Alþýðublaðið - 25.03.1993, Side 4

4
Fimmtudagur 25. mars 1993
Jón Sigurðsson, iðnaðar- og viðskiptaráðherra
Skapa traustan banka með
skýr og afmörkuð markmið
✓
Framsögurœða fyrir frumvarpi til laga um SeÖlabanka Islands
Málefni Seðlabankans eru nú mjög í umræðunni manna á meðal og
til umræðu á Alþingi. Fyrir þá sem hafa áhuga á að kynna sér þær
breytingar á lögum um Seðlabankann sem til umfjöllunar eru og að
hverju þær miða, birtum við hér í megindráttum framsöguræðu Jóns
Sigurðsson viðskiptaráðherra um málið.
Aukið sjálfstæði seðlabanka þýðir hins vegar ckki að seðlabanki beri ekki ábyrgð á gerðum sín-
um gagnvart lýðræðislega kjörnum fulltrúum þjóðarinnar. segir Jón Sigurðsson viðskipta-
ráðherra.
Fyrstu heildarlögin um Seðlabanka Is-
lands voru sett árið 1961. Með þeim lögum
varð bankinn að sjálfstæðri stofnun en áður
hafði hann um langan aldur verið önnur af
megindeildum Landsbankans. Hugmyndir
um sjálfstæðan Seðlabanka höfðu þó verið
lengi til umræðu, eða allar götur frá 1934 að
Erik Lundberg, kunnur sænskur hagfræð-
ingur, gerði um það tillögur við skipulags-
nefnd atvinnumála, sem þá starfaði á veg-
um ríkisstjómarinnar.
Lögin urn Seðlabankann frá 1961 voru
endurskoðuð um miðjan níunda áratuginn
og ný lög tóku gildi í maí 1986. Með þeim
lögum var starfsemi bankans takmörkuð í
meira mæli en áður hafði verið við það sem
kalla mætti hefðbundin verkefni seðla-
banka. Þannig var t.d. lögfest sú meginregla
að bankinn skyldi einungis eiga viðskipti
við innlánsstofnanir og ríkissjóð og honum
var bannað að skipta við almenning og
keppa við innlánsstofnanir um viðskipti.
Mcð lögunum voru tengslin milli bindi-
skyldu innlánsstofnana og endurkaupa
Seðlabankans á afurðalánum af innláns-
stofnunum endanlega rofin og bindiskyldan
gerð að raunverulegu stjómtæki bankans í
peningamálum. Jafnframt var bankanum í
fyrsta skipti heimilað að setja innlánsstofn-
unum reglur um lágmark eða meðaltal lauss
fjár sem þeim beri ætíð að ráða yfir. Þá var
almenn heimild Seðlabankans til að ákveða
innláns- og útlánsvexti innlánsstofnana
felld niður. Þó var bankanum heimilað við
tilteknar aðstæður að binda vaxtaákvarðan-
ir innlánsstofnana. Með lögunum var fellt
niður það hlutverk Seðlabankans að veita
umsagnir um umsóknir innlánsstofnana til
að opna útibú og stunda gjaldeyrisviðskipti,
enda gert ráð fyrir því að ákvarðanir þar að
lútandi færðust alfarið til stofnananna
sjálfra á grundvelli nýrra laga um þær og
starfsemi þeirra. Þá var lögfest að ríkissjóð-
ur endurgreiddi skammtímaskuld sína við
bankann eigi síðaren þremurmánuðum eft-
ir lok hvers fjárlagaárs. Loks má nefna að
ákvæði um eftirlit bankans með innláns-
stofnunum voru gerð mun ítarlegri en í fyrri
lögum.
Breyttar aðstæður
Á þeim tæpu sjö ámm sem liðin em frá
því seðlabankalögin gengu í gildi árið 1986
hafa orðið róttækar breytingar bæði á inn-
lendum og alþjóðlegum tjármagnsmarkaði.
Viðskiptabönkum og sparisjóðum hefur
fækkað. Eignarleigufyrirtæki og verðbréfa-
markaður hafa fest sig í sessi hér á landi.
Viðskipti með hlutabréf hafa margfaldast
og Verðbréfaþing Islands er að slíta bams-
skónum. Hér á landi hefur myndast öflugur
markaður fyrir langtímaverðbréf þar sem
spariskírteini ríkissjóðs og húsbréf em fyr-
iríerðarmest. Á allra síðustu misserum hef-
ur markvisst verið byggður upp markaður
fyrir skammtímaverðbréf, einkum ríkis-
víxla. Þá hafa útboð ríkisverðbréfa leyst af
hólmi beina sölu þeirra. Samtímis þessari
öm þróun á innlendum fjármagnsmarkaði
hefur markvisst verið dregið úr gjaldeyris-
höftum, sérstaklega frá og með árinu 1990.
