Dagblaðið - 27.01.1977, Qupperneq 15

ÐAGBLAÐIÐ. FIMMTUDAGUR 27. JANUAR 1977
........
Persónubundnar kosningar stuðla að
BETRISTJÓRNSKIPAN
Með breytingu á stjórnar-
skránni árið 1959, þegar 31.
grein hennar var breytt, um
kosningar til Alþingis, var
horfið algjörlega frá persónu-
kjöri í einmenningskjördæm-
um og komið á hlutbundinni
kosningu i 8 stórum kjördæm-
um. Umrædd breyting hefur
haft veruleg áhrif bæði á stöðu
alþingismanna og kjósenda,
þ.e. aðhald kjósenda á stjórn-
málamenn hefur minnkað all-
verulega og ábyrgð þingmanna
farið mjög dvínandi, en þess í
stað hefur ábyrgðin færst á
hendur stjórnmálaflokkanna.
Að mínu mati er þessi þróun
mjög skaðleg og hefur örðið
enn róttækari en flestir gera
sér grein fyrir. auk þess sem
hún leiðir til meiri afskipta
ríkisvaldsins af málefnum
þegnanna. Einnig hefur með
þessari skipan stóraukist
flokksræðið í landinu og völdin
innan flokkanna færst á fáar
hendur. Það er því höfuðnauð-
syn í dag að snúa við á þessari
braut. Það er þó aðeins hægt ef
þjóðin sjálf sýnir þann vilja í
verki og myndar samstöðu um
breytingar i þá átt.
Ég mun hér setja fram
ákveðna hugmynd um breytt
fyrirkontulag á kosningum til
Alþingis sem byggir í höfuðat-
riðum á núverandi kjördæma-
skipan, en í stað hlutbundinna
kosninga verður meirihluta-
kosning í einmenningskjör-
dæmum, sbr. nánar hér síðar.
Haft er í huga að ekki verði
komið á ofurvaldi þéttbýlisins,
einnig er gengið út frá því að
erfitt muni reynast að fækka
þingmönnum frá dreifbýlustu
kjördæmunum:
Kjördæmi Þingmenn Fólksfjöldi á hvern þingmann
Reykjavík 21 4.016.
Reykjaneskjörd. 12 3.853.
Vesturlandskjörd. 6 2.340.
Vestfjarðakjörd. 5 2.010.
Norðurlandskjörd. (bæði eystra og vestra) 13 2.654.
Austurlandskjörd. 6 2.042.
Suðurlandskjörd. 7 2.724.
Samtals 70 þingmenn
Skipting ofangreindra
kjördæma í minni
einmenningskjördæmi er fram-
kvæmdaatriði og ekkert stórt
vandamál, sem hér er ekki rak-
ið frekar. Ofangreindar upp-
lýsingar byggjast á bráða-
birgðatölum um mannfjölda 1.
des. 1976.
Með þessari skipan er tryggt
að atkvæði á höfuðborgarsvæð-
inu gildir rúmlega tvöfalt meir
en í dag, enda þótt viðurkennd
verði áfram sérstaða dreifbýlis-
ins.
í þessu s-ambandi eru 'tvær
mjög þýðingarmiklarbreytingar
nauðs.vnlegar miðað við fyrri
reynslu okkar af einmennings-
kjördæmum. í fyrsta lagi er
nauðsynlegt, ef enginn fram-
bjóðanda fær helming atkvæða
eða meir, að kjósa aftur
viku síðarmilli þeirraframbjóð-
enda sem liafa fengið í það
minnsta 10% fylgi og ræður þá
afl atkvæða úrslitum.
