Morgunblaðið - 01.12.2018, Síða 45

LAUGARDAGUR 1. DESEMBER 2018 45
Fullveldi Íslands
Á
þeirri öld sem nú er liðin frá því að
Ísland var lýst frjálst og fullvalda
ríki með sambandslögunum frá
1918 má fullyrða að orðið hafi veru-
legar breytingar á hugmyndum
manna um hvað felist í fullveldi og sér í lagi að
hvaða marki megi takmarka það. Ástæða
þessa er einkum vaxandi þátttaka Íslands í al-
þjóðlegu samstarfi og framsal á tilteknum
valdheimildum til alþjóðastofnana, svo sem
þeirra stofnana sem starfa á grundvelli EES-
samningsins. Samhliða hef-
ur risið umræða um að með
slíku samstarfi sé fullveldi
ríkisins skert, enda sé
ákvörðunarvald um eigin
málefni fært frá innlendum
stofnunum til erlendra aðila
í síauknum mæli.
Stjórnarskráin er byggð
á þeirri forsendu að Ísland
sé fullvalda ríki og stendur
hún í þeim skilningi vörð um fullveldið. Hún er
þögul um heimild til að framselja valdheim-
ildir ríkisins en þó hefur verið gengið út frá því
að það sé heimilt innan ákveðinna marka sé
tekin lögmæt ákvörðun um það. Það fer saman
við það sjónarmið að í fullveldinu felist réttur
ríkja til að takast á hendur þjóðréttarlegar
skuldbindingar og að þátttaka íslenska ríkis-
ins í alþjóðasamstarfi sé í þeim skilningi beit-
ing á fullveldinu. Hér á landi hefur skapast
venjuhelguð regla um framsal valdheimilda
ríkisins og hafa fræðimenn leitast við að draga
ályktanir um inntak reglunnar með hliðsjón af
beitingu hennar í framkvæmd, svo sem vegna
upphaflegrar aðildar Íslands að EES-
samningnum og síðari innleiðingar gerða sem
stafa frá Evrópusambandinu. Aftur á móti er
ekki einhugur um inntak og umfang þessarar
reglu, þar með talið um hver séu ytri mörk
heimilaðs framsals. Leiðir það óhjákvæmilega
til þess að réttarstaðan er óljós.
Frá því að EES-samningurinn tók gildi árið
1994 hafa skuldbindingar íslenska ríkisins
aukist verulega og hefur samstarfið krafist
þess að valdheimilir séu framseldar í vaxandi
mæli til stofnana EES. Almennt er viðurkennt
að lögfesting samningsins hafi á sínum tíma
reynt verulega á mörk stjórnarskrárinnar og
því fór fjarri að samhugur væri um hvort þörf
væri á stjórnarskrárbreytingu. Nefnd þeirra
fjögurra sérfræðinga í lögum, sem leitað var
til, taldi að framsal valdheimilda samkvæmt
samningnum stæðist stjórnarskrá og vísaði
einkum til þess að framsalið væri „skýrt af-
markað, ekki umfangsmikið eða verulega
íþyngjandi fyrir einstaklinga eða lögaðila“.
Sé litið til stöðunnar í dag, um aldarfjórð-
ungi síðar, má ljóst vera að íslenska ríkið hef-
ur framselt valdheimildir í talsverðum mæli til
stofnana EES og hefur þeim jafnframt verið
eftirlátið vald til að taka íþyngjandi ákvarðanir
gagnvart fyrirtækjum og einstaklingum hér á
landi, svo sem með álagningu sekta og beinum
afskiptum af rekstri fyrirtækja. Hér má nefna
sem dæmi að samkvæmt reglum Evrópusam-
bandsins um fjármálaeftirlit, sem voru inn-
leiddar hér á landi haustið 2016, hefur Eftir-
litsstofnun EFTA (ESA) heimild til að taka
íþyngjandi ákvarðanir gagnvart íslenskum
stofnunum og fyrirtækjum á fjármálamarkaði
sem geta meðal annars náð til þess að stöðva
starfsemi þeirra. Frumkvæði að slíkum
ákvörðunum og undirbúningur þeirra er í
höndum sérstakra eftirlitsstofnana, sem starfa
á vettvangi Evrópusambandsins, og á Ísland
ekki aðild að þeim. Þá má jafnframt nefna að
vegna breytinga á samkeppnisreglum EES-
samningsins var með samkeppnislögum nr. 44/
2005 lögfest ákvæði sem felur efnislega í sér
að ákvarðanir ESA eru í ákveðnum tilvikum
bindandi fyrir íslenska dómstóla við úrlausn
mála þar sem þeir fara með dómsvald. Hefur
löggjafinn þar með bundið hendur dómstóla í
ákveðnum skilningi vegna reglna EES-réttar.
