Morgunblaðið - 18.01.1986, Page 13

MORGUNBLAÐIÐ, LAUGARDAGUR18. JANÚAR 1986
13
Innflutningur varnarliðsins á hráu kjöti:
V arnar samningur inn takmarkar
gildissvið laga nr. 11/1928
Hinn 25. júlí síðastliðinn tók Albert Guðmundsson, þáverandi fjár-
málaráðherra, ákvörðun um að banna vamarliðinu á Keflavíkurflug-
velli innflutning á hráu kjöti. Sendi hann tollverði til Njarðvíkur-
hafnar og gaf þeim fyrirmæli um að kanna varning í fimm frystigám-
um, sem komu þennan dag til landsins með skipinu Rainbow Hope.
Albert Guðmundsson taldi varnarsamninginn frá 1951 verða að víkja
fyrir lögum frá 1928, sem banna innflutning á hrámeti til vamar
gegn gin- og klaufaveiki. Geir Hallgrímsson, utanrikisráðherra,
mótmælti þessum lagaskilningi fjármálaráðherra. Vildi Geir Hall-
grimsson að lagaleg hlið málsins yrði könnuð og tekinn af allur
vafi um hana. Við athugun þótti málshöfðun ekki koma til álita og
var þá ákveðið að ríkisstjómin leitaði álits þriggja lögfræðinga:
Amljots Björassonar, prófessors, Gauks Jömndssonar, prófessors,
og Jóhannesar L.L. Helgasonar, hæstaréttarlögmanns, á álitaefninu.
Þeir skiluðu niðurstöðu sinni hinn 15. janúar og birtist hún hér í heild.
I.
Ríkisstjómin hefur falið okkur
álitsgerð um, „hvort innflutningur
vamarliðsins á Keflavíkurflugvelli
á hráu kjöt sé andstæður íslenskum
lögum“, eins og segir í bréfí forsæt-
isráðuneytisins frá 8. nóvember
1985.
Vamarliðið er hluti af flota
Bandaríkja Norður-Ameríku og
dvelst hér á landi_ samkvæmt vam-
arsamningi milli íslands og Banda-
ríkjanna, sem undirritaður var 5.
maí 1951. Samningi þessum og
viðbæti við hann frá 8. maí 1951,
um réttarstöðu Bandaríkjanna og
eignir þeirra, var veitt lagagildi á
íslandi með lögum nr. 110/1951,
sbr. 1. gr. þeirra laga. Lög nr.
110/1951 vom setttil staðfestingar
ábrbl. nr. 65/1951.
Samkvæmt þeim upplýsingum,
sem fyrir liggja, hefur vamarliðið
sjálft flutt inn hrátt kjöt til landsins
til neyslu fyrir liðsmenn og starfs-
menn þess. Hefur kjöt verið flutt
inn með þessum hætti allt frá gildi-
stöku vamarsamningsins. Utanrík-
isráðuneytið og vamarmálaskrif-
stofa þess hefur talið innflutning
þennan heimilan samkvæmt vam-
arsamningnum og mun einkum
hafa verið vitnað til ákvæða 3.
tölul. 8. gr. viðbætis við hann.
Lögð skal áhersla á, að í álitsgerð
þessari er miðað við að vamarliðið
sem slíkt sé innflytjandi kjöts.
II.
í auglýsingum um skipun og
skiptingu starfa ráðherra, sem birt-
ar em í A-deild Stjómartíðinda, er
mála, sem varða vamarliðið, fyrst
getið í augls. nr. 58/1953, en þar
segir að undir ráðherra, dr. Kristin
Guðmundsson, heyri „utanríkismál,
framkvæmd vamarsamningsins,
þ.á m. lögreglumál, tollamál, flug-
mál, heilbrigðismál, félagsmál og
önnur þau mál, er leiða af dvöl hins
erlenda vamarliðs í landinu. Gildir
þetta um vamarsvæðin og mörk
þeirra". Ákvæði sama efnis, en ekki
alveg samhljóða, em í auglýs. nr.
66/1956, 72/1958 og 64/1959 eða
allt þar til reglugerð nr. 96/1969
um Stjómarráð íslands tók gildi.