Með nýjum gjaldeyrislögum sem Alþingi
samþykkti í nóvember sl. og nýrri gjaldeyr-
isreglugerð sem tók gildi um sl. áramót er
leiðin að afnámi síðustu gjaldeyrishaftanna
vörðuð. Það mun gerast í nokkmm áföng-
um á næstu missemm.
Á undanfömum ámm hafa fjármagns-
markaðir um öll lönd tengst æ nánari bönd-
um. Þetta gildir ekki eingöngu í Evrópu, þar
sem þróunin hefur reyndar verið ömst,
heldur einnig í Ameríku og Austurlöndum.
Þá stefna öll ríki Austur-Evrópu og fyrmrn
Sovétlýðveldi, a.m.k. í orði kveðnu, að
fullri þátttöku í hinu alþjóðlega efnahags-
og fjármagnskerfi.
Sammni ljármagnsmarkaðanna skapar
algerlega nýjar aðstæður fyrir hagstjóm.
Hún verður vandasamari en áður og ný
sjónarmið koma til skjalanna. Stjómtæki,
sem áður dugðu vel, missa gildi sitt þegar
einstaklingar og fyrirtæki geta án nokkurra
takmarkana leitað eftir fyrirgreiðslu í öðr-
um ríkjum. Þessar aðstæður gera einnig
auknar kröfur til eftirlits með rekstri og
starfsemi fjármálastofnana. Slíkt eftirlit er
vaxandi þáttur í starfsemi seðlabanka með
öðrum þjóðum.
Aukið frjálsræði á fjármagnsmarkaði og í
gjaldeyrismálum kallar á endurskoðun á
þeim aðferðum sem seðlabankar beita til að
hrinda stefnu sinni f peningamálum í fram-
kvæmd. Þessar breyttu aðstæður krefjast
aukins sjálfstæðis Seðlabankans og virkrar
og faglegrar stjómunar lians til þess að
bankinn geti brugðist skjótt við síbreytileg-
um aðstæðum í peninga-, gengis- og gjald-
eyrismálum. Sérstaklega er mikilvægt við
þessi nýju skilyrði að bankanum sé tryggt
sjálfstæði í framkvæmd peningamála.
Að því hefur verið stefnt hér á landi um
nokkurt skeið að gengi krónunnar ráðist í
auknum mæli af framboði og eftirspum á
markaði. Það er sama fyrirkomulag og
þekkist í öllum nágrannaríkjum okkar.
Fyrsta skrefið í þá átt var stigið í ársbyrjun
1992 þegar gjaldmiðlavogin, sem gengi
krónunnar er miðað við, var einfölduð úr
sautján gjaldmiðlum í einungis þrjá, Banda-
ríkjadollar, japanskt yen og evrópsku mynt-
eininguna ECU. Vegna umróts og óvissu á
gjaldeyrismörkuðum hefur ekki þótt ráðlegt
að hafast frekar að að sinni hvað varðar
breytingar á gengisviðmiðun krónunnar.
Hins vegar hefur undirbúningi að stofnun
gjaldeyrismarkaðar hér innan lands miðað
vel áfram. Þessi markaður yrði í upphafi
fyrst og fremst millibankamarkaður. Allar
krefjast þessar breytingar þess að stjómtæki
Seðlabankans verði þannig að hann geti
með kaupum og sölum á gjaldeyri, kaupum
og sölum á verðbréfum, vaxtabreytingum
og öðrum aðgerðum í peningamálum hald-
ið gengi krónunnar innan þeirra marka sem
ákveðin kunna að verða.
Af öllu því sem ég nú hef rakið má vera
ljóst að miklar breytingar hafa orðið innan
lands og utan á fjármagnsmörkuðum frá því
að lögin um Seðlabankann gengu í gildi ár-
ið 1986. Á síðustu ámm hafa jafnframt
komið í Ijós ýmis atriði sem betur mættu
fara í seðlabankalögunum. Nægir þar að
nefna ákvæðin um stjómtæki bankans í
peningamálum, ákvæði um vaxtaíhlutun,
samskipti bankans og ríkisstjómar, aðgang
ríkissjóðs að lánsfé í bankanum, takmark-
andi ákvæði um fyrirkomulag á skráningu á
gengi krónunnar, skort á heimildum til að
hafa eftirlit með nýjum tegundum stofnana
á fjármagnsmarkaði og skort á heimildum
til að setja innlánsstofnunum reglur um
jafnvægi á milli verðtryggðra eigna og
skulda. Úr sumu af þessu hefur verið bætt
smám saman en þörfin fyrir heildarendur-
skoðun seðlabankalaganna hefur stöðugt
orðið skýrari.
