Alþýðublaðið - 30.03.1976, Blaðsíða 4

4
Þriðjudagur 30. marz 1976.
Iþýöu-
Aaöiö
a!
blái
Sigurður Gizurarson sýslumaður flutti ræðu þá, sem hér verður
'—* birt, á fundi íslenzkrar réttarverndar, sem haldinn var að Hótel
Esju, miðvikudaginn 24. marz, s.l.
Það var 16. maí 1972 sem
samþykkt var á Alþingi þings-
ályktunartillaga þess efnis, að
rikisstjórnin léti undirbúa
frumvarp að lögum um um-
boðsmann Alþingis. Forsætis-
ráöherra fór þess siðan á leit við
mig, að ég semdi þetta frum-
varp og skilaði ég þvi ásamt
greinargerð i mars 1973.
□ Nýlunda hér á landi
Þetta frumvarp kveður á um
algera nýlundu hér á landi, þvi
umboðsmaður hefur ekki starf-
að á Islandi. Umboósmaður hef-
ur starfað i ýmsum öðrum lönd-
um, t.d. Sviþjóð og hinum Norð-
urlöndunum.
Umboðsmaður hefur það hlut-
verk, að taka við kvörtunum frá
einstaklingum, sem telja að
stjórnvöld hafi misgert við sig
eða beittsig rangindum. Þá skal
hann einnig hafa það hlutverk,
að stuðla að bættri stjórnsýslu i
landinu.
Segja má að umboðsmanns-
staðan sé nú orðið talin ómiss-
andi i réttarrikjum, enda þótt
embættið hafi ekki enn komist á
hér á landi. Ef til vill mun
kostnaðarhliðin einhverju hafa
ráðið.
[7] Svíar riðu á vaðið
1809
Fyrst var umboðsmannsstaða
stofnuð i Sviþjóð árið 1809 til
þess að veita stjórnsýslumönn-
um konungs aðhald. Nýlunda
þeirrar stöðu var einmitt sú, að
umboðsmaðurinn starfaði utan
stjórnmálalega framkvæmda-
valdsins. Hann starfaði á veg-
um þjóðþingsins. Þó að ef til vill
mætti kalla hann framkvæmda-
valdshafa,þá starfaði hann utan
þess og það veitti honum það
sjálfstæði, sem nauðsynlegt var
talið til þess aö geta veitt stjórn-
völdum framkvæmdavaldsins
aðhald.
Siðan starfaöi þessi umbóðs-
maður i Sviþjóð, án þess að eiga
sér hliðstæðu annarsstaðar i
meira en eina öld. Næstir urðu
til að setja á fót slika stöðu
Finnar, en þar var umboðs-
mannsembættið stofnsett árið
1919. Stjórnarhættir þar voru
mjög áþekkir og gerðust i Svi-
þjóð enda þótt 110 ár liði þarna á
milli.
7 Ekki alstaðar eins
Það var svo ekki fyrr en 1954,
að embættið var stofnað i Dan-
mörku og svo 1963 i Noregi. Ari
áður hafði umboðsmannsstaðan
veriðstofnsettá Nýja Sjálandi, i
Bretlandi 1967 og Norður-lrlandi
og Tanzaníu 1969. Þá stendur til
að setja á fót embættið i Irlandi
og reyndar fleiri löndum. Sum-
staðar hefur þetta verið með
nokkuð öðrum hætti. Til dæmis i
Indónesiu. Þar voru það sjö lög-
fræðingafélög, sem stofnuðu
stöðu, sem var svipuð starfi um-
boðsmanns. 1 Israel starfar eft-
irlitsmaður rikisins og hann
starfar aðýmsu leyti á svipaðan
hátt og umboðsmennirnir á
Norðurlöndum.
[7 Veitir framkvæmda-
valdinu aðhald
Segja má að umboðsmanns-
starfið sé að komast á i flestum
löndum, sem vilja kenna sig við
lýðræði, almenn mannréttindi
og sem vilja teljast réttarriki.
Réttarriki er það kallaö, þar
sem bæði stjórnvöldum og ein-
staklingum er skylt að fara að
lögum og þar sem grundvallar-
mannréttindi eru virt.
1 hnotskurn má segja að um-
boðsmaður starfi i þágu þjóð-
þingsins og almennings. Hann
auöveldar þjóðþinginu að veita
stjórnendum framkvæmda-
valdsins aðhald. Hann starfar
hins vegar sjálfstætt gagnvart
þjóðþinginu. Hann á að starfa
hlutlaust og einmitt fyrir sakir
hlutleysis hans og réttlætis,
sanngirni og mikillar þekkingar
er honum ætlað að hafa tilætluð
áhrif.