Telja verður líklegt að álitaefni um mörk
heimils framsals muni aukast í framtíðinn og
væri það í takt við þróun í regluverki Evrópu-
sambandsins þar sem sjálfstæðum eftirlits-
stofnunum eru í auknum mæli veittar vald-
heimildir gagnvart einstaklingum og
lögaðilum. Skýrt dæmi um þetta er þriðji
orkupakki Evrópusambandsins sem hefur upp
á síðkastið verið tilefni umræðu um mörk
heimils framsals valdheimilda hér á landi.
Það er í öllu falli ljóst að þær forsendur sem
voru taldar styðja þá upphaflegu afstöðu að
ekki væri þörf á stjórnarskrárbreytingu vegna
aðildar Íslands að EES-samningnum hafa
breyst og að valdframsal er mun meira en gert
var ráð fyrir í upphafi. Í því sambandi er at-
hyglisvert að höfundar sumra þeirra álits-
gerða, sem aflað hefur verið vegna innleið-
ingar gerða, hafa lagt áherslu á að jafnvel þó
að framsal samkvæmt einstakri gerð sé talið
standast stjórnskipulega sé ekki þar með sagt
að breytingarnar virtar heildstætt teljist inn-
an ramma stjórnarskrárinnar.
Það hefur lengi verið til umræðu hvort setja
skuli sérstakt ákvæði í stjórnarskrá um fram-
sal ríkisvalds til alþjóðastofnana, en tillögur
um slíkt hafa ekki náð fram að ganga. Fræði-
menn hafa bent á að slíkt ákvæði gæti í reynd
styrkt og treyst fullveldið í sessi þar sem
heimild til framsals valdheimilda yrðu settar
skorður í stjórnarskrá. Með slíku ákvæði væri
þannig ekki ætlunin að auka möguleika til
framsals einstakra valdheimilda, heldur að
tryggja að skýr skilyrði, sem Alþingi hefði fyr-
ir fram samþykkt, lægju slíkri ákvörðun til
grundvallar. Frá lagalegu sjónarhorni verður
það í öllu falli að teljast varhugavart að byggja
framsal valdheimilda á óskráðri reglu sem
ekki er sammæli um hvað varðar inntak og
umfang.
Ljósmyndasafn Reykjavíkur/Magnús Ólafsson
Stofnun Hæstaréttar Íslands hinn 16. febrúar 1920 var talin mikilvægur liður í fullveldi
Íslands. Sveinn Björnsson, síðar fyrsti forseti lýðveldisins, stendur fyrir miðri mynd.
Fullveldi og framsal valdheimilda
ÁSGERÐUR RAGNARSDÓTTIR, DÓMARI VIÐ HÉRAÐSDÓM REYKJAVÍKUR
Ásgerður
Ragnarsdóttir
F
ullveldi felur í sér sjálfstæði, það að
hafa fullt vald yfir málum sínum. Nú
fagnar Ísland aldarafmæli fullveld-
isins. Þegar ég velti því fyrir mér
hugsa ég um fullveldið sem mikil-
fenglegan lið í sögu þjóðarinnar þar sem eyjar-
skeggjar náðu að brjótast undan yfirvaldi ann-
arra yfir málefnum þeirra. Við hér á Íslandi
fögnum því að hafa fengið valdið til að ráða því
hvernig málunum yrði háttað á okkar eigin
landi, nú og til framtíðar. En hvað felst raun-
verulega í því að vera fullvalda þjóð? Hvað
þýðir það nákvæmlega og hvernig birtist það
okkur hér á landi?
Til að ná sem fyllstum skilningi á þýðingu
orða og hugtaka finnst mér alltaf gott að kafa í
merkingu þeirra til að átta mig nákvæmlega á
því hvað felist í þeim. Hvað merkir eiginlega
orðið fullveldi? Hvaða þýðingu hefur það fyrir
okkur? Það vita sennilega flestallir hvað full-
veldi þýðir en hver er birtingarmynd þess hér
á landi? Eins og ég kom inn á áðan þýðir full-
veldi í raun sjálfstæði. Það er skýringin sem
orðabókin gefur mér. Ef við yfirfærum hug-
takið fullveldi, táknrænt yfir á einstaklinginn,
þá mæti líta svo á að í því felst að hafa fullt
vald yfir málum sínum og að viðkomandi hafi
getu til þess að móta líf sitt sjálfur og hafi
tækifæri til að taka ákvarð-
anir sem séu viðkomandi
fyrir bestu.