í öðru lagi að kosinn verði
varantaður fyrir hvern þing-
mann sem taki sæti hans ef
hann de.vr eða verður forfall-
aður frá þingsetu. Hætti þannig
þingmaður störfum þá verður
hann eigi þingmaður aftur
nema í nýjum kosningum. Með
tvíkosningu í einmenningskjör-
dæmum gefst tækifæri fyrir
stjórnmálaflokkana og fram-
bjóðendur að ná samstöðu um
skýrari línur milli væntanlega
kannski aðeins tveggja eða
þriggja frambjóðenda, í seinni
kosningu, svo og gefst þannig
fulltrúum smærri flokkanna
tækifæri að ná kjöri ef fram-
bjóðandi þeirra hefur náð
góðum árangri í fyrri kosning-
unni. í reynd rnyndi slikt fyrir-
komulag leiða til þess að flokk-
arnir næðu meiri samstöðu
fyrir alþingiskosningar en nú
tíðkast og stuðla að virkari
stjórnun í stað þess að nú er
reynt að ná slíkri samvinnu
milli ólíkra flokksbrota á
Alþingi. Er enginn vafi á því að
slíkt fyrirkomulag myndi
stuðla að heilbrigðara stjórnar-
fari og sterkari ríkisstjórn sem
byggðist væntanlega á meiri-
hluta alþingismanna úr einum
flokki, svo og yrði stjórnarand-
staðan langtum sterkari og
ábyrgari.
Með því að kjósa varamann
þyrfti ekki að kjósa að nýju ef
þingmaður forfallast. Ein
höfuðröksemd gegn einmenn-
ingskjördæmum mun verða
byggð á því að slíkt fyrirkomu-
lag dræpi alveg minnstu flokk-
ana. Fellst ég alls ekki á það
sjónarmið enda reynslan ekki
sú t.d. i Frakklandi. Einnig
verður að hafa í huga að núver-
andi stjórnmálaflokkar eru
engin endanleg forsenda
stjórnmálalífs tslendinga í
nútíð og framtíð. Höfuðatriðið
er, að kosningahættir til lög-
gjafarsamkomu auki heilbrigða
þátttöku kjósenda i stjórnmála-
lífinu. Með núverandi fyrir-
komulagi mun í dag láta nærri
að jafnaðarlega séu um 10 vara-
menn í störfum löglegra kos-
inna þingmanna þar sem reglur
um tilkvaðningu þeirra eru í
raun mjög misnotaðar. Vara-
menn fá þingfararkaup jafn-
framt því að aðalmenn halda
þeim óskertum. Fjölgun þing-
manna í 70, eins og þessi tillaga
ber með sér, hefur því alls ekki
nein teljandi aukaútgjöld í för
með sér. Einnig aðhyllist ég
skoðun Bjarna Benediktssonar,
að Alþingi á að vera í sem nán-
ustu tengslum við hið almenna
starfslíf í landinu en ekki sér-
stök stétt stjórnmálamanna.
Varaði hann við því að alþingis-
menn yrðu, með því að fá laun
fyrir öllu lífsuppihaldi, aðeins
60 nýir embættismenn sem
bættust við kerfið. Þeir yrðu
atvinnustjórnmálamenn úr
tengslum við starfslífið í land-
inu og virðing þeirra og tiltrú
myndi þverra að sama skapi.
Með bættum vinnubrögðum
og betra skipulagi virðist
nægur tími fyrir Alþingi að
koma saman í byrjun október
og ljúka störfum fyrrihluta
aprílmánaðar með hæfilegu
jólafríi og nægðu fundarhöld
3—4 daga í viku. Virðist þvi
eðlilegra að miða laun þing-
manna við það, t.d. % af núver-
andi launagreiðslu. Starfstil-
högun yrði þannig fyrirkomið
að dugmiklir og athafnasamir
menn og konur gæfu sig að
þingmennsku en ekki einvörð-
ungu þeir sem eru á kafi í
stjórnmálum og vinna ekkert
annað. Þyrfti að gera gagngera
breytingu á 35. gr. stjórnar-
skrárinnar í samræmi við ofan-
greind sjónarmið.
Allnokkrar umræður hafa átt
sér stað um deildaskiptingu
Alþingis, þ.e. efri-deild og
neðri-deild, svo og hvernig laga-
frumvörp ná samþykki í þing-
deildum, sbr. 44. gr. og 45. gr.,
og hallast flestir að því sjónar-
miði að hafa aðeins eina þing-
deild og telja núverandi skipan
úrelta. Að mínu mati tel ég
skiptingu í deildir hafa marga
kosti og þá helst þann að með
því gefst betri tími fyrir þing-
menn að kynna sér ný laga-
fyrirmæli, því að oft á tíðum
þarf góðan tíma og yfirlegu ef
vel er unnið að lagasetningu.