7] Tekur við kvörtunum
frá einstaklingum
og félögum
Umboðsmaðurinn tekur við
kvörtunum frá einstaklingum,
sem telja að stjórnvöld hafi
beitt sig rangindum. Einnig get-
ur hann haft sjálfur frumkvæði
um að taka mál til meðferðar
þar sem hann telur ástæðu til.
Þá má benda á, að hann viðhef-
ur málsmeðferð, sem er mjög
skjótvirk, hún er einföld og
kostnaðarlitil. Þá aflar hann
skýrslna bæði frá einstaklingum
og stjórnvöldum og þá oft á vixl.
Hann gefur álitsgerðir um þau
mál, sem hann hefur tekið til
meðferðar. Þessar álitsgerðir
eru ekki skuldbindandi, þannig
að stjórnvaldi er ekki skylt að
fara eftir þeim. En það er gert
ráð fyrir þvi að staða umboðs-
mannsins séslik, bæði, sem full-
trúa Alþingis og svo einnig
vegna hlutleysis, að stjórnvöld
fari eftir ábendingum hans og á-
litsgerðum.
1 Sviþjóð og Finnlandi er um-
boðsmaðurinn saksóknari jafn-
framt og það einkennir mjög
stöðu þeirra og áhrif þar. Hins
vegar hafa hvorki Noregur né
Danmörk tekið upp það kerfi.
Til umboðsmanns eiga ein-
staklingar að geta leitað og
fengiö mál sin tekin uppsérað
kostnaðarlausu. Ef kvörtun er
visað frá þá gerir umboðsmaður
þeim sem i hlut á grein fyrir á-
stæðum þess. Það gerir hann
einnig þegar mál er fellt niður
eða máli er haldið áfram. Um-
boðsmaðurinn gerir sem sagt
alltaf grein fyrir þeim aðgerð-
um og málsmeðferð, sem við-
höfð er hverju sinni. Umboðs-
maðurinn gefur einnig út árs-
skýrslu um þau mál, sem hann
hefur fjallað.
7] Einstaklingsrétturinn
Það má rekja hugmyndir um
umboðsmanninn til eldri hug-
mynda um réttarrikið sem end-
urvöknuðu á siðustu öld þegar
lýðræði jókst og einstaklings-
réttur var hafinn til vegs i Norð-
urálfu. Það má segja að endur-
reist hafi verið gamla reglan, að
með lögum skal land byggja.
Um siðustu aldamót, þegar tal-
að var um réttarrikið þá var þar
yfirleitt átt við einstaklingsrétt-
inn. Það var hann sem mestu
máli skipti. Hinsvegar varð sú
skoðun rikjandi, að einstakl-
ingsrétturinn einn gæti orðið
sjálfum sér hættulegur, frelsi
eins gæti orðið til þess að út-
rýma frelsi annars.
71 Velferðarríki eða
réttarríki
Bæði i Vestur-Evrópu og i
Bandarikjunum tala menn þvi
miklu fremur um velferðarrikið
en réttarrikið. En til þess að
hægt sé að koma fram mark-
miðum velferðarrikisins, þeirri
víðtæku félagsmálalöggjöf, sem
þvi fylgir, þá hafa orðið að
koma til viðtæk afskipti al-
mannavaldsins af gerðum
þegnanna. Og það hefur orðið æ
algengara að réttindi manna
stofnist fyrir tilverknað opin-
bers stjórnsýslugernings, sem
kveður á um réttindi og skyldur
þegna.
] Þessir gerningar eru oft
jiramdir af opinberum embætt-
ismönnum og þeir komast að
niðurstöðu sinni að meira eða
minna leyti með frjálsu mati,
sem kallað er. Það þýðir það, að
hagsmunir þegnanna eru komn-
ir í hendur opinberra starfs-
imanna og þá er hætt við að um-
hyggjan verði ekki söm og þeg-
ar maður á að hugsa um sig
sjálfur. Og þó að það sé vandað
,til vals opinberra starfsmanna
þá hefur það viljað brenna við
að misjafnlega hefur tekist til
um val á þeim. Almennt má
segja að mistök séu förunautar
athafna.
□ Misferli í stjórnsýslu
Þar sem stöður umboðs-
manns hafa verið stofnaðar,
hefur einnig komið á daginn, að
hvarvetna birtist langur listi af
kvörtunum, um vanrækslu, lög-
brot, ónærgætni, ósanngirni og
ýmiss konar ranglæti. Þá má
einnig nefna kúgun og hrotta-
skap ýmiss konar. Þá eru á-
kvarðanir teknar á röngum for-
sendum eða mál hafa ekki verið
rannsökuð nægilega.