Lög nr. 106/1954 um yfírstjóm
mála á vamarsvæðunum mæla svo
fyrir, að þótt lög leggi tiltekinn
flokk mála til eins og sama ráð-
herra, skuli það ekki vera því til
fyrirstöðu, að við skiptingu starfa
með ráðhermm sé ráðherra þeim,
sem falin er framkvæmd varnar-
samningsins, fengin meðferð slíks
málaflokks í lögsagnammdæmi
Keflavíkurflugvallar og á öðmm
landsvæðum, er varnarliðinu em
fengin til afnota á hverjum tíma.
I reglugerð nr. 96/1969 um
Stjómarráð íslands er ákveðið að
utanríkisráðherra fari með mál, er
varða framkvæmd vamarsamn-
ingsins, þar á meðal innan marka
varnarsvæðanna lögreglumál,
dómsmál, tollamál, póst- og síma-
mál, flugmál, radarstöðvamál, heil-
brigðismál, félagsmál og önnur þau
mál, er leiðir af dvöl hins erlenda
vamarliðs í landinu, sbr. 10. tl. 13.
gr. reglugerðarinnar.
Samkvæmt framansögðu er ljóst,
að framkvæmd vamarsamningsins_
heyrir undir utanríkisráðuneytið.
Að því leyti, sem framkvæmd
samningsins hefur þýðingu við úr-
lausn þess álitaefnis, sem hér er til
meðferðar, skipta mestu máli þau
viðhorf, er þar hafa komið fram af
hálfu utanríkisráðuneytisins og
þeirra stjómvalda, sem beinlínis
heyra undir það.
Til viðbótar er rétt að geta þess,
að á ámnum 1952—1954 fóm fram
bréfaskipti milli landbúnaðarráðu-
neytis og utanríkisráðuneytis varð-
andi nauðsyn þess, að gerðar yrðu
hæfílegar sóttvamarráðstafanir
vegna matarleifa frá vamarliðinu,
en ekki kemur fram í bréfum þess-
um nein krafa um stöðvun innflutn-
ings á hráu kjöti.
Við úrlausn viðfangsefnis þess,
sem hér er til meðferðar, koma
einkum til álita lög nr. 11/1928 um
vamir gegn því að gin- og klaufa-
veiki og aðrir alidýrasjúkdómar
berist til landsins og svo vamar-
samningurinn sjálfur ásamt við-
bæti, sem hefur lagagildi hér á
landi, eins og áður er rakið.
III.
2. gr. laga nr. 11/1928 er svo-
hljóðandi:
„Bannaður er innflutningur á
þessum vömtegundum:
a. Heyi, hálmi, alidýraáburði,
hráum og lítt söltuðum sláturaf-
urðum, hveiju naftii sem nefn-
ast, ósoðinni mjólk, gömlum og
notuðum pokum og tuskum alls-
konar.
b. UIl.
Þó getur atvinnumálaráð-
herra veitt undanþágu fyrir ull
til verksmiðju, enda sje hún sótt-
hreinsuð utanlands eða innan,
undir ömggu eftirliti.
c. Notuðum fatnaði, fiðri, fjörðum,
dún, stráteppum, körfum úr
strái, dýrahári og vömm, sem
gerðar em úr því svo sem:
burstavömr, penslum, kústum
og hrosshársborðum.
Á vömm, sem taldar em í þessum
lið, kemur þó innflutningsbann
ekki til framkvæmda, ef vömm-
ar sótthreinsast við tilbúning eða
hreinsun, eða ef þær em sótt-
hreinsaðar áður en þær vom
fluttar á skip, enda fylgi farm-
skránni vottorð um uppmna og
vinslu varanna eða sótthreinsun.
Þó er atvinnumálaráðherra
heimilt að fyrirskipa sótthreins-
un á tjeðum vömm, er þær koma
hingað til lands, ef sjerstakar
ástæður em fyrir hendi.
d. Fóðurkökum og rófum.
Þó getur atvinnumálaráðherra
veitt undanþágu frá innflutn-
ingsbanni á vömm þessum í
einstökum tilfellum og fyrir lönd
og landshluta."
Telja verður, að af ofangreindu
orðalagi ákvæða 2. gr. og skipan
þeirra ákvæða komi skýrt fram, að
bann a-liðar 2. gr. við innflutningi
sé fortakslaust og óundanþægt. Sá
skilningur á sér og ótvíræðan stuðn-
ing í meðferð fmmvarps til um-
ræddra laga á Alþingi, svo sem
stuttlega skal rakið.