Neðri deild verður áfram aðal-
vettvangur stjórnmálaátaka og
af þeim sökum gefst þar minna
tóm til þess að vinna að laga-
setningu. Þessu er öðruvisi
varið í efri-deild. Á ntargan
hátt munu og deildirnar hafa
eftirlit hvor með annarri,
báðum deildum til góðs. Aftur á
móti er eðlilegt að bre.vta 45. gr.
stjórnarskrárinnar í það horf
að ekki verði hægt að stöðva
lagafrumvörp í annarri deild-
inni ef ríkisstjórn styðst við
nauman meirihluta þingmanna,
eins og fjölmörg dæmi eru til
um, og gera með því slíka ríkis-
stjórn alveg óstarfhæfa.
Virðast lok 45. gr. um tvo þriðju
atkvæða þeirra, sem greidd eru
í sameinuðu þingi fyrir almenn-
um lagafrumvörpum, ekki
nauðsynleg og mætti fella það
ákvæði niður og meirihluti lát-
inn ráða úrslitum.
Samkvæmt 42. gr. stjórnar-
skrárinnar er það einvörðungu
á valdi Alþingis að afgreiða
fjárlög og fjáraukalög á sam-
einuðu þingi. í fljótu bragði
væri hægt að ætla að valdahlut-
fall milli ríkisstjórnar og
Alþingis væri mjög ójafnt með
þetta í huga og þannig stórauk-
ið fjárausturinn úr ríkissjóði.
Væri slíkt mjög óeðlilegt því að
fjármálastjórn landsins á að
vera í höndum ríkisstjórnarinn-
ar. t raun má segja að þar sem
ríkisstjórn byggir fylgi sitt á
þingmönnum úr sínum stjórn-
málaflokkum hafi hún verulega
hönd í bagga um afgreiðslu
fjárlaga. Reynsla síðari ára
sýnir samt ljóslega verulega til-
hneigingu Alþingis til þess að
auka greiðslubyrði ríkissjóðs.
Virðist því þurfa að sporna við
þeirri þróun með því að tak-
marka þetta vald Alþingis sam-
kvæmt 42. gr., svo og skylda
alþingismenn og ríkisstjórn til
þess að gera jafnframt grein
fyrir fjáröflun til ríkissjóðs til
þess að standa straum af tillög-
um og frumvörpum sem hafa
aukin útgjöld í för með sér.
Á það er lögð áhersla að
Alþingi hafi margvísleg störf
með höndum: 1) Það setur lög
og gerir þingsályktanir. 2) Það
hefur eftirlit með störfum
framkvæmdavaldsins og 3) Það
verður að sjá landinu fyrir
starfhæfri ríkisstjórn, auk fjöl-
margs fleira.
Aðaleftirlit Alþingis fer fram
í formi fyrirspurna til ríkis-
stjórnar og til einstakra ráð-
herra. Eru það aðallega
stjórnarandstæðingar sem taka
þátt i fyrirspurnum enda þótt
sá réttur sé fyrir alla þing-
menn. Akvæðinu í 39. grein
stjórnarskrárinnar um skipan
nefndar þingmanna til þess að
rannsaka mikilvæg mál hefur
aldrei verið beitt af Alþingi og
tel ég það miður. Aftur á móti
tel ég mjög varhugavert, ef
rikisstjórn hefur verið mynduð
á þingræðislegum grundvelli,
að koma fram með ótímabærar
vantrauststillögur, nema sann-
anlega sé fyrir hendi grundvöll-
ur fyrir annarri ríkisstjórn sem
styðst við meirihluta alþingis-
manna. Hafa nokkrar vest-
rænar þjóðir sett ákvæði um
þetta í stjórnarskrár sínar eða
það byggist á stjórnarfarslegri
venju. Áðeins í þremur tilvik-
um hafa slíkar vantrauststil-
lögur verið samþykktar en
verulegum tima alþingis ár
hvert er eytt i slíkar umræður
sem engum tilgangi þjónar.
Væri eðlilegt að taka þennan
þátt til gagngerrar athugunar.