171 Tryggingakerfi góðrar
stjórnsýslu
1 þjóðfélaginu hefur þó smátt
og smátt myndast einskonar
tryggingarkerfi góðrar stjórn-
sýslu, sem veitir stjórnvöldum
aðhald. Þar má nefna eftirlit
yfirmanna með undirmönnum,
refsiábyrgð opinberra starfs-
manna og skaðabótaábyrgð ef
þeir valda þegnunum tjóni.
Æðstu menn stjórnsýslunnar,
ráðherrarnir, bera sérstaka
ráðherraábyrgð sem er refsi- og
skaðabótaábyrgð. Þá er settur
upp sérstakur dómstóll, ef slikt
kemur fyrir, landsdómur. Þá
koma til ýmiss konar ögunarráð.
Yfirmaður getur veitt undir-
manni aðhald með ögunarráð-
um og áminningum og jafnvel
svipta hann stöðu. Þetta þarf
jafnvel að gera með dómi. Allt á
þetta að veita aðhald.
Svo varðandi eftirlitið, þá kýs
ijikið þriggja manna nefnd,skoð-
unarmenn rikisreikninga, og
þeir eiga að sjá um, að ekki sé
greitt úr rikissjóði fyrir neitt án
heimildar. Við þetta bætast svo
rikisendurskoöendur. Þá hafa
félagsmálastofnanireftirlit með
fjárreiðum sveitarfélaga s.s.
sýslunefndum og hreppsfélög-
um.
Aðrar stofnanir hafa sérstakt
verkefni með höndum s.s. raf-
magnseftirlit o.fl. Allt þetta
kemur inn á samskipti stjórnr
valda og rikis.
□ Málskot til æðra
stjórnvalds
Fyrir utan eftirlitið og viður-
lögin kemur einnig til málskot.
Sá sem telur sig beittan órétti
getur skotið málinu til æðra
stjórnvalds. 1 skattamálum er
t.d. hægt að kæra til rikisskatta-
nefndar og svo er hægt að fara
með mál fyrir dómstóla og þó að
maður hafi ekki notað sér
stjórnlega kæru þá má fara með
mál beint til dómstóla þrátt fyr-
ir það.
Þar verður að tryggja að afl-
að sé nægilegra gagna og að
stjórnsýslugerningar séu
framdir á grundvelli réttra for-
senda.
71 Aðhald þjóðþings
með stjórnvöldum
Alþingi hefur ákveðið vald á
rikisstjórninni gegn um þing-
ræðisregluna og, sem megin-
regla, þá skal rikisstjórn ekki
sitja nema hún hafi stuðning
þjóðþings.
Samkvæmt svonefnri laga-
heimildareglu mega stjórnvöld
einungis aðhafast það, sem full
lagaheimild er til. Þá kýs þjóð-
þingið ýmsar nefndir og ráð
framkvæmdavaldsins, s.s.
menntamálaráð, útvarpsráð og
stjórnir banka, og hefur með þvi
itök i framkvæmdavaldinu. Það
er hins vegar spurning hvort
þetta veiti nokkra tryggingu
fyrir þegnana. Þá má einnig
nefna það, að þegnarnir hafa
rétt til að bera fram fyrirspurn-
ir, sem geta veitt þeim vissa
tryggingu. I slikum tilvikum
gefa ráðherrarnir skýrslu.
Sannleikurinn er hinsvegar sá
að framkvæmdavaldið er orðið
svo flókið og margbrotið að þeg-
ar um mistök er að ræða þá eru
það yfirleitt embættismennirnir
en ekki ráðherrarnir sem eru i
sökinni.
[7 Gömlu varnaglarnir
farnir að bresta
Þar sem umboðsmaður kem-
ur inn i myndina sem nýr þáttur
i valdajafnvægi þings og fram-
kvæmdavalds, beinast athafnir
hans fremur að embættismönn-
unum sem fremja stjórnsýsl-
una.
Það að umboðsmannsstarfið
er nú svo viða að ryðja sér til
rúms er tvimælalaust visbend-
ing um, að gömlu varnaglarnir,
tryggingarkerfi góðrar stjórn-
sýslu, fullnægja ekki lengur.
Það verður sem sagt að gera
meira nú, til að tryggja að
stjórnsýslan fari rétt fram. Og
það er einmitt þar, sem um-
boðsmannsstarfið kemur til.
Það er þvi umboðsmaðurinn,
sem kemur þarna inn á milli,
sem nýr þáttur i þessu valda-
jafnvægi milli þings og fram-
kvæmdavalds. Hann starfar að
visu á vegum þingsins sem
trúnaðarmaður þess og það á
að veita honum sjálfstæði gagn-
vart framkvæmdavaldinu. En
þó að hann komi þannig fram á
vegum þingsins þá þýðir það á
engan hátt, að hann sé háður
þinginu. Hann er einungis settur
undir lög þess og reglugerðir, en
tekur ekki á neinn hátt við fyrir-
mælum frá þvl heldur starfar
hann algerlega sjálfstætt. Ef til
vill má segja að tengsl hans við
þingið eigi að hafa einskonar
sálræn áhrif og auka hróður
hans og áhrif.