Á Alþingi 1928 var lagt fram
. 'rumvam til laga um vamir
i.Tir *lBri'!íi„A gjn_ 0g klaufaveiki og
Njarðvíkurhöfn 25. júlí 1985, þegar tollverðir könnuðu frystígáma
varaarUðsins að fyrirmælum fjármálaráðherra.
aðrir alidýrasjúkdómar berist til
landsins (þskj. 17, sbr. Alþt. 1928,
A-deild, bls. 105—109). 1. málsgr.
frumv. var svohljóðandi:
„Frá löndum þeim og landshlut-
um, þar sem gin- og klaufaveiki eða
aðrir hættulegir alidýrasjúkdómar
ganga, eða em orðnir landlægir,
er bannaður allur innflutningur á
heyi, hálmi, alidýraáburði, hráum
og lítt söltuðum sláturafurðum,
hverju nafni sem nefnast, ósoðinni
mjólk, smjöri, ostum, eggjum, og
þurreggjum, hvers konar fóðurvör-
um frá mjólkurbúum, notuðum fóð-
urmjölssekkjum, og tuskum alls
konar."
Að tillögu nefndar, sem málið
fékk til meðferðar, var samþykkt
breyting á 1. málsgr. 2. gr., sbr.
Alþt. 1928, A-deild, bls. 533 (þskj.
314). Var ákvæðinu þar með vikið
til þess vegar, sem er í lögum nr.
11/1928. I ræðum framsögumanns
nefndarinnar kom fram, að í a-lið
2. greinar væru taldar vörur, sem
ekki mætti veita neina undanþágu
um. (Sjá Alþt. 1928, B-deild, dálka
2507, 2516 og 2523).
Það er því ljóst af því sem hér
hefur verið rakið, að lög nr. 11/
1928 leyfa ekki umræddan kjötinn-
flutning og að þau út af fyrir sig
heimila ekki, að veittar séu undan-
þágur frá því banni.
IV.
Eins og áður segir, gildir vamar-
samningur Islands og Bandaríkj-
anna frá 5. maí 1951 ásamt við-
bætinum frá 8. maí 1951 sem lög
hér á landi. Aðstaðan er því sú, að
milliríkjasamningur í heild hefur
verið tekinn í lög landsins og veitt
beint lagagildi.
Það hefur lengi verið viðfangs-
efni í þjóðarétti og stjórnskipunar-
rétti, hvaða áhrif milliríkjasamning-
ar hljóti að hafa á skýringu eigin
laga þess ríkis, sem er aðili að slík-
um samningum, og hvaða réttar-
áhrif tengist mismunandi háttum,
sem hafðir eru á lögtöku slíkra
samninga, ef því er að skipta, sbr.
t.d. kenningar um mismun á „ad-
aption" annars vegar og „trans-
formation" hins vegar. (Sjá um
þetta efni t.d. Ole Espersen: Indgá-
else og opfyldelse af traktate
(Khöfn 1970) og Ian Brownlie:
Principles of Public Intemational
Law (Oxford 1977)). Hér verður
ekki gerð grein fyrir þessu álitaefni
almennt, heldur aðeins fjallað um
það, hvemitr ffifkað Hta á vamar-
samninginn og lögtöku hans frá
sjónarmiði íslensks réttar og lög-
skýringarviðhorfa.
Ganga verður út frá því, að með
lögtöku vamarsamningsins frá
1951 hafi verið miðað að því að
afla lagaheimilar til þeirra ráðstaf-
ana, sem skuldbindingar íslands
samkvæmt samningnum lúta að,
og að tryggja samræmi milli vam-
arsamningsins og (slenskra laga.
Samkvæmt því og reyndar því, sem
telja verður gmndvallarviðhorf til
lögskýringa að íslenskum lögum,
ber við túlkun löggjafar um vamar-
liðið að taka mið af þeirri niður-
stöðu, sem fæst við skýringu á
vamarsamningnum sjálftam, svo
fremi hún geti talist innan eðlilegra
og viðurkenndra marka. Ber hér
að hafa sérstaklega í huga, að við
skýringu milliríkjasamninga ber
m.a. að taka tillit til þess, þegar
ótvíræðu orðalagi sleppir, hvert sé
markmið og viðfangsefni samnings
og hvemig aðilar hafa skýrt hann
í framkvæmd sbr. hér 31. gr. Vínar-
samningsins frá 23. maí 1969 (Vi-
enna Convention on the Law of
Treaties), en greinin fjallar um
skýringu samninga. Em slík sjónar-
mið ekki takmörkuð við milliríkja-
samninga eina.