Landshlutasamtök
Nauðsynlegt er að lands-
hlutasamtökunum verði veittur
réttur skipaður með lögum til
þess að þau ráði sjálf málefnum
sínum með umsjón ríkis-
stjórnarinnar. Margt mælir
með því að dreifa valdinu meir
en gert er. Eðlilegt er að kosið
verði til slíkra landshlutasam-
taka eftir svipuðum reglum og
sjónarmiðum og gilda um kosn-
ingar til Alþingis þannig að
tekið verði tillit til þess að þétt-
býlustu sveitarfélögin nái ekki
algjörum völdum innan lands-
hlutasamtakanna. Eðlilega
verða þessi mál að þróast og
verða fastmótaðri en nú er svo
að uppbygging þeirra verði sem
traustust.
Kjallarinn
Sigurður Heigason
Meðferð
framkvœmdavaldsins
Það er grundvallaratriði í
lýðræðis- og þingræðisríki að
með framkvæmdavaldið fari
sterk og virk ríkisstjórn sem
hafi nokkuð frjálsar hendur til
þess að hrinda í framkvæmd
þeim fjölda verkefna sem jafn-
an er við að glíma. A margvís-
legan hátt verða ráðherrar að
standa Alþingi reikningsskil á
sínum gerðum, eins og þegar
hefur verið rakið. Ráðherrar
eru samt í raun ekki valdir af
Alþingi heldur stjórnmála-
flokkunum. Þar sem þeir eru
oftast jafnframt forystumenn
flokkanna þjappast völdin
óeðlilega mikið í fárra hendur.
Jafnframt hættir Alþingi að
veita framkvæmdavaldinu
nægjanlegt aðhald.
Það er brýn nauðsyn að mín-
um dómi að skilja betur hér á
milli og eiga ráðherrar ekki að
vera jafnframt þingmenn.
Verði þingmaður valinn ráð-
herra þá verði hann að hætta
störfum sem þingmaður.
Einnig myndi slík ráðstöfun
opna leiðir fyrir vali á ráðherr-
um utan raða þingmanna, sem
oft getur verið til bóta, því að
aðalatriðið er að ráðherrar séu
starfi sinu vaxnir.
Eðlilega eiga ráðherrar rétt á
setu á Alþingi en ekki at-
kvæðisrétt. Forsætisráðherra
er oddviti ríkisstjórnar ög í
raun valdmesti embættismaður
þjóðarinnar. Byggjast völd
hans á venjum og á þingræðis-
reglunni. Er mikil nauðsyn að
festa völd hans og starfssvið
meira en nú er gert í stjórnar-
skránni.
Ákvæði um landsdóm, sbr.
14. gr. stjórnarskrárinnar, er
algjörlega úrelt, enda hefur
aldrei reynt á hann ennþá.
Væri eðlilegra að fela Hæsta-
rétti að fjalla um kærur á
hendur ráðherra vegna emb-
ættisreksturs þeirra.
Embœtti forseta íslands
Um störf og valdsvið embættis
forseta tslands fjallar stjórnar-
skráin i 11. kafla, þ.e. greinar
3—30, báðar meðtaldar. Að
mörgu leyti eru greinar þessar
nær óbreyttar frá því hér var
konungsstjórn en á márgan
hátt hafa nú skapast ákveðnar
venjur um stöðu og vald emb-
ættisins. Með þjóðkjöri forseta
lýðveldisins eru völd hans
vissulega mjög styrkt og það
tryggir ennþá betur hlutverk
hans sem mannasættis. Það
hefur komið í ljós að, þjóðin vill
ekki að stjórnmálamennirnir
ráðskist með val á mönnum í
embættið og virðast flokkspóli-
tísk bönd ekkert halda þegar
kosið er i embættið. Öll ákvæði
stjórnarskrárinnar um vald for-
seta til að skipa ráðherra og
veita þeim lausn verða að
skoðast í skjóli þingræðisins,
svo og mörg önnur ákvæði.