71 Umboðsmaðurinn,
hlífiskjöldur
almennings
Umboðsmaðurinn á að koma
fram sem hlifiskjöldur almenn-
ings en samt á hann að vera
hlutlaus. Hann á ekki að vera
málflytjandi almennings eins og
t.d. málflutningsmaður, sem
tekur að sér að flytja mál fyrir
einstakling. Þannig að hann
tekur ekki afdráttarlausa af-
stöðu með einstaklingi, sem
leitar til hans heldur tekur hann
málið upp hlutlaust, bæði frá
stjórnvöldum og einstaklingi.
71 Bil sérfræðinnar
innan þjóðþingsins
Yfirsýn þingmanna hefur
minnkað með árunum vegna
þess hve kerfið er margbrotið og
flókið. Þeir hafa þvi ekki lengur
það yfirlit yfir framkvæmda-
valdið, sem þeir höfðu áður og
þegar þeir bera fram fyrir-
spurnir, þá kemur ráðherra
jafnvel með skýrslu frá sér-
fræðingum. Stundum eru þessar
skýrslur einnig það flóknar að
það er aðeins fyrir sérfræðing-
ana sjálfa að skilja þær. Það er
einmitt þetta bil sérfræðinnar,
sem gerir þinginu erfitt fyrir.
Það hefur að visu verið reynt að
vinna gegn þessu með þvi að
veita þingflokkum sérfræðilega
aðstoð. A grundvelli laga um
þetta hafa þingflokkarnir þvi
fengið einhverja aðstoð.
7 Þjóðþingið orðið
afgreiðslustofnun
Þá má enn benda á áhrif
flokksagans, sem hefur haft það
i för með sér að þingræðisreglan
hefur raskast. Stjórnmálalega
frumkvæðið er þannig, má
segja, komið yfir til rikisstjórn-
arinnar og aginn kemur frá rik-
isstjórninni yfir á þinglið flokk-
anna, allavega stuðningsflokka
rikisstjórnarinnar. Þingið verð-
ur þá kannski meira, sem af-
greiðslustofnun.
Þá hafa sérfræðingarnir sjálf-
ir einnig fengið stefnumarkandi
vald með heimildarlögum, sem
framselja þeim vald til þess að
marka ákveðna stefnu á ýmsum
sviðum. Samkvæmt þessu má
segja að jafnvægið hafi færst yf-
ir á framkvæmdavaldið frá
þinginu. Það er einmitt þess
vegna sem svo mikilvægt er að
umboðsmaður Alþingis taki til
starfa.
7 Varnarskjöl
ríkisstjórna
Ef við litum aftur á athafnir
þingsins er það rétt, að þing-
menn stjórnarandstöðu eru
yfirleitt það áleitnir, að stjórn-
arvöld setja sig yfirleitt i varn-
arstöðu. Skýrslur sérfræðing-
anna eru þá orðin varnarskjöl
til þess að koma i veg fyrir ó-
þægindi frá hendi stjórnarand-
stöðu. Svo eru það þingmenn
rikisstjórnarinnar. Þeir vilja
heldur ekki valda stjórninni ó-
þægindum og þess vegna verða
þeir einnig að verulegu leyti ó-
virkir á meðan þeir styðja rik-
isstjórn.
7 Áhrif hlutlausrar
rannsóknar
Það er einmitt hérna, sem
umboðsmaðurinn kemur inn i
myndina. Hlutlaus rannsókn
hans á málsatvikum hefur þau
áhrif, að stjórnvöld setja sig sið-
ur i varnarstöðu og rannsókn
getur gengið fyrir sig á eðlileg-
an hátt. Umboðsmaðurinn er
sem sagt ekki I árásarhug held-
ur er hann að reyna að upplýsa
hið sanna. Þannig er meiri von
til þess að raunhæfur árangur
náist.
7 Umboðsmaðurinn
fjallar ekki um mál
milli einstaklinga
Umboðsmaðurinn fjallar ekki
um mál milli einstaklinga. Slik-
um kvörtunum mundi hann visa
strax frá. Sama er að segja um
gerðir dómsstóla. Samkvæmt
isl. frumvarpinu falla slik mál
ekki undir verksvið umboðs-
manns. Sama gildir einnig á
hinum Norðurlöndunum. Þá
getur umboðsmaður einnig vis-
að öðrum kvörtunum frá að lok-
inni frumkönnun.