Forsaga frumvarpsins.
I ljósi þeirrar þróunar sem ég hef hér
stuttlega lýst var skipuð nefnd í febrúar
1991 undir forystu Ágústar Einarssonar,
prófessors, til að endurskoöa lögin um
Seðlabanka Islands og til þess að gera til-
lögur um breytingar á þeim í samræmi við
niðurstöður slíkrar endurskoðunar.
Nefndin lauk störfum í apríl 1992 og
lagði þá fram tillögur að frumvarpi til nýrra
heildarlaga um Seðlabankann. Skömmu
síðar var frumvarp, sem var óbreytt frá til-
lögum nefndarinnar, lagt fram til kynningar
á Alþingi. Að loknu þinghaldi vorið 1992
var frumvarpið sent fjöimörgum aðilum til
umsagnar. Við endurskoðun á frumvarpinu
hefur verið tekið tillit til margvíslegra
ábendinga umsagnaraðila en í öllum veiga-
mestu atriðunum, öllum stefnuatriðunum,
er frumvarpið sem nú er til umræðu byggt á
tillögum nefndarinnar frá apríl 1991, sem
góð samstaða náðist um.
Meginefni frumvarpsins.
Þetta frumvarp til nýrra heildarlaga um
Seðlabanka íslands felur í sér ýmsar grund-
vallarbreytingar frá gildandi löggjöf og
mun breyta miklu um starfsemi hans. Til-
gangurinn er að skapa fjárhagslega traustan
og sjálfstæðan banka sem hefur skýr og af-
mörkuð markmið og ráði yfir stjómtækjum
sem dugi til að ná þeim markmiðum.
í grófum dráttum má segja að hlutverk
seðlabanka sé fjórþætt.
I fyrsta lagi að gefa út seðla og mynt.
Seðlabankar hafa yfirleitt einkarétt á þessu
sviði.
1 öðru lagi að varðveita gjaldeyrisforða
landsins.
I þriðja lagi að vera banki rtkissjóðs.
I fjórða lagi að vera banki innlánsstofn-
ana og veita þeim lán effjárhagslegt öryggi
þeirra er í hœttu. Vegna viðskipta sinna við
innlánsstofnanir og útgáfu seðla og myntar
hefur seðlabönkum jafnframt verið falið í
mörgum löndum að hafa eftirlit með staif-
semi fjármálastofnana og eftirlit með
greiðslumiðlun bœði í landinu og við út-
lönd.
Þau stjómtæki, sem seðlabankar hafa yf-
ir að ráða, em einkum á sviði peningamála,
gengis- og gjaldeyrismála. Algengustu
stjómtæki seðlabanka á sviði peningamála
eru bindiskylda, markaðsaðgerðir og
ákvörðun vaxta í viðskiptum seðlabankans
sjálfs. Með markaðsaðgerðum er að sjálf-
sögðu átt við kaup og sölu verðbréfa á
markaði. Á síðari ámm hefur mikilvægi
markaðsaðgerða farið vaxandi. Með þeim
getur seðlabanki haft áhrif á lausafé inn-
lánsstofnana og þar með bein og óbein áhrif
á vexti. Meginstjómtæki seðlabanka á sviði
gengis- og gjaldeyrismála em ýmist bein
ákvörðun um gengi gjaldmiðilsins eða kaup
og sala á erlendum gjaldeyri á gjaldeyris-
markaði til þess að hafa þannig áhrif á
gengið.
A undanfömum ámm hefur vaxandi
áhersla verið lögð á gildi þess að tryggja
stöðugt verðlag. Þetta á einkum rætur að
rekja til reynslunnar af mikilli verðbólgu
víða um hcim á áttunda áratugnum. Talið er
nauðsynlegt að tryggja aga við stjóm pen-
ingamála þannig að stjóm þeirra ráðist ekki
af skammtímasjónarmiðum. Hér liggur að
baki það sjónarmið að ríkisstjómir á hverj-
um tíma kunni að freistast til þess að slaka á
taumhaldi peningamála í því skyni að ná
öðmm efnahagslegum markmiðum en
stöðugu verðlagi með ýmis stjómmálaleg
sjónarmið í huga. Af þessum sökum kann
að vera heppilegt að auka sjálfstæði seðla-
bankans og einfalda markmið hans og fela
honum fyrst og fremst það markmið að
stuðla að stöðugu verðlagi. f þessu felst að
bankinn móti stefnu í peningamálum og
beiti stjómtækjum sínum á því sviði án
beinna afskipta ríkisstjómar. Með þessu
móti er komið á þeirri verkaskiptingu milli
ríkisstjómar og seðlabanka að bankinn ein-
beiti sér að stjóm peningamála í þvf skyni
að stuðla að stöðugu verðlagi. Eðli seðla-
bankastarfseminnar gerir það að verkum að
eðlilegast er að fela honum þetta verkefni.