„Frelsi“ og „fullveldi“
eru orð sem við heyrum oft
samhliða hvort öðru. Með
því að hugsa um fullveldi á
táknrænan hátt hefði mað-
ur haldið að með fullveldinu
gæti enginn tekið af ein-
hverjum frelsið til að taka
ákvarðanir um þau mál sem
snerta hagsmuni viðkomandi. Eða þannig skil
ég það allavega. En hvað gerist þegar þetta val
hefur verið tekið af fólki? Þegar þú hefur ekki
valdið til að taka ákvörðun sem er þér fyrir
bestu? Þar sem þú neyðist til þess að sætta þig
við óboðlegar aðstæður vegna utanaðkomandi
kringumstæðna sem sjá um að taka valið fyrir
þig. Því miður búum við í samfélagi þar sem
hlutfallið á milli þeirra sem eiga mikla fjár-
muni og þeirra sem eiga litla sem enga, fer sí-
fellt vaxandi og margir búa við slæm efnahags-
leg kjör. Í þeim sporum hafa einstaklingar því
oft ekki vald til að móta líf sitt eftir eigin höfði.
Því spyr ég; Hversu frjáls ertu þegar þú
neyðist til að verja stærstum hluta ráðstöf-
unartekna þinna í leigu á lítilli íbúð, því þú
finnur ekkert á viðráðanlegu verði á leigu-
markaðnum? Hversu frjáls ertu þegar allur
þinn tími er undirlagður í vinnu, aukavinnu
númer eitt og aukavinnu númer tvö, að við-
bættum smásvefni inni á milli, til að eiga í þig
og á, þar sem láglaunavinnustaðir landsins
bjóða ekki upp á mannsæmandi laun fyrir fullt
starf? Hversu frjáls ertu þegar þú neyðist til
að sætta þig við ömurleg kjör sem lífeyrisþegi,
því ríkisstjórn þjóðarinnar kemst upp með það
að brjóta á mannréttindum öryrkja og eldri
borgara ár eftir ár?
Þá eru einstaklingar sviptir frelsinu til
öruggs lífs, þegar rík þjóð hendir þeim sem
sækja um alþjóðlega vernd hér á landi út í
óvissuna því hún telur sig ekki færa um að
taka á móti fleiri aðilum sem koma hingað til
lands frá öðrum löndum til að skapa sér betra
líf. Við virðumst oft ríghalda í þá ímynd að full-
veldi þjóðarinnar skerðist á einhvern hátt og
verði ógnað um leið og utanaðkomandi aðilar
koma hingað til lands, þegar sannleikurinn er
sá að fjölbreytnin er það sem auðgar sam-
félagið okkar. Það er því ekki nema von að
maður velti því fyrir sér fyrir hvern fullveldið
sé og hvernig framtíð okkar fullvalda þjóðar
muni líta út ef við höldum áfram á þessari
braut. Braut þar sem lítill hluti þjóðarinnar,
stjórnvöld, fjármagnseigendur og gróða-
fyrirtæki hafa mest að segja um stefnumótun
þjóðarinnar í málum sem viðkoma almenningi.
Fullveldi; rétturinn og valdið til þess að
stjórna sér sjálfur, án þess að utanaðkomandi
aðilar eða stofnanir skipti sér þar af málum.
Ég get ekki séð að hér ríki fullveldi fyrir alla,
heldur virðumst við búa við fullveldi fárra.
Fáir útvaldir sem hafa völdin til þess að móta
líf allra hinna sem hér búa. Hér er mikilvægt
að taka það fram að fullveldi er ekki það sama
og lýðræði. Hér ríkir ekki sú lýðræðislega
þjóðskipan þar sem ein rödd jafngildir einu at-
kvæði, heldur virðist hér ein króna hafa eitt at-
kvæði. Því fleiri krónur sem einstaklingur eða
stofnun hefur til umráða því meiri völd til að
móta stefnur sem hafa áhrif á almenning. Með
nýfrjálshyggjunni sem ruddi sér til rúms í
okkar sjálfstæðu þjóð á tíunda áratugnum
fékk fjármagn aukið vægi á kostnað almenn-
ings. Með aukinni einstaklingshyggju hefur
áherslan færst yfir á það að hver aðili beri
ábyrgð á sjálfum sér og við virðumst hafa
misst sjónar á því að enginn er eyland, heldur
erum við samfélag. Fögnum fullveldinu með
samstöðu. Samstöðu sem berst fyrir fullveldi
fjöldans með áherslu á valddreifingu og auk-
inni lýðræðisvæðingu innan samfélagsins.
SANNA MAGDALENA MÖRTUDÓTTIR, BORGARFULLTRÚI SÓSÍALISTAFLOKKSINS
Fullveldi fjöldans, ekki aðeins hinna fáu
Sanna
Magdalena
Mörtudóttir