðgerðir, sem
rikisstjórn Bandarikjanna setti á
1966 og það kerfi átti að tryggja
bað, að það væri hægt að mæla
framleiðni og skilvirkni. Þetta
hefur einnig verið gert í stórum
mæli hjá sænsku rikisendurskoð-
uninni, þannig að slik starfsemi
er viðhöfð i nokkrum löndum, og
af þvi má mikið læra. Það er
nauðsynlegt fyrir Alþingi að
fylgjast með rekstri þessara
stofnana og rikissjóðs yfirleitt, og
þess vegna er gert ráð fyrir þvi,
að rikisendurskoðun geri það fyr-
ir hönd Alþingis.
Þetta er ekki að ástæðulausu,
að ég tel að það sé nauðsynlegt,
að slikt eftirlit sé tekið upp i rik-
ara mæli, og ég vil i þvi sam-
bandi, auk þess sem ég hef áður
sagt, minna á það, að hér hafa
orðið mjög veruleg frávik á milli
fjárlaganna annars vegar og
ríkisreiknings hins vegar, frávik
sem eiga sér sjálfsagt eölilegar
skýringar, en þær skýringar
þurfa að vera betri og koma ljós-
ar framog það á að vera hlutverk
þessarar stofnunar, að fylgjast
með öllum slikum frávikum.
Þá er gert ráð fyrir þvi, að auk
þessarar endurskoðunar, sem ég
hef nú getið um, geti rikisendur-
skoðun með aðstoð viðkomandi
ráðuneyta, og það er nauðsynlegt
að gera það með aðstoð þeirra,
krafizt þess, aö fá reikningsskil
frá stofnunum, samtökum, sjóð-
um og öðrum, sem taka á móti
fjármagni, styrkjum og tekjum
samkvæmt sérstökum lögum, svo
og reikningsskil þeirra aðila, sem
njóta rikisábyrgðar eða annars
stuðnings frá rikissjóði. Það er
ekki gert ráð fyrir, að rikisendur-
skoðun endurskoði beint reikn-
inga þessara aðila, en geti ávallt
krafizt þess að fá þá. Við vitum
það, að það eru f jölmargir aðilar i
þjóðfélaginu, sem fá styrki og
stuðning frá rikinu, rikisábyrgð á
lán og f 1., og það er nauðsynlegt
að þessi stofnun hafi til þess ótvi-
rætt vald að fá þessa reikninga.
Hannsókn á
reikningum
sveitarfélaga
1 14. gr. kemur einnig fram, að
rikisendurskoðun hafi heimild til
að rannsaka þann hluta reikninga
sveitarfélaga, sem varða starf-
semi sem er greidd eða rekin af
rikissjóði og sveitarfélagi I sam-
einingu. Það vita allir, að það er
gert á mörgum sviðum og sveit-
arfélög taka við verulegu fjár-
magni í þessu skyni.
í 15. gr. er það skilgreint, að
hverju þessi endurskoðun skuli
miða, en hún skal fyrst og fremst
miða að þvi, að þessi reiknings-
skil séu endurskoðuð á fullnægj-
andi hátt og skilyrði fyrir mót-
töku fjármuna séu uppfyllt og
fjármunir séu notaðir i samræmi
við ákvæði laga og annarra fyrir-
mæla. Það er mikilvægt, að það
sé tryggt, þegar slikur stuðningur
er ákveðinn samkvæmt fjárlög-
um eða á annan hátt, að það fjár-
magn sé notað á réttan hátt.
Þá vil ég aðeins vikja að þvi,
hvernig þessi stofnun skuli skila
af sér til Alþingis. Það kemur fram
i 21. gr., að rikisendurskoðun
skuli leggja fyrir Alþingi endur-
skoðunarskýrslu með A og B
hluta rikisreiknings, þar sem
fram kemur álit rikisendurskoð-
unar á reikningsskilunum og við-
komandistarfsemii samræmi við
12. gr. Þá er gert ráð fyrir þvi, að
þegarumræða fer fram um rikis-
reikninginn, liggi þessi skýrsla til
grundvallar þeirri umræðu,
þannig að alþingismenn geti met-
iðá hvern hátt framkvæmdavald-
ið hefur staðið að notkun og nýt-
ingu þeirra fjármuna, sem þvi
hefur verið fengið i hendur með
samþykkt Alþingis. Og I öðru lagi
skal ríkisendurskoðun einnig
leggja fyrir endurskoðunar-
skýrslu varðandi aðrá starfsemi,
sem skylt er að endurskoða sam-
kvæmt þessum lögum. Hér er um
að ræða reikninga fyrirtækja og
stofnana, sem ekki koma beinlin-
is til afgreiðslu Alþingis, en er
hins vegar nauðsynlegt að Alþingi
geti fylgzt með starfsemi þessara
stofnana og nýtingu þess fjár-
magns og þvi eðlilegt, að rikis-
endurskoðunin leggi einnig
skýrslu um þau mál fyrir Alþingi.
Þá er einnig gert ráð fyrir þvi,'
að rikisendurskoðunin skuli vera
fjárveitinganefnd Alþingis til
ráðuneytis við ráðstöfun fjárveit-
inga eftir þvi sem nauðsynlegt er
talið að dómi nefndarinnar. Mér
er það ljóst, að Fjárlaga- og hag-
sýslustofnun veitir fjárveitinga-
nefnd mikilsverða aðstoð i sam-
bandi við undirbúning og af-
greiðslu fjárlaga. Hins vegar er
það ljóst, að stofnun eins og rikis-
endurskoðun, sem fylgist og á að
fylgjast, með allri starfsemi á
vegum rikisins, hlýtur að búa yfir
mikilli þekkinguum þá starfsemi
og þess vegna er nauðsynlegt að
stofnunin sé fjárveitinganefnd til
ráðuneytis i sambandi við á-
kvörðun fjárveitinga. Þetta verð-
uraðsjálfsögðuað faraeftir vilja
nefndarinnar, en það kemur fram
i 16. gr. laganna, að þetta skuli
vera hlutverk rikisendurskoðun-
ar ef fjárveitinganefnd fer þess á
leit.
Aðaltilgangur
frumvarpsins
Ég vil aðeins að siðustu geta
um það i samandregnu máli, hver
er aðaltilgangur þessa frumvarps
og það má skýra i þremur atrið-
um. Ifyrstalagi að auka vald Al-
þingis yfir stofnunum rikisins og
Frh. á 12 siðu