Þau stjómtæki, sem hann hefur yfir að ráða,
hafa áhrif á vextina. Vaxtabreytingar hafa
aftur áhrif á bæði gengi viðkomandi gjald-
miðils, þegar engar hömlur em á fjár-
magnshreyfingum milli landa, og á eftir-
spum innan lands. Breytingar á gengi gjald-
miðils og innlendri eftirspum hafa síðan
áhrif á verðlagsþróun innan lands. Öðrum
efnahagslegum markmiðum sem eru mikil-
væg, svo sem jöfnuði í viðskiptum við út-
lönd. háu atvinnustigi og góðum rekstrar-
skilyrðum atvinnuvega, er alls ekki fómað á
kostnað verðlagsmarkmiðs sjálfstæðs
seðlabanka heldur verða þau fyrst og fremst
á verksviði ríkisstjómar sem starfar í um-
boði lýðræðislega kjörinna fulltrúa þjóðar-
innar. Til að ná þessum efnahagslegu mark-
miðum getur ríkisstjóm beitt stefnu í geng-
ismálum. ríkisfjármálum og launamálum
að því leyti sem þau koma til kasta stjóm-
valda. Með þessum hætti er það flestra álit
að verkaskipting milli seðlabanka og ríkis-
stjómar verði skýrari og eðlilegri.
Aukið sjálfstæði seðlabanka þýðir hins
vegar ekki að seðlabanki beri ekki ábyrgð á
gerðum sínum gagnvart lýðræðislega
kjömum fulltrúum þjóðarinnar. Með auknu
sjálfstæði bankans er eðlilegt að honum
verði lagðar á herðar auknar skyldur til að
upplýsa almenning og kjöma fulltrúa hans
um stefnu sína og aðgerðir. Einnig er nauð-
synlegt að fulltrúar kjömir til eftirlits með
starfsemi bankans fái aukið vald og hlut-
verk. Þessar breytingar hljóta að vera nauð-
synlegt og eðlilegt mótvægi við aukið sjálf-
stæði bankans.
Markmið
Einn veigamesti galli á lögunum um
Seðlabanka Islands er að í þeim eru honum
sett nokkur markmið sem iðulega em ill-
samrýmanleg. Það veldur því að Seðla-
bankinn þarf að velja á milli þeirra. Slíkt val
er í eðli sínu stjómmálalegt og á því með
réttu að fara frarn á vettvangi kjörinna full-
trúa almennings.
Markmið Seðlabankans samkvæmt gild-
andi lögum eru þessi:
1. Að vinna aðþvíaðpeningamagn íum-
ferð ogframboð lánsfjár sé hœfilegt miðað
við það að verðlag haldist stöðugt ogfram-
leiðslugeta atvinnuvéganna sé hagnýtt á
sem fyllstan og hagkyœmastan hátt. Hér er
því í rauninni um tvíþœtt markmið að rœða.
2. Að varðveita og efla gjaldeyrissjóð er
nœgi til þess að tiyggja frjáls viðskipti við
útlönd og fjárhagslegt ötyggi þjóðarinnar
út á við.
3. Að vinna að því að efnahagsstefna rík-
isstjórnarinnar nái tilgangi sínum.
Þessi markmið geta hæglega stangasí á
og nokkur þeirra eru í rauninni utan áhrifa-
sviðs stjómtækja Seðlabankans. Stjómtæki
bankans em á sviði peninga- og gengis-
mála. Með þeim er ekki unnt að tryggja að
framleiðslugeta atvinnuveganna sé nýtt á
sem fyllstan og hagkvæmastan hátt. Þar
verða að koma til önnur stjómtæki í efna-
hagsmálum auk aðgerða atvinnufyrirtækj-
anna sjálfra. Svipuðu máli gegnir um mark-
miðið að tryggja rekstrargmndvöll útflutn-
ings- og samkeppnisgreina sem var í seðla-
bankalögunum þar til í fyrra er Alþingi
felldi það brott. Einnig má benda á að
Seðlabankinn getur ekki einn tryggt jöfnuð
í viðskiptum við útlönd heldur skiptir þar
ekki minna máli stefnan í ríkisfjármálum og
launamálum.
Reynslan bæði hér á landi og erlendis
sýnir svo ekki verður um villst að það þjón-
ar engum tilgangi að fela seðlabanka fleiri
verkefni en hann hefur stjómtæki til að ráða