Ákvæði vamarsamningsins
marka það ekki að öllu leyti skýrt
og tæmandi, til hvers sé ætlast ai
hálfu íslands í framkvæmd samn-
ingsins, og er ýmsum spumingure
í þeim efnum ekki svarað bemm
orðum í samningnum. Þannig verð-
ur ekki talið, að skýr afstaða sé
tekin til þess í textá samningsins,
hvaða reglur gildi um innflutning
búnaðar eða vista til vamarliðsins
að frátöldum ákvæðum um tolla.
Þegar skýmm ákvæðum vamar-
samningsins sleppir, verður ac
skýra hann svo, að með honum
hafi íslenska ríkið tekið á sig skuld-
bindingu þess efnis, að ekki yrði
að því er það varðaði hindmn i
vegi vamarliðsins við eðlilega út-
vegun vista og búnaðar. Frá upp-
hafi hafa íslensk og bandarísk
stjómvöld í verki lagt þann skilning
í vamarsamninginn, að vamarliðinu
væri heimilt að flytja inn hrámeti
í þarfír vamarliðsins. Hér er rétt
að geta þess, að íslendingar hefðu
aðeins að takmörkuðu leyti getað
fullnægt þörfum vamarliðsins fyrir
hrátt kjöt á þeim tíma, sem hér
skipir máli. Ber samkvæmt þessu
að skýra vamarsamninginn svo, að
hann heimili þann innflutning, sem
hér um ræðir.
Ofangreind skýring vamarsamn-
ingsins verður að teljast rúmast
innan eðlilegra og viðurkenndra
marka skýringar milliríkjasamn-
inga. Ber samkvæmt því og af þeim
ástæðum sem áður hefur verið gerð
gjein fyrir, að leggja hana til grund-
vallar við skýringu laga nr. 110/
1951. Síðastnefnd lög heimila því
íslenskum stjómvöldum að leyfa
vamarliðinu lqötinnflutning þann,
sem hér hefur verið til umræðu.
Gildissvið laga nr. 11/1928 tak-
markast að sama skapi. Ekki verður
heldur talið, að síðari löggjöf, sem
varðar sölu búvöru á innlendum
markaði, breyti í neinu þeim sér-
stöku reglum, sem gilda um vamar-
liðið.
Af framangreindri niðurstöðu um
það, hvemig skýra beri vamar-
samninginn og lög nr. 110/1951
leiðir hins vegar ekki, að íslensk
stjómvöld hafi gengist undir for-
takslausa skyldu gagnvart Banda-
ríkjunum til að heimila slíkan inn-
flutning, hvemig sem á stendur.
Til svo veigamikillar skerðingar á
forræði ríkis yfír eigin málum þarf
alveg ótvíræða heimild samkvæmt
ríkjandi viðhorfum f þjóðarétti. Er
rétt að benda þar á, að um svið er
að ræða, sem ekki fellur undir
svonefndan úrlendisrétt. Það er hins
vegar utan viðfangsefnis álitsgerð-
ar þessarar að gera nánari grein
fyrir þessari hlið málsins.
V.
Samkvæmt því, er að framan
greinir, er niðurstaða okkar sú, að
innflutningur vamarliðsins á Kefla-
víkurflugvelli á hráu kjöti sé ekki
andstæður íslenskum lögum.
Reykjavík, 15. janúar 1986.
Araljótur Björasson,
Gaukur Jörundsson,
Jóhannes L.L. Helgason.
BÍLASALA GARÐARS
Mazda '83 T 3000
sendibíll m/kassa
M-Benz 0309 rúta '78 21 manna
Range Rover 1984—80
Ford Bronco 1979 og '82
Fiat panda 4x4 1984
MMC Colt 1982
Dodge Diplomat 1978
BMW 323 I 1980
BMW 520 I 1982
BMW 320 1982
BMW 518 1982
M - Benz 280 SEL 1979
M - Benz 240 D 1982 >
M - Benz 280 S 1976
Datsun Cherry 1980 og '81
Flonda Accord 1980 og '81
MMC Lancer 1980
Datsun Patrol 1981
Daihatsu Rocky 1985
Daihatsu Runabout 1982
Saab 99 GL 1982
Opel Record 1982
Daihatsu Charade 1979, '80, '82
og '83
Toyota Corolla liftback 1979
Vantar allar tegundir bíla á
skrá, höfum einnig kaup-
anda að mótorhjóli.

Yð hann híá Garðar,
BÍLASALA GARÐARS
Símar 19615 og 18085