Samkvæmt 11. gr. er hann
áb.vrgðarlaus í stjórnarathöfn-
um og því þarf forsætisráð-
herra eða viðkomandi ráðherra
eftir inálaflokkum að bera
ábyrgðina. Vald forseta tslands
kemur þá helst fram þegar ekki
tekst að mynda ríkisstjórn, svo
og ef veruleg hætta steðjar að
þjóðinni, en um hvorugt þetta
atriði eru ákvæði nægjanlega
skýr í stjórnarskránni og þyrfti
að gera gagngera endurbót á
því. Það er nauðsynlegt að ef
Alþingi getur ekki komið sér
saman um ríkisstjórn eftir að
sú leið er könnuð til hlítar og
nægjanlegir frestir veittir hafi
forseti lýðveldisins frjálsar
hendur um val ráðherra.
Verður slík ríkisstjórn eðlilega
að víkja þegar Alþingi hefur
komið sér saman um aðra ríkis-
stjórn, sem styðst við meiri-
hluta þingmanna, en fyrr ekki.
Nauðsynlegt er einnig að
tryggja forseta lýðveldisins
aukin völd, ef veruleg hætta
steðjar að þjóðinni, og 'verði
það gert með sérstökum
ákvæðum í stjórnarskránni.
Eðlilegt væri að störfum vara-
forseta gegni bara einn aðili en
ekki þrír, sbr. 8. grein, og finnst
mér að það skuli vera forseti
Hæstaréttar þar sem hann er
líklegastur í hlutverki manna-
sættis.
Ákvœði um mannréttindi
og önnur mól
I VII. kafla stjórnarskrár-
innar er fjalTað um- mannrétt-
indi almennt. Þessi ákvæði
hafa staðið lengi óbreytt.
I mannréttindayfirlýsingu
Sameinuðu þjóðanna, svo og i
samningi Evrópuráðsins um
mannréttindi og frelsi, eru
ákvæði sem bæta mætti við
þennan kafla, að svo miklu
leyti sem það á við.
í stjórnarskrána vantar
einnig skýr ákvæði um það að
lög geti ekki verkað aftur fyrir
sig og á það að gilda um öll lög.
Að mínum dómi vantar einnig
ákvæði um þjóðarat-
kvæðagreiðslur, sem þó eiga
ekki að vera bindandi, heldur
til leiðbeiningar fyrir Alþingi.
Einnig tel ég rétt að miða kosn-
ingaaldur við 18 ára, sem tekist
hefur vel í löndum þar sem sú
skipan er komin á.
Lokaorð
Ég hefi ráðist í að skrifa 10
greinar í Dagblaðið um stjórn-
skipan landsins, ástand og
horfur, og bent á hugsanlegar
leiðir til úrbóta. Einnig hefur
verið skýrt frá nokkrum er-
iendum fyrirmyndum. Mála-
flokkur þessi er ntjög yfirgrips-
mikill og hefur því verið reynt
aó draga fram aðalatriði máls-
ins, eftir bestu getu. Við íslend-
ingar höfum margsinnis
ákveðið að taka stjórnarskrá
landsins til rækilegrar endur-
skoðunar og sýnt marga til-
burði í þá átt en lítil niðurstaða
orðið. Nú mun enn ein stjórnar-
skrárnefndin, sem setið hefur á
rökstólum í nokkúr ár, skila
tillögum um stjórnarskrár-
breytingu innan skamms og
verða þessi mál þá væntanlega
ofarlega á dagskrá á næstunni.
Að mörgu leyti hefur og hvati
að þessum greinaflokkum verið
sú sannfæring mín að sífellt
eru að koma betur í ljós veilur
á núverandi stjórnskipan.
Þessar greinar mínar eru við-
leitni af minni hálfu til þess að
skapa umræður um málið.
Það er að lokum eindregin
skoðun mín að stjórnarskrár-
málið eigi að ræða á þjóðfundi
og eiga fulltrúar þar að gefa sér
góðan tíma til þess að komast
að farsælum niðurstöðum i
þessu mikilvæga máli til heilla
fyrir land og þjóð. Einnig er
það skoðun min að þessi mál
megi ekki vera flokkspólitísk.
Hér mega fulltrúar stjórnmála-
flokkanna ekki verða einráðir
um allar umræður og tillögur.
Stjórnarskrármálið er og
verður alþjóðarmál.
Sigurður Ilelgason hrl.